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| 高校经济合同全面有效履行机制探讨 |
| 第742期 作者：□文/张海东 徐萌萌 刘亚一 时间：2024/12/1 11:23:09 浏览：6次 |
［提要］ 合同控制是高校内部控制的重要部分，经济合同有效履行是财务、业务有效融合的最直接体现，从审计角度，经济合同是审计监督经济活动中从业务到财务的有效切入点，优化全面预算绩效管理下的合同控制，建立高校合同控制运行机制下的经济合同全面有效履行机制，依托合同管理台账，提升管理效率，行使有效监督，是高校管理水平的最直接反映。
关键词：审计视角；项目库管理；内控架构；合同台账；动态监管
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2024年5月3日
随着学校开展教学、科研及其他活动等对外经济交往的增加，为约束各方权利和义务需签订各类协议，协议中以各类经济合同为主。随着经济合同签订数量增多、合同涵盖多种类型、合同全过程管理涉及内部方方面面，合同的全面有效履行成为防范风险、维护学校合法利益、规范内部控制的重点。
一、经责审计角度的合同管理现状
（一）审计中经济合同无法完整提供。在省管高校领导干部经责审计中，学校需根据审计通知书要求，向审计组提供审计资料，其中经济合同是省管干部经济责任审计中学校向审计组提供的重要资料之一。在审计实践中，被审计高校在经济合同资料提供方面普遍存在以下问题：（1）学校层面无法及时、完整提供签订的经济合同，未形成统一管理的合同登记信息；（2）预算管理、收支管理与合同管理脱节，财务无法提供与有关合同业务执行对应的合同支付进度信息。
（二）高校合同控制风险点是审计问题的多发点。通过上级主管部门公开的审计发现常见问题中，省内高校普遍存在未实现合同归口管理、未经授权擅自以单位名义对外签订合同、未明确应签订合同的经济活动范围和条件、未有效监控合同履行情况、未建立合同纠纷协调机制等合同管理不规范问题，上述问题与高校内部控制中业务层面合同控制应当重点关注的风险一致。
（三）审计整改、自查自纠“治标未治本”。通过经责审计发现问题整改及警示效果来看，学校虽然重视对审计中发现问题进行整改，按时上报整改结果，也会根据上级部门安排的“对照审计发现问题开展自查自改的通知”要求，针对新问题清单开展自查自纠，能很好地实现“以审促防、以审促改”的作用，但整改常常是为整改而整改，自查自纠也是为排查而排查，未能用好上级审计结果，未能借助自查自改契机全面梳理学校经济中存在的风险点，从制度上、执行上进行完善、规范。如，在合同控制方面，高校长期形成的重制度、轻执行，侧重签约、审批环节，忽视签约前立项、签约后履行等管理上的局限性，审计发现有关问题整改不到位或自查自改不深入，头疼治头，脚疼治脚，未实质性解决关键环节的问题，未做到“以改促建”。具体表现在：（1）在学校层面内部控制中，合同管理办法偏重于订立、审批、用印等审签环节，而缺乏合同履行有关环节合同执行管理的针对性、操作性，合同管理制度不完善，制度未能随业务活动管理的变化及时修订，合同归口管理部门不明确、缺乏逐一建档登记管理部门，没有任何一个部门能全面跟踪了解经济合同的签订和执行情况，掌握对外经济活动状况。（2）在业务层面执行中，随着高校对外经济活动的多样性及数量的增加，在合同管理过程中，在业务层面未建立合同履行的管理台账，无法有效监控合同履行情况。（3）普遍存在学校层面与业务层面的内部控制未能有效全面贯穿。高校经济合同履行环节已经成为省内高校经济活动内部控制合同管理的薄弱环节，成为现阶段高校经济活动风险防范的重点与难点。
