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| 政务数据产权证立 |
| 第743期 作者：□文/宗雪萍 罗彦宇 时间：2024/12/16 14:02:41 浏览：24次 |
［提要］ 以往的对于个人数据、企业数据、公共数据的数据分类不足以满足数据发展的需要，使得政务数据产权的证立具有必要性。而学理上的“双重利益结构”和规范上的“数据二十条”为政务数据产权的证立提供可行性。本文明确政务数据产权是一种权利客体为政务数据，权利主体形式上是政府而实质上是公众的财产权。
关键词：政务数据；数据确权；权利构造
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年5月30日
当今时代，数字经济空前发展，已经成为重组全球要素资源和改变世界格局的关键要素。当前学界对数据产权类型化的讨论愈来愈多，数据产权类型化的重要性也愈发凸显。数据的权利主体是多元的，内容是多元的，将数据的权利囫囵地归属于一个主体是不现实的，对于不同类型的数据，必须进行类型化的确权。而政务数据作为一种具有鲜明特征和独特价值的数据类型，在数据的流通和利用中都是不可或缺的一环。政务数据产权是一种基于新确权思路下的数据产权类型。本文讨论政务数据产权何以作为一个独立的数据产权类型，并尝试分析政务数据产权的权利构成，目的是为数据产权保护制度提供理论基础，为数据产权保护提供逻辑上的正当性。
一、政务数据产权证立之理论基础
当前论及数据类型时，往往会将数据划分为个人数据、企业数据和公共数据这三个类型，这一划分是在当今我国数据法治发展初起步背景下的一次探索，也规定在了“数据二十条”中。事实上，这三种数据类型的分类并非基于同样的标准，个人数据是强调数据所蕴含的涉及个人信息的内容，而企业数据和公共数据则侧重于采集和处理数据的主体，这三种使用不同标准进行的分类在很多情况下会存在着相当的交叉，容易导致数据类型边界的模糊。并且，数据所参与的社会实践范围跨度如此之广，想要通过这三种粗略的分类就一劳永逸的对数据类型进行总结是不现实的。比如公共数据这一领域，假使是社会公益机构、第三方机构等收集处理的数据，就不可能与政府机构收集处理的数据划等号，这种旧有的数据类型划分已经跟不上时代的需求，须清晰界定不同的数据类型，政务数据的提出就是对数据产权类型进行新分类的产物，是在需求驱动下而证立的一种数据产权类型。事实上，已经有部分省市在地方性立法中使用了“政务数据”这一名词，比如《安徽省政务数据安全分类分级指南》《四川省政务数据分类分级指南》等，但是在实践中，政务数据常常与公共数据、政府数据等概念混淆使用，导致数据的利用受到阻碍。
要证明政务数据是一项独立的数据类型，就需要厘清政务数据和其他易混淆概念诸如“公共数据” “政府数据” “政府的数据”等之间的区别，明确政务数据的特征，通过法律语言对政务数据这一数据类型进行表达。
（一）政务数据和公共数据之区分。公共数据是“数据二十条”提出的“探索个人、企业、公共数据”的一部分，在最早的数据法研究领域，公共数据的概念基本等同于政务数据的概念，在各省根据数据管理出台的数据相关法规中，公共数据的使用往往和政务数据不进行区分。这一阶段的公共数据概念，主要指的就是各级政务部门在依法履职中采集、生成、存储和管理的各类数据资源。但是，在大数据政策持续推进的背景下，产生了一种侧重数据在经济发展上的积极意义的作风，这种作风类似于一种功利主义，在这种主义的影响下，为了能够更快地将各类数据划入管控范围，公共数据的含义持续向横向发展，更多法律法规对公共数据作出了更为开放的解释。在这种发展趋势下，公共数据将非行政机构例如企业经营的为社会提供公共服务的社会公益机构所采集的数据也包含在内，甚至隐隐要扩张到“涉及到公共利益的数据”。当前的公共数据，有些学者认为至少可以包括四种数据类型：政务数据、公共非营利主体数据、非公共营利主体数据、公共营利主体数据。公共数据含义的如此扩张也招致了学界的诸多批评，有学者认为公共数据的含义扩张会导致数据权属的保护过度，社会的诸多资源数据纳入公共数据，随后又将公共数据归于国家所有，会有可能导致数据领域的“公地悲剧”，使得数据产权领域的公平竞争受到影响。
