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经济/产业
边境地区人口“空心化”困境与治理
第743期 作者:□文/冯东海1 刘 彤2 时间:2024/12/16 16:04:13 浏览:4次
  [提要] 近年来,我国边境地区面临着日益严重的人口“空心化”问题。人口流失、结构变化等现象不仅影响当地的经济社会发展,还对边境安全与稳定带来隐患。边境人口“空心化”问题是一个复杂而紧迫的社会问题,需要从多个方面入手加以解决。通过加强政策引导、加大投入力度、优化资源配置等措施,可以有效缓解这一问题,促进边境地区的经济社会发展和稳定安全。
关键词:边境地区;人口“空心化;治理路径
中图分类号:C92 文献标识码:A
收录日期:2024年6月17日
一、乌拉特中旗基本概况
巴彦淖尔市乌拉特中旗北与蒙古国交界,有181公里长的边境线,是内蒙古33个牧业旗、19个边境旗市之一。全旗总面积22,868.11平方公里,辖10个苏木镇,有嘎查、村(分场)93个,街道社区6个,矿区管委会1个,自然村278个,其中抵边乡镇2个,分别是甘其毛都镇和巴音乌兰苏木,一线嘎查(抵边新村)9个。根据《2022年乌拉特中旗国民经济和社会发展统计公报》显示,2022年末乌拉特中旗常住人口为10.91万人,其中抵边乡镇常住人口为9,375人。2022年全旗实现地区生产总值113.15亿元,人均生产总值10.30万元。
(一)乌拉特中旗人口现状。2022年末,乌拉特中旗户籍总人口141,847人,其中城镇人口35,088人,乡村人口106,759人;常住人口为10.91万人,其中城镇人口6.06万人,乡村人口4.85万人,常住人口城镇化率达到55.55%。由图1可以看出,乌拉特中旗人口在近五年的变化过程中,除在2019年略有上升外,其余均呈下降趋势。在民族构成方面,汉族人口最多,为112,439人,占总人口数的79.27%;少数民族人口29,408人,占总人口的20.73%,其中蒙古族人口28,146人,回族人口为805人,其他民族457人。在性别构成方面,乌拉特中旗男性人口71,707人,占总人口的50.55%,女性人口70,140人,占总人口的49.45%,男女性别比为102.23。在年龄构成方面,18岁以下人口占总人口的14.20%;18~34岁占总人口数的19.72%;35~59岁的人口最多,占总人口数的43.29%;60岁以上人口占总人口的22.79%。将其与2017年人口结构相比较,可以发现,在过去五年中,18~35岁人口由24.02%下降到19.72%,下降了4.3%,而60岁以上人口由18.64%上升到22.79%,上升了4.15%。可以看出,近五年来,乌拉特中旗的青壮年在不断流失,人口老龄化程度不断加剧。(图1、表1,数据来源于2018~2022年内蒙古统计年鉴)
(二)乌拉特中旗经济及产业发展情况。2022年,乌拉特中旗实现地区生产总值113.15亿元,其中第一产业增加值28.9亿元,第二产业增加值42.89亿元,第三产业增加值41.35亿元,三次产业结构比为25.5∶37.9∶36.6。图2为近五年乌拉特中旗三次产业增加值的变化图,可以看出,第一产业增加值呈逐年上升趋势,第二、第三产业除2020年有轻微波动外,总体上也呈现出上升趋势。(图2,数据来源于2018~2022年乌拉特中旗国民经济和社会发展统计公报,下同)
第一产业增加值28.9亿元,占地区生产总值的25.5%。在农业方面,乌拉特中旗农作物播种面积达158.93万亩,其中粮食播种面积92.89万亩、经济作物播种面积66.04万亩。粮食总产量6.5亿斤,其中小麦产量0.39亿斤、玉米产量6.04亿斤、油料总产量1.26亿斤、葵花产量1.25亿斤,以上四种主要作物产量较五年前均有所下降,年平均下降产量分别为0.088亿斤、0.196亿斤、0.1亿斤和0.092亿斤。畜牧业方面,为提高绿色有机高端农畜产品供给质量,创建全国“一村一品”示范村镇1个,列入地理标志农产品1个、名特优新农产品3个。持续深化与高等院校、科研院所的产学研合作,签订战略合作协议10项,认定国家科技小院1个,为农牧业绿色发展提供科技支撑。
