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| 地方本科高校预算编制问题探讨 |
| 第742期 作者：□文/黄焕敏 时间：2024/12/1 11:21:13 浏览：5次 |
［提要］ 近年来，随着地方本科高校办学规模不断扩大，办学经费逐年增加，科学、精准、从严编制预算，是发挥办学资金最大效益、有效推进地方本科高校发展的基础和前提。本文从地方本科高校预算编制存在的主要问题入手，分析其原因，并提出对策。
关键词：地方本科高校；预算；问题；对策
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2024年6月2日
预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。地方本科高校预算是指地方本科高校根据事业发展目标和计划，按照规定的程序、方法和标准编制的年度财务收支计划，包括收入预算和支出预算，是地方本科高校发展战略目标的重要体现，在推进地方本科高校转型发展过程中发挥着极其重要的作用。
当前，国内经济形势的不稳定性、不确定性依然存在，财政仍处于“紧平衡”状态，收支矛盾较为突出。为此，财政部印发通知，从强化预算约束角度，对中央部门和地方财政落实党政机关习惯过紧日子提出明确要求，督促各地区各部门坚持过紧日子不放松。作为事业单位管理的地方本科高校，也必须要全面规范预算管理，切实强化预算约束，做到“钱该花的花，该省的省”，将政府过紧日子的要求落实到位。但有的地方本科高校预算约束力不够、学校仅有的资源与其实现目标和政策的匹配度不高、过紧日子和过苦日子的意识还有待提升等问题普遍存在，在极大程度上影响了学校的健康可持续发展。如何精准、高效编制预算，提高资源配置效率成为地方本科高校必须解决的问题之一。
一、地方本科高校预算编制存在的主要问题
（一）预算参与主体责任无法压实。凡事预则立，不预则废。预算管理已成为高校财务管理的重中之重，而预算编制工作又是预算管理的起点，也是整个预算管理工作中最为重要的一个环节，它决定着预算执行的效果。地方本科高校的预算应根据自身的发展战略目标编制，编制预算的过程也就是各部门提前对未来工作进行谋划的过程，具有计划性和指导性。但是，绝大多数高校认为，编制预算仅是财务人员的事，其他人员缺乏参与预算编制的积极性和主动性，没有认识到预算编制的重要性，不能从服务全局的高度提高全员参与预算编制的意识。
（二）现行财政预算管理体制制约预算编制机制。目前，地方财政对绝大多数地方高校含高职高专院校采用的预算管理模式为“生均财政拨款+项目拨款”的财政包干体制。对于地方本科高校来说，其主要的办学经费来源还是地方财政拨款，但地方财力十分有限，按学生人数测算的生均财政拨款基本上不能完全保障人员经费支出，还需用学校的教育收费来弥补，公用经费也只能靠教育收费来安排，这就使得高校的高质量发展缺乏足够的资金支持，在一定程度上制约了地方本科高校的发展。此外，由于地方高校的特殊性，教育收费一般情况下要到下半年，甚至可能要到当年11月份左右，学生生源地助学贷款放款后才能完成收入任务，这对预算的编制和执行带来了一定的困难。
（三）基础工作不能保障预算编制质量。当前，很多地方本科高校预算管理基础工作仍然存在许多薄弱环节，预算管理的规范性还不够，财务部门与校内二级部门、全体教职工之间由于沟通不充分，缺失预算所需的大量基础信息，财务人员仍采用“基数+增长”的方式来编制预算，这直接影响了预算编制的质量。
（四）项目支出预算不精准。地方高校的预算主要包括基本支出预算和项目支出预算，基本支出预算主要是根据学校在职及离退休人数、学生人数及车辆信息等基础数据和财政的相关标准和要求测算，预算编制相对精准；项目支出预算是学校为了完成特定的任务和目标而编制的预算，因涉及学校方方面面的因素，情况比较复杂，需要组织相关人员进行充分论证和严格评审，若项目论证不充分、评审不严格，预算就会缺乏精准性、科学性和可操作性，最终会导致决策失误、资源浪费。
（五）预算绩效考核缺位，资金使用效率低。在预算下达后，一方面高校内部由于缺乏预算绩效的激励和责任追究机制，预算执行评价结果与部门年终考核绩效严重脱节，无法发挥预算绩效评价的激励或约束作用；另一方面财政或资金下达部门缺乏绩效运行事中监控，事后绩效评价一般以自评为主，受单位经办人员业务水平的影响，预算绩效考核基本流于形式。
