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| 数字经济时代民间统计调查立法规制 |
| 第744期 作者：□文/陈 兴 时间：2025/1/1 16:26:13 浏览：27次 |
［提要］ 数字经济产生了统计新需求，民间统计调查不仅满足市场需求，还可以弥合数字鸿沟、促进数字产业化，在数字经济中大有可为。但是，民间统计调查要在数字经济时代可持续发展，则需实现法治化，而我国民间统计调查立法仍存在价值取向及基础概念模糊、市场准入及项目范围不清、调查资料管理不健全等问题。因此，应当加快出台民间统计调查条例、明晰准入门槛及调查范围、健全资料公布标准，以推动统计法治建设，助力数字经济发展。
关键词：数字经济；民间统计调查；立法规制
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年7月25日
我国“十四五”规划明确提出，“不断做强做优做大我国数字经济，为构建数字中国提供有力支撑”。数字经济并非凭空捏造，是依赖大量统计数据进行管理和技术创新，从而服务于社会经济发展。统计工作是经济社会发展基础性工作，民间统计调查以其时效性、灵活性为特点，在统计工作中发挥重要作用。在民间统计调查开展过程中，需要依法开发、获取、处理数据，这既是民间统计调查健康发展的必然要求，也是数字经济发展的重要内容。但是，我国中央层面民间统计调查专门立法缺失，地方立法作为统计立法组成部分，先行制定多部涉及民间统计调查的法律规范。实践中，数字经济催生了统计新需求、新要求和新问题，地方立法现有规范已经无法满足规制需要。因此，研究讨论民间统计调查立法原则、内容及具体规定，对满足实际立法需求，推进统计法治建设，促进数字经济稳定发展具有重要意义。
一、数字经济呼唤民间统计调查有为
（一）民间统计调查适配市场需求。数字经济使数字信息作为一种新型生产要素，愈发广泛且深入地参与到生产生活各环节，极大地拓展了统计工作应用领域，借助各种载体实施的各类活动均可通过统计数据进行计量。与此同时，数字技术作为数字经济的技术手段持续创新，而创新需要基础依据和动力，离不开统计数据支持，这就催生了各方主体对统计资料尤其是统计数据的需求。这种需求主体呈现出微观化特点，需求本身呈现出信息微观化、多样化、定制化特点。另外，统计信息是用户决策的基本依据，调查是否迅速、及时，也是统计产品质量和价值的重要组成部分。
政府统计服务宏观经济，涉及人口普查、经济普查等国民统计调查项目，统计项目申请到实施更是要经过层层审批，项目开展种类少、周期长、时间久，无法满足社会主体对某领域专门信息的紧迫需求。民间统计调查核心是“民间”，服务微观主体，可以随时接受委托为社会大小主体定制统计调查服务，提供及时有效的统计数据，具有灵活性和及时性特点，帮助社会主体打破信息和数据壁垒，满足数据获取现实需要。数字经济中，政府统计机关不再是数据主要拥有者和唯一发布者，民间统计调查成为社会经济主体获取信息的重要渠道，民间统计调查机构成为市场乐于接受的统计主体，未来发展空间巨大。民间统计调查相关机构不断涌现，凭借实时海量数据信息，以及不断竞争创新的统计调查技术提供数据服务，为政府、企业或居民提供统计调查服务，满足市场统计需求。
（二）民间统计调查弥合数字鸿沟。虽然数字经济为中国经济创造了空前机会，但发展过程会产生数字鸿沟和数字不平衡，是数字经济健康可持续发展面临的重要挑战。数字鸿沟主要表现为：数字资源在地理分布上显现差距的地域鸿沟、数字技术对不同人群冲击程度不同的人群鸿沟、数字化应用在不同行业实施程度参差的行业横沟、数字经济各领域法治建设不一的制度鸿沟。具体来说，地域鸿沟中各地区经济水平发展差异导致数字基础建设存在差距，数字基础建设不同不可避免导致数字资源获取不平衡。人群鸿沟体现出不同年龄、受教育程度和社会地位人群受数字经济影响不同，一部分人掌握新知识学习新技能，借助数字经济产生的信息和资源，获得更多工作机会和生活工具，而部分人群则无法适应数字经济要求，无法获取正确的、较为全面的数字信息，容易受到数字经济冲击。