在公共数据含义已经发生扩张的背景下，将公共数据进行更为细化的类型化规制，把政务数据单独提取出来作为一种独立的数据类型就显得尤为重要，将政务数据和公共数据相区分能有效地避免政府权力过多地介入其他数据类型而导致“公地悲剧”的发生。需要强调的是，与当前公共数据更为广泛的含义不同，政务数据指的是政府机关也即各级行政单位以及其技术支撑单位在履行职责的过程中采集、处理、生成、存储和管理的各类数据资源，主体是政府，而不包含社会服务机构等其他主体取得的涉及公共利益的数据。在内容上，“政务数据”侧重于行政管理，“公共数据”侧重于信息公开，且公共数据的范围大于政务数据的范围。政务数据属于公共数据中的一部分，是对政府权力在数据领域的一种限缩，将政府权力更多地控制在单一的数据类型中。
（二）政务数据和政府数据或政府的数据之区分。政务数据相比于政府数据，是一个更狭窄的概念，单指政府机关在履职过程中取得的数据，而政府数据则不限于行政主体在业务范围内产生的数据。政府数据不止包括那些政府在履行自己职责范围内产生的数据，还包括那些政府基于各种理由从外部取得的各类数据，这类数据很大一部分并不是由行政机关采集、处理的，只是由行政机关通过行使职权调取。而“政府的数据”则是一个更为宽泛的概念，其中包含着政府所占有的一切数据，还涵盖了未经政府采集、处理、生成、存储和管理的自然而产生的各种数据。
政务数据产权是基于“保护数据处理者的财产权权益”的新数据确权思路出发的数据产权类型，其中政务数据的含义就是专指政府在行政事务中采集、管理、占有的政务相关数据，是以政府为数据处理者的数据，并且是产生于政府履行职责过程中的数据，而非政府调取或被动汇聚于政府的数据。和政府数据及政府的数据等概念是包含的关系，政府数据包含政务数据而又涵盖着更广的范围。
（三）政务数据与其他数据之区分。信息奠基人香农认为，信息的目的是消除随机的不确定性，这一定义被人们看作是经典性的定义。要回答究竟何为政务数据的问题，从来源上来看，政务数据指政府在行政事务中采集、管理、占有和存储的政务相关数据，是来源于政府履职活动中的数据，而从更为直观的内容上来看，政务数据就是政务信息通过“数据”这一形式表现出来。信息是抽象的概念，是对客观世界中事物相互联系互相作用的反映，而数据则是具象的概念，是信息的一种形式化表现，数据能够作为信息的一种载体用于流通、展示等。而政务数据与其他数据的区别正是如此，政务数据来自政府的履职过程中，是政府作为数据处理者的数据类型，是政务信息的一种形式化表现，主要以政务信息为内容，蕴含着政府在履行职责的过程中主动采集处理的可以识别出政务活动各方面信息的内容。总的来说，政务数据的概念就是：政府机关也即各级行政单位以及其技术支撑单位在履行职责的过程中采集、处理、生成、存储和管理的以政务信息为内容的数据，是政务数据产权的权利客体。
二、政务数据产权的权利构造
（一）政务数据产权：权利束或单一权利。首先，产权并非一个严格意义上的法律名词。所谓的产权，在现有的民法体系中是不能找到相应的权利分类进行套用的，不能简单地将“产权”这一概念等同于现有学理分类中的“支配权”或是“所有权”等概念。“产权”这一概念是一个经济学与法学交叉的领域，在经济学领域，“产权”这一概念源自西方新制度经济学学派中的“property rights”，是经济学领域的核心之一，而我国在经济学领域上对产权的总结基本是将产权看作财产所有权，其中包括占有权、使用权、处理权、收益权，在经济学领域，基本只关注财产的归属问题而不对其他问题过多深入。简单地说，产权在经济学领域是多种权利的集束。
而在法学领域背景下的产权，有些观点认为产权的本质是所有权，是对特定的财产享有的排他性的占有。而笔者认为，在法学领域的产权和经济学领域主张的“多种权利的集束”具有一定的一致性，不仅仅包括对特定财产的所有权，同时囊括了更为广泛的诸如债权、物权、他物权等权利，在法学领域的产权和财产权应当是基本一致的，而非简单的指物权或是所有权。而对于数据产权，因为数据的无形性决定了其难以成为物权，而部分数据的创新性要件缺失也决定了其难以成为知识产权的客体，但数据的财产性价值是毋庸置疑的。基于此，政务数据产权应当是一种脱离有形之物所限制的具有市场要素价值的新型财产权。政务数据产权也同样，是一种综合性、复合型的权利集束，包含多种不同的权能。
（二）政务数据产权之权利主体
