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| 个人养老金制度可持续发展浅议 |
| 第743期 作者：□文/刘昱彤 时间：2024/12/16 14:06:52 浏览：13次 |
［提要］ 在老龄少子化背景下，第三支柱个人养老金制度对于构建多层次多支柱养老体系具有重要战略意义。而目前存在的居民参与积极性低、养老金融产品供给不足以及税优政策吸引力低等问题，不利于个人养老金制度的可持续发展。对此，本文通过总结国外私人养老金制度经验，在税优政策、账户管理、公众金融教育和金融产品等方面提出一些优化建议。
关键词：个人养老金；可持续发展；面临的挑战；优化建议
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
收录日期：2024年6月24日
根据全国第七次人口普查数据，我国60岁以上人口占比19.8%，较第六次人口普查上升6.5个百分点。而2023年我国人口出生率仅为6.39‰，人口自然增长率为-1.48‰。在老龄化加速与出生率下降的背景下，养老问题引起各界广泛关注。然而，我国目前的多支柱养老保险体系发展不平衡、不充分。相关数据显示：2022年第一支柱城镇职工和城乡居民基本养老保险的参保人数达10.5亿人，基本实现全面覆盖；而第二支柱企业年金和职业年金被保人数仅为7，200万人，覆盖面有限。另外，由于我国基本养老保险以现收现付制为主，在老龄化不断加深的背景下，其财政压力逐渐增加，养老金替代率也逐渐下降。根据《中国养老金精算报告2019-2050》预测，我国城镇企业职工基本养老保险基金当期结余将会在2028年首次出现负数，而累计结余则会在2035年耗尽。因此，在第一支柱可持续性面临挑战以及第二支柱覆盖群体较少的背景下，第三支柱养老保险的补充作用越发凸显。
一、我国个人养老金制度发展历程
个人养老金制度是政府采取税前优惠政策的手段，鼓励参加城镇职工（城乡居民）养老保险的居民根据风险和收益特点选择相应的产品进行投资，参加人需要达到领取年龄或满足其他规定后才可以领取个人养老金。《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》于2018年正式发布，标志着我国第三支柱养老保险成功迈出第一步。2022年4月，国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》，确定个人养老金制度的具体内容，为第三支柱养老保险的规范发展提供了制度保证。同年，人社部等多部门联合颁布《个人养老金实施办法》，对个人养老金的参加流程、基金存取方式、账户管理办法和监督管理机制做出规定，为个人养老金制度实施提供配套基础建设。2022年11月25日，《关于公布个人养老金先行城市（地区）的通知》发布，规划个人养老金制度在北京、上海、广州等36个城市进行试点。由此，个人养老金正式上线。
二、我国个人养老金制度可持续发展面临的挑战
个人养老金制度自2022年实施以来，取得了一定成效，但由于起步晚，试点过程中遇到了实际缴费人数占开户数的比例较低、理财产品收益率不乐观以及超过半数的缴费资金投入储蓄存款等问题，不利于个人养老金制度的可持续发展。
（一）居民参与积极性低。第一，账户资金支配灵活性低。按照《关于公布个人养老金先行城市（地区）的通知》的规定，账户资金封闭运行，没有达到退休年龄不可提前支取养老金，这意味着居民可支配收入减少，不利于激发群众参与动力。第二，民众金融素养低，资产配置不合理。一方面，受“买房养老”和“养儿防老”等依赖性养老观念影响，大部分群体的个人长期养老储备意识较为薄弱。《中国养老财富储备调查报告2021》显示，2020年，中国居民金融资产仅占财富总额的40%，且以现金、短期储蓄和理财居多，其余60%皆为房产。另一方面，个人养老金产品形态复杂，投保流程繁琐，使得文化水平不高或金融知识储备不足的居民不敢轻易将资金投入。
（二）养老金融产品供给不足。由于不同群体的年龄、收入水平和风险偏好的不同，养老需求呈现多样化。然而我国个人养老金制度还在初步发展阶段，养老金融产品缺乏创新，同质化严重，无法满足客户的个性化需求。例如，商业养老保险产品在年龄限制和领取方式上都大同小异，且在保障责任方面的创新与吸引力不足，缺少对失能、残疾保险金的开发。同时，为了迎合消费者投资喜好，目前养老金融产品以中短期投资为主，养老功能薄弱。《中国养老金报告2023》数据显示，我国当前养老金融产品有715种，其中储蓄产品就有465种。可见，当前产品供给仍以满足居民储蓄需求为主，未能衍生多元化的产品类型。
（三）税优政策吸引力低。目前我国个人养老金采用EET税收模式，即只用在领取时再按3%的税率交税。2018年，税延型养老保险在上海、苏州和福建进行的试点情况并不理想。原因主要有以下几点：第一，EET模式并未兼顾不同群体的真实需求。在降低个税起征点后，我国实际纳税人现有2，000多万。对于缴税额度少甚至为零的中低收入群体而言，参与个人养老金后会面临额外交税的支付压力，因此该措施对这类群体产生的激励效果并不理想。另外，虽然高收入群体更容易得到税收优惠，但税优力度有限：每年1.2万元的缴费限额最高节税额仅5，400元。第二，普通的证券投资和储蓄等在领取时都不用缴纳个税，致使储户在有其他更优选择的情况下，不会轻易将储蓄转入个人养老金账户。
三、个人养老金制度国际经验