民间统计调查提供统计服务，接受委托开展统计调查，利用专业统计技能，为数字基础设施建设薄弱和没有掌握数字技术的地区和人群提供统计服务，呈现统计报告。在某个地区还没有先进数字基础设施时、在某个人群还没有学习数字知识掌握新型数字技能时，就可以及时有效享受专业定制统计服务，获得必要统计信息以了解事情发展客观情况，进行科学决策。行业鸿沟同理，一些行业抓住数字经济红利，依托数字经济萌发并迅速成长，取得巨大进步，但有些行业在数字经济中发展相对滞后。民间统计调查可以增强数据之间的交互应用，为不同行业提供社会调查和数据统计，让该行业快速便捷掌握有效市场信息，进行针对性生产创新。
（三）民间统计调查促进数字产业化。数字经济使得数字要素位于经济发展的突出地位，我国已经具有海量数据资源和强大数据市场，这些数据集聚可以发挥出巨大价值，但将数字转化为价值需要体系化、专业化运作。所以，数字经济中一个重要课题就是数字产业化，强调数字信息产业的发展，将数字技术作为主要生产力，发挥数字技术优势进行数字创新，形成新产品。我国政府高度重视数字产业化赋能经济社会发展，出台各种政策法规，从数字产业化等方面确定数字经济基本范围，例如《数字经济及其核心产业统计分类（2021）》将数字经济核心产业分为数字产品服务业、数字产品制造业、数字技术应用业、数字要素驱动业和数字效率提升业，其中数字技术应用包含信息存储、信息分析、信息咨询服务等各类业务。
民间统计调查承接信息咨询、制度设计、统计信息化等服务内容以及承担着数字产品制作和销售功能，在不同主体之间搭建信息传递和沟通桥梁，以满足数据共享和交换需要。在统计调查过程中，民间统计调查机关通过数据信息收集和分析，提供统计信息，使各主体有的放矢，提升了生产效率。为满足消费者多样化统计调查需求，民间统计调查机构往往还需要设置专门研发部门，以研发统计新工具提高统计技术，进一步促进数字技术创新。民间统计调查作为数字产业化对象之一，不仅自身不断提升数字技术，提高数字专业化规范化运作，还可以为电信服务与广播、互联网业等其他对象提供数字信息，促进互联互通，助力数字产业化快速形成。
二、数字经济要求民间统计调查法治化
（一）我国民间统计调查立法现状
1、国家层面立法缺失。目前，我国国家层面没有制定专门民间统计调查法律规定。《中华人民共和国统计法》第四十九条第一款规定，由国务院制定民间统计调查管理办法，该条承认了民间统计调查法律地位，也赋予了国务院对民间统计调查活动的法律性质、主体、行为规范、监督执法及法律责任等主要制度做出统一规定的权利。但国务院至今未出台民间统计调查管理办法。2017年为促进民间统计调查行业全面健康发展，国家统计局起草了《民间统计调查条例（公开征求意见稿）》，向社会公开征求意见，该草案目前为止并未生效实施。
国家层面立法缺失的原因主要包括如下方面：第一，缺少统一理论共识。一些关键问题仍需深入研究，例如民间统计调查基础概念界定、范围划定，民间统计调查同政府统计及企业统计关系等都未形成共识。第二，欠缺相应法律配套制度。民间统计调查立法工作以民间统计调查为核心，涉及个人数据保护、商主体认定、监督管理权利义务分配等各个领域利益考量，当时我国数字经济、个人隐私保护等配套制度并不齐全。第三，缺乏成熟立法技术。民间统计调查兼涉公私两个领域，立法难度较大。民间统计调查立法既要鼓励民间统计调查发展，又要对其主体和工作环节进行规范，以维护社会经济秩序；既要保护统计服务购买者消费私权利，又要维护其他社会公众合法权益。这种权利之间的平衡为民间统计调查立法带来极大考验。