（四）内部审计对合同监督的现状。从外部审计、内部审计的角度分析，省内高校普遍没有经历和开展全面的合同专项审计，在外部经责审计、专项审计时，经济合同只是作为有关审计重点关联的一个业务环节，在内部内控审计时，经济合同只是从合同控制角度作为内部控制的一个组成部分，受审计重点、审计关注的广度和深度、细致程度影响，在有限的审计时间内、特定的审计目标上，无法揭示高校合同管理中的薄弱环节及根源，从机制上有效解决。主要原因：（1）站在内控角度，内部审计在合同执行中，从监督的需要出发，应借助合同全过程信息，跟踪经济合同管理过程，由于内部审计机构和内部审计人员不得参与经济活动中可能影响独立、客观履行审计职责的各项业务管理工作，受信息获得的及时性、准确性、完整性影响，合同的事前、事中监督力度不到位。（2）站在经责审计角度，内部审计是国家审计的有效补充，无法完全置身在经济活动之外发挥监督职责，还要及时提供咨询服务，不自然地会从专业角度介入到经济活动的全过程、各环节，从事后审计延伸到事中、事前，解决靠事后审计存在的监督不严、不到位的风险，依靠纠偏、改进，消除问题带来的风险和补强薄弱环节，确保合同有效执行。（3）站在采购专项审计角度，未能领会上级开展专项招标采购审计的初衷，对涉及政采的、非政采的经济合同进行全面的梳理，未能结合采购审计发现问题，在整改的同时，建立常态化跟进意识，补短板，完善合同的内部控制，提高合同管理水平。
二、预算项目库管理对高校合同管理的影响
（一）基于内部控制的合同管理制度及合同类型。学校内部控制建设，按照权责对等的原则，应建立预算、收支、资产、基建、政府采购、经济合同等内部控制体系，与各相关政策规定有机衔接，从管理制度、管理体制上规范内部经济活动。在业务层面，应建立合同控制内部管理制度，通过经济合同管理办法，从制度上规范合同商谈、签订、履行、验收、付款等岗位职责，确定合同拟定、审批、执行、登记保管等环节的程序。在制度层面，应确定合同归口管理机制，明确合同归口管理单位的管理职责，规定对其管理的合同定期进行统计、分类和归档，详细登记合同的订立、履行、变更、解除等情况，实行对合同的全过程管理。
从预算管理、收支管理角度分为收入支出两大类，全部纳入预算管理，省内高校现阶段收入主要是财政拨款收入，还有与教学、科研业务活动为主的事业收入，其他经营、债务、投资及其他收入占比较少，按收入来源归类明确，收入类涉及的经济合同归口管理明确、控制到位，而支出类按经济分类的类至款科目设置，是预算、核算的最末级，配合项目辅助核算，体现最直接的业务活动，种类复杂，涉及大量经济合同，涉及的经济业务是预算执行、财务核算、内部控制的重点、难点。经济合同的分类：（1）从民法典角度，经济合同涉及买卖合同、服务合同、建设工程合同、技术合同、承揽合同、租赁合同、委托合同等二十类典型合同。（2）从政府采购角度，经济合同分政府采购类合同、非政府采购类合同，按项目类型均可归类为货物类、工程类、服务类合同。（3）从项目性质确定的归口管理角度，形成教学建设类、科研平台建设类、学科建设类、信息化建设类、通用设备及家具采购类、基建维修改造类等有关项目的经济合同。
（二）预算项目库管理对合同管理的影响。项目预算编制、支出及绩效评价成为财政资金使用的发展趋势，全面实施预算绩效管理，建立资金的项目库管理，是学校推进全面实施预算绩效管理的需要。实现预算与绩效管理一体化，预算绩效管理权限下压，并建立绩效责任追究制度，在绩效目标和预算执行双监控下，学校层面为确保绩效目标如期保质保量实现，高校现有的管理模式、管理水平、管理机制面临很大的压力。