（一）美国。美国个人退休账户（IRA）计划自1974年开始实行，其目的是覆盖未参与雇主养老金（401K）计划的民众。个人退休账户中最典型的分别为传统IRAs和罗斯IRAs，二者在领取方式和税收优惠方面有明显差异，并形成互补关系，不仅提高了民众养老金水平，还扩大了覆盖范围。其次，在提前支取方面美国制度设计比较人性化。虽然美国为了避免过早领取，规定参保人提前支取罗斯IRAs养老金需要额外支付10%的附加税，但是为了照顾参保人的一些基本需求或特殊情况，美国政府允许其将罗斯IRAs内的部分资金用于支付大额医疗费用、高等教育费用或购买首套住房等重要事项，且免征附加税。另外，美国账户配套制度灵活。美国政府允许参保人根据自己的偏好在不同税收优惠模式之间自由转换，并且雇主养老金计划可以向个人退休账户计划转移资金。（表1）
（二）日本。日本为了为缓解人口老龄化趋势，建立了个人型定额供款养老金计划（iDeCo）和日本个人储蓄账户计划（NISA）组成，鼓励不同年龄段、不同收入的人群参与个人养老金计划。日本个人养老金制度有以下几个特点：一是缴费额度差异化。iDeCo将参保人员分为三类：自雇人员和学生、公务员和企业员工以及家庭主妇，并以此作为最高缴费额度的划分标准。二是领取方式多样化。iDeCo的领取方式有三种，分别为一次性领取、分期领取以及一次性领取和分期领取相结合的方式，而NISA一般可以随时领取。三是投资产品多元化。iDeCo可投资产品可以分为保险、投资信托和储蓄三类，参保者可以获得由日本国家养老基金联合会和金融机构提供的三种可选择的投资组合。
（三）德国。为了减轻养老金第一支柱的财政负担，德国进行了里斯特改革，以此来降低公共养老金的替代率，促进第二、第三支柱的发展。在激励措施方面，德国不仅有延税型的税收优惠，还增加了财政补贴（基础补贴、儿童津贴、特别津贴），参保者个人缴费时可以提前抵减政府补贴部分，这有效缓解了居民的资金压力。另外，在德国只有经过政府专门认证并符合条件的金融机构才有资格开发里斯特产品，并且德国还建立了信息披露制度：金融机构有义务将产品的费用、收益、风险等信息告知消费者，方便其选择适合自己的金融产品。
（四）国际经验总结。一是要在丰富产品样式让民众有更多的选择的同时，注重发展投资顾问业务，并加强市场监管，为参保人员提供更优的选择。二是要注重个人养老金账户管理的灵活性，例如缴费额度限制以及资金转移等。三是要提供差异化的税收优惠政策，扩大覆盖面；还可以通过提供政府补贴等政策倾斜制度，提高群众参与的动力。
四、我国个人养老金制度可持续发展优化路径
（一）实行差异化税优政策。目前，我国税收优惠制度覆盖人群有限，可以借鉴美国IRAs账户的经验，根据群体的收入水平实施差异化的税收优惠。例如，我国可以通过引入在缴费阶段征税的TEE税收模式，对EET进行补充。让EET对准高收入群体，TEE面向中低收入群体以及灵活就业人员，形成差异化税收模式。另外，还可以借鉴德国财政补贴的激励措施，对社会弱势群体进行资金补贴，缓解其缴费压力，进而扩大税优的覆盖面，满足不同群体的真实需求。
（二）增强账户管理灵活性。目前，我国个人养老金未达到要求不能提前支取，这降低了参保者的可支配收入水平，更不利于第三支柱的发展。因此，要设置应急提取机制，根据提取金额设定相应的管理费用，让民众在遇到看病、买房、升学等特殊情况时可以提前支取资金。同时，要实现三支柱的互通机制。由于基本养老保险个人账户以现收现付制为主，养老金替代率低，企业年金个人账户与个人养老金账户为积累制，可以将二三支柱之间的资金壁垒打通，实现资金互通，丰富第三支柱养老金来源。
（三）注重居民投资教育。中国居民平均金融素养水平偏低是制约家庭养老金融资产配置的主要因素，因此要注重发展居民的投资教育。一是政府要发挥主导作用，在学校、社区、企业开展宣讲活动，普及基础金融知识。另外，要对不同年龄段设计不同的教育重点，例如针对老年群体要加强风险防范意识的培养。二是行业协会要出台政策鼓励金融机构利用营业点进行宣传和培训，让公民形成长期储备意识。三是金融机构要大力发展投资顾问业务。个人养老金产品具有长期封闭性、专业术语强的特点，而投资顾问业务可以帮助金融知识薄弱的投资者更好地了解产品的特点并选择适合的投资组合。因此，金融机构要从客户角度出发，打造投、教、顾一体化的养老投顾服务解决方案，形成养老服务闭环，解决养老投资痛点。
（四）丰富产品种类样式。我国目前提供养老产品的金融机构只有商业养老保险机构，供给主体较为单一，自然其提供的产品不能满足客户的多样需求。因此，国家应该出台政策引导银行、证券、保险等多方共同参与进来，丰富市场的供给主体，聚焦更广阔的养老需求，加大产品创新力度。例如，保险公司可以推出养老金融与养老服务相结合的金融产品，通过金融产品收益和养老健康服务，满足客户的养老需求。另外，在增加产品种类的同时也要加强风险监管和信息披露。首先，政府要对养老产品进行压力测试和审批，同时也要对开发养老产品的金融机构进行严格筛选。其次，要规范金融机构的信息披露制度，提高透明度。金融机构要在公司官网发布机构历年的财务报表、投资收益等信息，接受政府、同行和群众的约束和监督。
综上，我国第三支柱个人养老金制度的发展不仅可以有效缓解老龄化趋势，还可以弥补第一支柱的财政缺口。目前，个人养老金制度处于初步发展阶段，还面临诸多挑战。但相信随着制度的推进和公民长期储备意识的提高，三支柱发展不平衡的现状会得到改变，从而促进第三支柱个人养老金制度可持续发展。
（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
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