第二产业增加值42.89亿元,占地区生产总值的37.9%。全年规模以上工业企业主营业务收入达到163.89亿元,年平均增长10.348亿元;实现利润22.55亿元,年平均增长2.874亿元。全年规模以上工业企业产品销售率97.8%,主要产品有洗精煤、焦炭、黄金等;全年建筑业增加值达到2.4亿元。2020年以来,规模以上工业增加值出现大幅下降,到2022年,工业增加值增速降幅大幅收窄。2022年新增规模以上企业5户,全旗规模以上工业企业达到39户,易至仓储转运中心、易通集装箱转运中心、中铝焦煤焦炭交割库等一批转型升级项目稳步推进,工业园区基础设施正逐步完善。
第三产业增加值41.35亿元,占地区生产总值的36.6%。在服务业方面,国家电商进农村综合示范项目、旗级电商快递物流集散中心及冷链仓储应急保障库加快建设,围绕创建国家重点开发开放试验区暨陆上边境口岸型国家物流枢纽,着力构建“两线三区”现代物流体系。甘其毛都口岸开放32年来,已累计完成货物吞吐量1.876亿吨,成为全国对蒙煤、铜贸易最大的口岸。2022年末,乌拉特中旗快递吞吐量达691.66万件,实现电商交易额2.26亿元,同比增长8.4%。旅游业全年共接待游客45.91万人次,旅游收入累计达3.63亿元。
(三)乌拉特中旗居民生活水平。2022年,乌拉特中旗全体居民人均可支配收入29,393元,按常住地分,城镇常住居民人均可支配收入达39,125元;农村牧区常住居民人均可支配收入达23,614元。农村居民收入增幅比城镇居民高1.6个百分点。全年全体居民人均消费支出18,027元,按常住地分,城镇常住居民人均消费支出20,925元;农村牧区常住居民人均消费支出15,643元。由图3和表2可以看出,近五年城乡居民可支配收入均呈逐年上升趋势,与整个内蒙古自治区相比,其城镇常住居民人均可支配收入低于全区水平,但农村牧区常住居民人均可支配收入均高于全区水平。全年新增就业人员634人,农牧民转移就业11,834人,城镇登记失业率始终控制在5%以内。(图3、表2)
(四)乌拉特中旗基础设施建设及公共服务水平。在道路交通方面,乌拉特中旗边境一线189公里巡逻道路全部为砂石路面,边防连队纵向连通的X930、X931、X932三条抵边公路超期服役,现路况极差、路面破损严重,亟须进行升级改造。在饮水工程方面,因地下水位下降、山洪灾害损坏等原因,饮水井严重不足。在电力保障方面,现有保电设施供电不稳定,还有部分牧民家中未通网电,风光互补发电设备的蓄电池、逆变器等关键部件均已出现故障,严重影响农牧户生产生活用电需要。在通讯网络方面,边境牧区分散牧户覆盖率低,通信等基本需求得不到保障,通讯基站缺口较大。此外,公共服务水平仍存在较大短板,全旗仅有初级中学1所,九年一贯制学校2所,完全中学1所,十二年一贯制学校1所,小学校2所,幼儿园7所。在师资队伍建设方面,教育系统人才流失较为严重,专业公共卫生机构3个,并且医护人员严重不足、人才队伍出现断层,且难以引进新的医疗卫生专业技术。同时,医疗基础设施条件较差,存在设施设备陈旧、配置不齐全等问题。
二、乌拉特中旗边境地区人口“空心化”主要问题及原因