按照预算管理改革的要求，预算管理实施全口径项目库管理，学校的所有资金支出均纳入项目库。根据项目类型，分为运转类项目、业务类项目。（1）保障正常运行的、常态化的运转类项目，与内部控制业务层面的归口职能相适应，也与预算同步归口，从内控角度，支出能做到“谁花钱、谁负责”，归口职能部门就是项目管理单位，运转类项目相应经济活动中的合同能有效管理、履行及时。如，后勤的水电暖和物业经费、安保的安保经费、资产（实验室管理）的教学用实验耗材经费、人事的工资福利经费、财务的单位公用经费等预算基本支出项目。（2）完成特定工作、发展目标的业务类项目，常与财政专项、自筹资金专项有关，涉及商品服务支出中的委托业务、专用材料、维修（维护）费等非公用经费项目及资本性支出项目，如“双高”资金项目、创新工程项目、有的学校还有科教融合资金项目，及其他学校自筹资金、债券资金项目，多用于教学、科研、基础设施提升、修缮等，从预算、绩效角度，业务类项目由学校预算内单位根据职责分工和业务工作需要申报，有行使学校专业职能的基建、后勤、网络信息等部门申请的项目，还有负责教学、科研及辅助职能的学院、部门申请的项目，从学校项目库管理角度，项目申报单位与项目承担单位多为一体，承担项目实施、预算执行、项目验收、经费结算等工作的主体责任。
1、资金项目库立项管理的源头影响。由于预算资金实施全口径项目库管理，预算与项目结合，从预算资金角度，通过财务部门建立的“资金项目库管理平台”对申报的项目进行审核、遴选，确定项目和预算以及预算项目趋于“扁平化”管理，忽视了项目进入平台前，缺乏有效监管，有关归口管理部门对项目的必要性、可行性的审核，经济技术分析不到位，绩效目标流于形式。项目库预算管理的层级，项目申报与项目承担趋于一体，突出业务层面的项目承担单位的直接对接，归口管理部门只是基于流程的形式性牵头，实际工作中弱化了学校层面按归口管理的过程参与，过分强调项目预算单位的管理职责，校预算管理单位偏重资金预算的编制便利、强调预算绩效考核重要性，忽视了项目业务基于内部控制的预算管理风险。
2、资金项目库实施管理的具体影响。学院、科研及职能部门作为项目申报单位，根据学校中长期规划，完成基于职责分工和业务工作的需要项目申报，通过立项申报、批复、实施等环节实现预算的项目支出，相应的支出业务会涉及货物、工程、服务等采购活动，需要签订多份、多种采购合同，按照内控的权责对等原则，应由专业的岗位干专业的事，实行归口管理。
在预算绩效考核的大背景下，近年来高校实际经济活动中，业务类项目基于预算管理的需要，在“谁花钱、谁负责”的原则下，项目经费归口项目承担单位，全面负责项目实施、预算执行、项目验收、经费结算的事宜，财务部门、招标部门、资产部门等归口管理部门基于项目资金使用、招标采购、资产管理需要，各职能部门只是从业务角度、在项目实施的不同环节与项目关联，无法从内控的归口管理角度对项目实施全过程监督，项目所涉及的经济合同从学校层面也就无法实现基于内控的合同归口管理，非专业职能部门的项目管理组织是一种临时性管理状态，与项目管理密切相关的合同管理也是临时性的，合同履行的责任和风险全部归于非职能的、缺乏专业管理的教学、科研等二级单位，由于项目承担单位合同执行人员的业务能力和执行力存在短板，合同履行的关键阶段成为学校合同全面有效履行薄弱环节，造成经济合同管理不到位、履行不及时。
在实际工作中，项目库管理下存在以下几种合同归口情况：（1）学院项目、职能部门项目需政府采购集采的，统一采购，形成单一合同多个项目单位，项目申报单位无法作为项目承担单位进行合同归口管理，如集采的电脑、打印机、复印机等由归口管理部门国资部负责合同执行。（2）部分项目的职能部门是内控归口管理部门，项目实施中所涉及的经济合同属常规的、已有比较明确的归口管理，经济合同全过程管理到位、预算执行及时，不影响预算执行的绩效。（3）还有部分项目的职能部门、学院的项目不是内控归口管理部门，项目无法归口管理，其项目承担单位作为项目责任主体，项目承担单位负责项目实施，自然而然成为项目合同归口管理单位。综上几种情况，基于多数项目管理单位受业务层面内部控制岗位设置及赋予的职责权限限制，无法独立开展业务层面的有关内部控制，也无法完成以合同为主线的控制活动，造成管理不到位、监管缺失，经济合同履约的不确定性和风险性造成的经济责任将影响二级单位或学校层面的正常经济活动，不能有效维护学校的合法利益，存在廉政风险。