二、原因分析
（一）各预算参与主体对预算管理的重要性认识不足。高校领导班子及其成员大多是教学方面的内行、科研方面的专家，在财务管理上往往缺乏专门人才，认为预算主要是向财政部门和上级部门争取经费，对如何完整、规范、真实编制学校预算，加强预算管理的重要性认识不足，从而导致对预算管理工作重视不够，在机构设置、人员配备、制度建设、奖惩兑现、信息化建设等方面得不到足够的支持。
高校内部各二级部门的负责人认为，自己的主要职责是传授知识、培育人才和开展科学研究，他们对财务部门下达的预算编制任务不理解、不支持、不主动，没有站在实现学校战略目标的高度，以所在部门的目标、计划和管理等工作的角度去思考、去谋划项目预算的编制工作，导致预算无法按原计划执行或盲目执行，造成资源闲置或浪费。
预算编制的牵头部门组织预算编制的基础工作不扎实，预算工作安排不细不实，主要表现在：财务掌握的收支数据不全面、不真实、不具体，影响预算编制科学性、全面性；未建立预算数据收集分析动态工作机制，未建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制，项目支出预算无法精准编制，滚动预算也无法编制；项目绩效目标和考核指标体系未建立，预算绩效改革推进困难等。
（二）相关管理制度建设滞后，执行落实不严。近年来，国家层面有关预算管理制度不断完善，有很多高校没有根据实际情况建立健全相应的预算管理制度和内部控制制度，制度的缺失使得各预算参与主体在责任落实上权责不清，相互推诿、扯皮，最终导致预算约束力大打折扣；另外，缺乏预算的考核奖惩机制，干好干坏都一样，致使各部门参与预算管理的积极性不高，主人翁意识有所淡化。
（三）当前财政预算管理模式对高校预算编制的制约。财政部门年度预算采用简单式包干管理体制，即对地方普通本科高校和高职高专院校均采用统一的标准“生均1.2万元/年”死包干，这种管理体制的缺陷是未能充分考虑到高校在发展过程中的变化以及对资金需求的变化，未能充分考虑不同层次院校的办学成本，从而导致高校经费保障机制不合理。一方面地方本科高校因从2010年以来就执行生均1.2万元/年的包干政策，至今已有十余年，在此期间，由于受物价变动水平、高校在校生人数变化、工资调整等因素的影响，再采用此包干政策也无法保障地方本科高校基本运转，导致地方本科高校支出缺口过大，出现高校内部预算难以编制、政策性增支得不到支持等问题；另一方面地方高职高专院校在近年来也执行生均1.2万元/年的包干政策，由于高职高专院校的办学成本远远低于地方本科高校，他们的经费保障是不会出现问题的，可能还会出现资金盈余的情况。
（四）预算绩效管理监管力度不够。在单位内部，很少有单位将预算绩效管理融入到财务管理工作的全过程，没有明确具体的部门及人员来专门负责组织实施预算绩效管理工作，一般情况下，预算下达后预算管理工作即告一段落，预算执行情况如何、资金使用有无效果，无人问津，没有在事前、事中、事后进行绩效管理。有的高校也委托校内审计部门对预算执行情况进行了审计，但收效甚微。财政部门虽然专门成立了绩效评估机构，他们对绩效评估工作采用抽查方式，无法做到全面、及时、准确地反映预算单位资金使用情况和项目进展情况，对于一些长期未执行且预计无法执行的项目，资金长时间挂在账上，资金使用低效无效、闲置沉淀、损失浪费。
（五）预算管理缺乏自主性。高校收入的主要来源是生均财政拨款和教育收费，这两者均以学生人数为基础进行测算，因预算年度的新生在上报年度预算时上级主管部门尚未下达招生计划，从而带来收入的不确定性，在实际执行过程中，有的地方财政部门未能根据实际学生人数进行相应预算调整，这在很大程度上导致了预算和决算的脱节。由于高校的特殊性，很难预测来年学校所需承担重点任务、科研工作任务的情况，则无法将预算年度各级科研经费、各级专项等其他收入全面纳入预算管理，导致预算编制范围不全面。
三、对策建议
（一）加强预算相关法规、政策的学习宣传，提升全体教职工预算管理意识和水平。财务人员要积极学习宣传《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发［2021］5号）、《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等法律法规和政策，让全体教职工知晓预算管理在学校财务管理中的重要意义和作用，引导他们依法依规高效编制预算并强化预算执行，按照“花钱要问效，无效要问责”的理念管理使用预算资金，力争让学校的每一分钱都用在刀刃上。