1、政务数据产权形式上归属于政府。从洛克对私有财产的论证逻辑来看，劳动创造的财产归劳动者所有。在数据法领域，数据归属于数据的生产者也是一般原则，政务数据产权是基于数据处理者财产权进行的数据类型化，政务数据产权的产权人自然是作为数据处理者的政府。前文提到了政务数据与公共数据、政府数据和政府的数据区别，政务数据作为一种产生于政府履职过程中的数据类型，由政府付出了人力、财力和物力对数据进行采集、处理和储存等，政务数据产生于政府的履职活动中，而从劳动的本质来看，政府履行职务的行为属于社会公务活动的范畴，也属于一种劳动，而从劳动财产理论看来，劳动是产生排他的财产权的重要来源，从这一角度推断，政务数据自然归属于作为数据处理者的政府。
2、政务数据产权实质上归属于国家。政务数据在形式上由政府享有排他性的数据产权，在一些地方性的文件中已经明确了这一点，比如《福建省政务数据管理办法》中第三条就规定了政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理。但是，在笔者看来，单纯将政务数据产权归属于政府是不恰当的，仍需要明确的是，政务数据产权最终需要的是取之于民，用之于民。就如同《中华人民共和国企业国有资产法》中规定的：“国有资产属于国家所有即全民所有”一样，我们认可政务数据产权属于政府所有，但是由于政府作为服务全民的特殊主体，为了避免出现政府为了自身的利益而危害全民公共利益的情况，我们必须明确政务数据产权作为一项有着财产性利益的权利，最终的目的是服务公众，而非由部分政府机关独占。具体而言，就是将掌握原始的政务数据的各类政府主体在本质上抽象出一个典型代表——“国家”，如此使得政务数据产权在外部关系上，与其他的数据产权有一个“公与私” “国家与个人”的对应关系，以便于在讨论数据产权问题时能够简化数据产权的主体关系问题。
（三）政务数据产权之权利客体。如前所述，数据产权是一种财产权，那么政务数据产权也就是将数据作为特定客体的一种财产权。在民法概念上，财产权是以财产利益为内容的民事权利，权利客体是证成权利成立的基础，“客体对于民法的形式理性的基本作用正是建立在它对权利的界定上”。数据产权的权利基础问题就是数据作为权利客体的合理性问题。
要讨论数据能否作为财产权的客体，首先要讨论的就是数据的载体归属是否能够作为数据归属的标志，也就是数据载体所有权是否能吸收数据财产权的问题，这是学界一直存在的观点。笔者认为，答案必然是否定的，在数据生产或是流通领域，所考虑的大多是数据本身的价值，而非承载数据的硬盘或是其他类似的批量化生产的载体，在数据交易的过程中，没有哪一方会对数据载体的价值进行考虑，更何况往往数据本身的价值是远远超过其物质载体的。数据并非附属于承载数据的物质载体，而是有着独立的价值，数据产权也不应纳入载体所有权的框架体系进行规范，而是应当提出来独立讨论。
从数据的特征来看，数据具有实在性、可确定性与相应的价值属性，这就使得数据具有了财产权意义上的财产利益属性，在当前存在的社会交易和流通可以看出，数据事实上存在着充分的价值属性。在现代的经济活动中，数据事实上已经成为了一项生产要素，无论是对数据的收集、处理，还是对数据的交易、流通，都使得数据附带了充足的财产利益。
同时，数据作为财产权的客体具有相当的独立性，虽然一项数据可能涉及到多种复合的利益结构，例如一项数据可能同时包含了个人隐私利益、社会的公共利益等多方利益，有些观点认为这会导致数据作为客体的独立性受到影响，但是笔者认为数据所包含复合利益结构并不会导致利益作为客体的独立性受到影响，多种利益的重叠实际上是利益平衡的实操问题而非数据作为财产权客体的独立性问题。财产权的本质是客体和主体的一种利益关系，虽然数据往往包含多种不同利益，但实质仍然是相关主体的和数据之间的利益关系，数据作为财产权客体的独立性不会受到影响。明确了数据财产权客体为数据，就为数据产权也即数据财产权的存在提供了权利基础。
政务数据产权，就是以政务数据为客体的财产性权利的集合，是具有经济利益属性和市场要素价值并以政务信息为内容的权利束，属于一种财产权。
三、结语
政务数据产权的构建，是对“数据二十条”倡议的落实，有助于实现数据的类型化，是基于“双重权益结构”作出的新的数据类型分类，其内涵的权利结构也是基于“三权结构”对政务数据产权的权利构成的新阐释。本文构建并表达的政务数据产权，是对数据确权的一次尝试，希望能够为我国的数据权利体系完善作出一定的贡献。
（作者单位：江西理工大学法学院）
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