三、项目库管理下协同机制的建立
预算绩效管理与预算、财务管理及项目管理是相融合的，发挥内部控制设立的财务、政府采购、资产管理、基建、科研、合同管理等与经济活动相关的部门或岗位的作用，建立预算为主线、资金管控的业务流程协同机制，实现经济活动主要控制点之一的合同管理与预算项目库负责制的有机契合。在项目立项阶段，以项目申报单位为主，相关归口管理职能部门以把控关键环节为主，以业务咨询服务为辅，在项目执行阶段，项目承担单位负责执行，财务、招标、国资、审计等归口管理部门发挥业务职能，通过沟通协调机制，发挥监督职能的基础上，以配合服务项目管理为主，在合同履行全过程形成协同配合的管理机制，提高治理水平。
四、以预算管理为主线，建立围绕项目收支的内部控制架构
全面实施预算绩效管理是全过程的，灵魂是预算与绩效管理一体化，强化对经济活动的预算约束成为必然，使预算管理、绩效管理贯穿于高校经济活动的全过程。
强化预算管理、绩效管理是离不开业务活动的，各项业务活动又纳入学校的发展规划中，应建立适应新会计制度的财务管理模式，优化内部控制建设。（1）结合学校发展规划，理顺学校组织架构，明确管理职责权限，确立内部控制牵头部门，从经济活动内部控制的需要出发，建设学校控制环境，形成学校层面的内部控制体系。（2）在业务层面，以预算业务内部控制为主线，从预算编制、审批、执行、结算与评价等关键环节出发，梳理各关键点的业务流程，完善各环节业务流程，按不相容岗位设置不同内部控制点，形成基础控制系统，并与外部资产、招标、建设、合同等控制系统融合的嵌入点，形成不同控制系统间关联点（系统数据接口），系统各环节相连形成控制主线，将经济活动及其内部控制流程嵌入校（院）财务信息系统中，形成业务层面以财务预算管理为主的基础控制网络。（3）以基础控制网络的外联为嵌入点，与外部其他控制网络形成单项或双向接口，嵌入收支业务管理、采购业务管理、资产管理、建设与修缮项目管理、合同管理、内部监督等为主线建立的各内部控制网络，形成多层级、全方位的立体内部控制网，构建立体的管理平台，形成涵盖预算、财务收支、资产、招标、建设、合同等涉及学校教学、科研、服务的信息化管理系统，实现各信息化管理系统融合与对接，实现大数据下的监管。
五、构建新的合同管理体系，建立管理主体及分工明确的归口管理模式
合同控制应在学校内部控制组织架构下，形成适应学校架构的合同管理组织体系（如建立有权威的合同管理领导小组，设立对应的常设办事机构等），在健全合同管理制度体系基础上，根据外部环境的变化、内部经济活动的调整（如全省预算绩效管理推进需要、校内预算资金全口径项目库管理需要），不断修订和完善合同管理的有关制度，确立各关建环节的管理细则。以经济合同为主线的，明确过程或环节的责任主体，始于决策阶段、终至绩效评价，过程中相关内部人员、外部管理、服务、监督等各部门相互沟通、配合机制，形成“竖至两头、宽至两边”的合同控制全过程管理体系和控制流程，实现对合同管理、订立、履行、归档等环节重点风险的有效控制。