（二）全面梳理预算管理流程，完善各项管理制度。一是严格按照国家财经法规的要求，结合本单位实际情况，重新梳理预算管理流程，进行流程再造，制定完善并严格执行预算管理制度和内部控制制度，明确各预算参与主体在预算编制和执行过程中的职责权限，做到各环节、各部门岗位职责明晰、制约有效。二是根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，建立责任约束制度，按照“谁支出，谁负责” “谁使用，谁监控”的原则，明确各部门预算绩效管理主体责任，强化各部门要对预算完整性、规范性、真实性以及执行结果负责，清晰界定权责边界。三是健全激励约束机制，将部门预算经费与部门工作绩效挂钩，绩效评价结果与部门年终考核挂钩、与以后年度的预算安排挂钩，充分调动各部门干部职工预算管理的积极性、主动性。
（三）夯实基层基础工作，提高预算编制质量。一是财务部门要深入各二级部门调研，掌握预算编制的第一手信息资料，并向他们宣传预算管理的重要性，以求相关人员对学校预算编制工作的理解和支持，增强主人翁意识，充分调动其积极性和主动性去参与预算的编制；二是更新现有的预算管理手段，依靠信息化技术提升对数据的管理能力，把基础工作做扎实。
（四）强化预算执行管理，维护预算的权威性。利用预算管理信息网络系统，将预算编制、预算执行情况分析、绩效评价、异常数据报警等纳入信息化管理，从预算编制环节做起，各部门在预算管理系统中按规定要求上报预算，财务部门在此系统中批复预算指标；在预算执行过程中，预算管理系统与财务的账务处理系统无缝对接，若有超出年初预算的费用，原则上不能进行账务处理，必须先经过预算调整程序，及时调整预算指标才能发生相应支出，严格按照“无预算不支出”管理模式使用资金。同时，依托“数字化校园”建设，将各部门信息系统与之对接，增强预算统筹能力，实现预算的实时、动态监控。
（五）加强沟通协调，精准编制项目经费预算。除基本支出预算外，其他所有预算均通过项目的形式进行管理，将项目作为部门预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。学校要做好项目的收集储备、分类筛选、评审论证、择优排序等工作，同时建立健全项目入库评审机制和项目滚动管理机制。校内各部门要根据自身工作任务和管理要求积极申报项目，项目立项必须要有规范的立项依据、实施期限、支出标准、预算需求、绩效目标等要素。在项目入库储备前，按管理权限，学校或相关部门要组织专家进行充分论证和严格评审，未经评审通过的项目一律不得纳入项目库管理，项目库内的项目必须做到预算一经批准即可实施，并按照项目实施的轻重缓急排序，突出保障重点。此外，学校财务部门还需结合科研项目的特殊性，指导科研人员按项目研究周期分年度编制细化预算，使编制的预算既能适应研究工作需要，又能与财政年度部门预算有机结合，加大预算支出的可操作性。对已结题的科研项目，要根据实际情况，制定科研项目经费结账管理办法，明确结账时间、结余经费分配比例和用途，财务部门要统筹使用好科研项目结余经费。
（五）加强预算管理工作监管力度。财政、审计等部门在进行各项业务检查时，将资金使用绩效管理作为检查的重要内容，特别是对覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目，加大项目追踪问效的力度，促使项目单位加强预算管理，加快预算执行进度，提高资金使用效率。在单位内部，将预算监管作为内部控制的重要内容，从预算编制开始，到预算执行结束开展绩效评价，充分发挥学校内审的作用，督促各部门严格预算管理。
（作者单位：遵义师范学院）
主要参考文献：
［1］张楠.我国高校全面预算管理的现状及对策分析［J］.纳税，2019（06）.
［2］刘娟.谢军.地方高校预算管理存在的问题与对策［J］.财经界（学术版），2017（01）.
［3］刘丹.新形势下高校预算管理探讨［J］.现代经济信息，2019（30）.
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