(一)自然环境差、经济社会发展慢,致使人口流失严重。乌拉特中旗地类复杂,生态系统多样,属干旱荒漠草原,生态环境恶劣,个别嘎查四季无水,已近三年未返青,水土流失和风蚀严重,且存在不同程度草牧场退化现象,受生态环境脆弱因素制约,致使多数牧民开始选择生态移民。因“生态红线”限制,留守牧民放牧规模数量受限。干旱导致饲喂期增长,饲草料价格上涨,牧业生产成本增加。地下水位逐年下降,有水的地方也需打井到200米左右才能出水,人畜饮水困难,成本增加。近两年受市场等因素影响,骆驼等牲畜价格骤降,导致部分牧民不计算人工成本仍入不敷出。边境地区多数牧民家庭未普及长电,尤其是三项高压电缺失,不能满足牧户匝草等基本牧业生产需要。边境地区仍按20户集中居住区才能建基站的标准执行,导致基站数量极少,边境地区信号虽能覆盖但质量很差。牧民依靠的传统畜牧养殖业收入有限,生产结构单一,未形成多元化纵向发展模式。各嘎查集体经济底子薄,招商引资、发展企业难度大,财政扶持有限,制约经济社会发展,导致部分牧户进城务工,人口流失严重。
(二)区域发展不平衡,基础设施建设不足,间接导致人口迁移。乌拉特中旗边境管理区占乌拉特中旗面积的56%,除甘其毛都口岸镇区,其他地区全部为边境牧区(包括6个边境苏木镇)。有一线抵边苏木镇2个、二线抵边苏木镇1个,边境嘎查29个(其中抵边一线嘎查9个,非一线嘎查20个),且边境地区牧户散落居住,位置偏僻遥远且地理条件差,边境一线牧户多数无通讯网络;路途遥远,交通设施和路况差,燃油费、维修费较高;急需的医疗卫生、文化服务、自然灾害应急等公共服务难以及时保障到位,加之各苏木镇、嘎查村发展不平衡,社会公共管理、服务质量水平不能及时满足群众需求,越来越多边境牧民选择到其他镇居住生活。
(三)人口老龄化严重,守土戍边出现“断代”。乌拉特中旗边境管理区常住人口1,693户4,357人,边境一线3公里内有201户516人,5公里内有507户1,307人,共计6,108人。近年来,伴随我国整体人口老龄化现象,边境一线牧民老龄化情况更为突出。年轻一代学成归来,基本选择留在城市发展,多数不选择返乡从事牧业生产,加之生产生活条件艰苦、环境恶劣偏远、收入不高等因素,父辈也不愿意让子女从事牧业,使得守土戍边人口越来越少,出现了“断代”,且情况越来越严峻。
三、边境地区人口“空心化”治理路径
(一)产业发展层面
1、夯实边境地区畜牧业发展的基础条件。加大基础设施建设投入,改善交通、通讯等条件,提高边境地区的吸引力和竞争力。乌拉特中旗冬季寒冷干燥风沙多,夏季干旱降雨少,日照强烈,蒸发量大,水土流失和风蚀严重,草场退化和沙化问题突出,牧场平均盖度相对较低。同时,地下水位下降严重,水质较差。应严格落实以草定畜,根据草原类型和生态状况,合理划定禁牧区和草畜平衡区,推行“划区轮牧” “季节性休牧” “舍饲半舍饲”,调整优化畜种畜群结构,提高良种率和单位产出。应切实做好边境地区通电升级工程,扩容风光互补电力发电设备,确保畜牧业发展正常用电需求;应着力改善边境地区水质,加大力度解决边境地区人畜饮水;应在边境地区建立饲草料存储设施,有效抵御自然灾害对饲草料供应稳定所造成的冲击。
2、创新边境地区畜牧业发展的组织和经营模式。牛羊产业是乌拉特中旗传统优势产业。为实现“兴边固民”任务,该旗应依托专业化公司或基地,加大牛羊托管所建设力度,同时大力发展边境牧区集体经济和专业合作社,积极推行“企业+党支部+牧户”和“企业+合作社+基地+牧户”经营模式,积极发展牛羊托管育肥项目,扩大托管养殖示范基地建设范围,采取寄养托管、订单散养和自繁等多种养殖方式,带动边境牧民实现规模化现代化养殖,推动草畜平衡发展。积极发展边境牧区集体经济合作组织,发挥党员示范作用,鼓励党员入股嘎查专业合作社,以合作社为经营主体,积极培育边境牧户联户经营示范点,组织开展草原网围栏并网联户经营。以边境特色为营销点,积极发展边境牧家乐和民俗项目,建设边境牧区高标准生态牧场,构建“生态修复+民俗体验+联户经营”为特色的边境现代牧业发展模式。