以预算管理为主线，适应推行全口径资金项目库管理的需要，应实现与预算管理、收支管理相结合，适应项目库“谁花钱、谁负责”的权责对等原则下的归口管理模式，对经济活动实行统一管理，既要考虑基于内控的业务控制的归口管理，又要考虑基于预算绩效管理的项目库的归口管理，根据项目性质，特别是涉及项目资金中占比比较大的、专业性强的、综合性的而且需要专业职能部门、人员参与的经济活动开展，需成立由项目申报部门（即承办部门）、校归口管理部门等参与的项目联合工作组，形成矩阵式项目组织结构，根据项目性质，合理分解，确定多个责任单元。首先确定项目总牵头人，负责项目的总体协调，再从有利于统筹管理的、提高执行力的角度，确定各责任单元牵头人及组成人员，形成项目组人员既参与联合工作组的工作，又同原职能部门保持组织与业务上的联系，项目组人员在项目执行中形成双重职责状态，协调处理好项目职责与部门职责，完成项目的执行。
六、建立合同管理台账，实现合同动态有效监管
（一）明确合同订立范围。政府采购类合同按规定必须签订书面合同，非政府采购类合同。《山东省高校内部控制实施细则——合同管理》中有“学校对外发生经济行为，除即时结清方式或按规定可不签订合同外，应当订立书面合同”的要求，《民法典》合同篇也对不同类型合同需签订书面合同有明确的规定；从税法角度及学校从小额纳税单位到一般纳税单位的转变，一般而言，涉及开具增值税专用发票的需要合同；从学校聘任的法律顾问角度，倾向于经济活动订立书面的，综上、结合学校经费体量，从学校加强财务收支业务控制、规范经济行为双方（如约定质保、违约责任等需要），保证业务的真实、合法，既要有利于控制，又要有利于资金运转效率，明确哪些经济活动需要签订合同，在什么情况下可以签订合同，依此形成涵盖全部的、针对不同类型的、对应全要素的适应分类管理与监督的合同管理台账，实现合同履行过程的动态监管体系。
（二）理顺合同管理过程。合同落地实施、履行完成最终反映的是一个结果，如政府采购的货物、工程、服务合同履行完成，是通过履约验收、完成支付等时点体现，但实现每个时点，是合同履行过程的不同阶段的反映，需要采购方的不同利益相关方参与其中，不仅只是个别合同执行部门的责任，还会涉及有关资产、财务、法务、审计等职能管理部门的责任，是采购人行使合同约定的权利、责任的管理过程。在完成采购程序后，从合同签订阶段入手，在办公系统完成合同审批、用印流程后，上传签字盖章的合同扫描件，项目管理单位通过窗口填列合同基本要素的基础数据，形成合同基础数据库，相关部门依次增加合同订立、执行、价款结算、监督、纠纷等合同节点进度跟踪管理数据，形成合同管理台账，方便合同监管，及时履约、完成预算执行。
（三）建立基于合同基础数据的全过程管理台账。建立合同管理与预算、财务核算、招标采购、资产系统的数据链接，实现合同全过程管理数据的关联，内控职能部门通过数据关联点嵌入合同管理过程的关键环节，方便合同执行和业务内控，完成业务、实现监管。
1、政府采购合同基础数据的取得。目前，高校使用“预算管理一体化系统”，在系统中有“政府采购和购买模块”，模块内有“采购合同”菜单，包括“合同管理” “合同变更”两级菜单，通过“合同管理”基本信息、收款信息、统计信息、控制信息、合同明细、付款批次等形成可查询、导出的合同信息数据，合同信息数据包括“合同编号、合同类型、单位名称（高校名称）、计划编号、供应商名称、计划金额、总金额、预算内、专户、自筹（总金额包括的资金来源）、采购方式、当前状态（生效状态）、合同推送状态、操作等”，以及可关联的合同PDF格式合同扫描件，上述信息数据就可作为形成政府采购类合同管理基础数据的基础框架。
2、非政府采购类合同基础数据的取得。按政府采购的有关规定，不纳入政府采购预算的项目采购由学校自行组织采购，不在“预算管理一体化系统”中体现，只在学校财务核算中体现、不关联政府采购预算：有招标管理部门根据使用部门需求计划，通过学校使用的竞价采购网，竞价采购不纳入政采的教学实验、科研课题用试剂、耗材、通用设备等货物，形成系统推送的合同，如合同编号CR类开头的试剂合同、CC类开头的耗材合同、CB类开头的通用设备合同；有使用部门不通过竞价采购网，线下实体店采购而形成的合同。上述采购受所涉及合同的金额大小、重要程度、是否有特殊服务条款等因素影响，学校法律部门通过制式的批量审核（竞价采购网的合同）或合同号报备（线下采购合同）等完成合同审签程序，造成此类合同学校无法形成统一的合同基础数据登记，现阶段“预算管理一体化系统” “财务核算系统”缺失，未纳入政府采购部分。随着政府对政府采购不断改进，充分利用政采网网上商城采购的自建功能，将非政采部分尽可能纳入政采的网上商城，除必需的，用好非政采的校管竞价采购网，减少线下及其他平台采购，形成非政采的统一管理，方便非政采合同基础数据的归集。
3、建立用于管理和监督的合同台账。在建立的合同基础数据基础上，根据管理和监督的需要，增加履行、变更、争议等合同执行情况统计。首先，应在合同的拟定、审批、执行、登记保管等环节与政府采购类的合同区分开来；其次，在完成学校合同管理办法规定的拟定、审批等签订手续后，从学校招标采购归口管理的职能角度，根据合同管理和监督的需要，形成统一的涵盖合同内实质性要素、合同履行中执行要素的合同信息登记要求，建立合同登记系统，最根本的是由项目管理单位推送符合合同登记要求实质性要素信息及合同扫描文本，在合同登记系统形成每个合同唯一的合同登记条形码，打印后，项目管理单位将获得的合同登记条形码粘贴在留存学校的合同上，形成合同管理单位的合同基础信息，在两个信息系统形成的政采、非政采合同基础数据基础上，由合同承办单位负责完善各类合同履行环节的完善合同执行要素信息（如货物中的设备采购合同，采购中的设备进场、报验、需安装的调试、验收、报销入固付款、后期的质保等信息），逐步扩展形成部门合同履行管理台账，方便承担单位内部合同履行的控制，有利于有关归口管理部门能及时掌握合同履行的进展情况，行使监督，也有利于有关职能部门动态有效监控。
（四）建立服务于管理的合同档案分类归集、可查寻系统。在学校档案管理制度体系下，建立合同档案管理制度，规范经济合同档案管理，基于合同控制要求，建立合同档案管理信息系统，借助学校的大数据平台，实现合同信息化资料的统一存储，使学校的合同信息既能统一归集，又能按需查询，形成统一的合同台账信息，并将信息化合同与合同管理系统形成的合同管理台账对接，实现全部合同的归档、管理的有机结合，实现合同管理、监督的动态化，不再是单纯为归档而归档，让独立的合同信息化档案为管理提供服务。
综上，争创高水平、一流大学的建设，不仅体现在教学、科研水平的提高，还需要一流管理水平的跟进，这样才能在高校发展中形成适应高校的治理体系，才能促进高校治理能力的提高。在高校发展中，对外经济交往能正常、顺畅开展，合同管理处于经济活动的重要位置，对内坚持合同的全过程有效管理，通过建立合同台账管理机制，保证与之相关的经济活动在可控中真实、合法，抓好合同履行，减少合同纠纷，同时形成有效监督，有效防范舞弊和预防腐败，促进学校的全面健康可持续发展。
（作者单位：山东第一医科大学）
主要参考文献：
［1］教育部办公厅.教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）［Z］.2016-04-20.
［2］王春晖，曹越.内部控制视角下对高校经济合同管理的思考［J］.会计之友，2016（19）.
［3］许达升.大数据时代高校合同管理研究［J］.内江科技，2021.24（18）.
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