3、加大边境地区畜牧业发展的保险和信贷支持。乌拉特中旗狼害频繁,且由于自然灾害和疾病等原因,导致牲畜养殖面临一定的风险。加大对牧区边境地区养殖业的保险和信贷支持,是保障乌拉特中旗边境地区畜牧业稳定发展的重要手段。通过设立牛羊养殖保险,设立疫病、自然灾害和狼害等险种,降低牧户养殖风险。乌拉特中旗农信社、乌拉特中旗蒙银村镇银行等商业银行加大对边境地区集体经济组织和牛羊专业化公司或养殖基地的贷款支持力度,积极支持专业化公司或基地扩大养殖场地,提升养殖技术,拓宽产业产品销路,为边境地区养殖户增收提供基础和保障。
(二)补奖政策层面
1、按照人草统一的原则落实草原补奖政策。按照财政部、农业农村部和国家林草局联合印发《第三轮草原生态保护补助奖励政策实施指导意见》(财农[2021]82号)要求,合理划定草畜平衡区和禁牧区,划定为草畜平衡的草原,对履行草畜平衡责任、实现草畜平衡要求的农牧民,给予奖励;划定为禁牧区的草原,对履行禁牧责任、实现禁牧要求的农牧民,给予补助。对草畜平衡区返青期间实行季节性休牧一定天数以上的牧户,在草畜平衡奖励基础上,额外给予奖励。要防止奖补资金一发了之的情况,边境各苏木镇、草原主管部门对禁牧区、草畜平衡区、休牧区执行情况进行严格考核验收,考核验收合格的申请草原补奖资金。为强化草原奖补稳边固边功能,建议按照人草统一原则发放奖补资金,即要确保奖补对象实际在边境草原生产生活,防止流入城市的人领取草原奖补资金。
2、创新和完善边境地区生态补偿政策。加强政策引导,鼓励和支持青壮年劳动力回流边境地区,促进当地经济社会发展。将生态保护和稳边固边有效结合,探索在边境地区率先实行自然资源资产收益扶持机制,在边境地区率先探索建立多元化生态保护补偿机制,逐步扩大补偿范围,合理提高补偿标准。
(三)人事人才政策层面。围绕自治区党委组织部“十万大学生留蒙”工程,通过公开招考等方式,选拔大学毕业生到乌拉特中旗边境苏木镇工作任职,签订服务期限合同,在职称评聘、职务提拔方面优先考虑,发放边境地区工作补助;出台一系列解决边境地区工作人员后顾之忧的配套政策,如边境地区工作人员子女入学、配偶工作方面的优惠政策,让边境地区工作人员安心工作;通过政府补助的形式,给达到一定学历标准且到边境地区工作的企业员工和创业人员以工作补助、创业补贴或税收减免等。
(四)基础设施和公共服务供给层面
1、强化边境地区基础设施建设。根据边境地区生产生活实际和目前乌拉特中旗边境地区基础设施建设短板,重点做好边境地区通电升级工程,保障电力供应稳定性,确保边境地区生产生活正常用电需求;重点做好人畜饮水安排工程建设,确保边境地区正常生活生产用水需求;重点做好边境地区网络通讯工程建设,确保边境地区通讯质量;重点做好数字化普及工程,保障远程公共服务供给及时送达,支持边境地区畜牧业现代化发展;重点做好甘其毛都口岸经济发展所需基础设施建设,支持口岸经济提质增效。
2、强化边境地区公共服务供给。加强乡村治理和政权建设,提升基层治理能力和水平,维护边境地区的稳定与安全。关注老龄化问题,完善社会保障体系,提高老年人的生活质量。改善乡村人居环境,加强生态环境保护和污染治理,提升居民的生活品质。增加边境地区固定医疗点供给,配备固定医疗点全科医生,提高固定医疗点全科医生待遇,给予边境地区固定医疗点医生在职称评聘方面的政策倾斜;以乌拉特中旗人民医院为主体,提高边境地区流动医疗服务频次,提升边境地区医疗数字化服务能力,强化边境地区优质医疗远程服务。
(作者单位:1.内蒙古自治区人事人才公共服务中心;2.内蒙古财经大学工商管理学院)

主要参考文献:
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[6]方天建.乡村振兴视野下的中越边境地区“空心化”问题研究——基于滇桂交界地区的实证考察[J].民族学刊,2018.09(06).
 
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