2、地方层面先行先试。截至2024年6月，我国31个省、自治区、直辖市中15个行政区都对民间统计调查进行规定，19部地方性法规中涉及到民间统计调查相关条款。其中，对民间统计调查规定最完善的地方性法规是《江苏省统计条例》，该条例六个章节中五个章节都涉及到民间统计调查，从政府对民间统计调查鼓励支持的态度到民间统计调查开展具体规定，再到民间统计调查违反规定的法律责任都有原则性或具体性规定。
从立法目的来看，地方顺应时代趋势，给予民间统计调查发展机遇和空间，促使其发挥市场主体作用。我国鼓励在坚持集中统一领导前提下，各地立足地方发展需求和实际情况开展统计改革试点以促进统计现代化。各地区顺应新时代统计事业发展需求，规定政府相关部门应当鼓励支持、引导民间统计调查健康发展。这种权力分配将权力或职能由体系内传统主体向企业、工会等非传统主体扩散，体现了政府职能分权。也正是这种顺应时代的权力扩散，给予民间统计调查发展机遇和空间，促使其发挥市场主体作用，服务本地经济社会发展。从立法主体来看，地方民间统计调查立法以省级人大及其常委会为主，包括少量设区的市级人大及其常委会。从立法内容来看，地方民间统计调查立法同一层级相似度较高但不失区域性，例如深圳市经济、文化繁荣，社会发展水平较高，企业林立，故其因地制宜创新性规范了民间统计调查机构，对民间统计调查知识产权内容也有涉及，而该内容在其他民间统计调查相关地方立法中鲜有涉及。
（二）我国民间统计调查立法检视
1、基础概念及立法价值取向模糊。目前，我国民间统计调查立法从地方层面来看数量上较为可观，但实践中其价值取向未达成共识，基本概念也不清晰。一方面民间统计调查立法价值取向不清。数字经济强调数据的使用和流通，统计调查也少不了收集分析数据，但数据使用应当在某个界限内以保护他人的合法权益，这就涉及到立法价值取向问题。在私权保护之间体现在法律于被调查者和统计服务购买者权益之间的平衡，民间统计调查开展前，是否要告知被调查者调查项目和统计服务购买者具体信息以及告知程度，在我国现行民间统计调查相关法律规定中都不明晰。公私权利之间体现在民间统计调查立法到底是要进一步加强政府对统计工作的控制主导还是要使政府职能分权，将统计分权给民间统计调查机构。另一方面各地在民间统计调查相关概念的名称界定上要么采用不解释直接适用的态度，要么采取不同界定标准。例如，民间统计调查主体名称存在差异，不同名称重点不同导致内涵外延上存在区别，不仅会造成理解困难，还会给民间统计调查机构在跨区域活动时造成阻碍。其中，上述19部地方性法规，只有《深圳经济特区统计条例》第十三条界定了民间统计调查机构概念。
2、市场准入及项目范围尚未澄清。民间统计调查市场准入规制和项目范围界定是立法的基础内容，但民间统计调查相关法律规定中鲜有涉及。例如，是否需要对民间统计调查行业设置准入规定；是否要类似律师事务所，严格规定准入门槛，经过各地政府层层审批才能具备从事民间统计调查资格，需要进一步探讨。《江苏省统计条例》中规定了民间统计调查机构物质条件和人员资质，要求民间统计调查机构须配备与统计任务相适应的统计信息技术设备，还要求承接政府统计委托的民间统计调查负责人具有统计相关中级以上职称。该条例规定了民间统计调查机构主体资质，但是并未规定在登记注册基础之上要赋予哪个政府部门拥有民间统计调查主体资质认定权。
再比如，没有针对民间统计调查项目范围的相关规定。政府统计调查项目根据不同主体划分可分为国家统计调查项目、部门统计调查项目和地方统计调查项目，不同主体的项目有不同范围和审批要求，部门和地方统计调查项目的主要内容也不得与国家统计调查项目的内容重复、矛盾。但是，民间统计调查地方立法中并未涉及项目范围的规定，如此一来便会产生困惑：民间统计调查是否可以“法无禁止即可为”，开展任何调查统计项目？
3、质量标准及公布制度有待健全。民间统计调查相关法律规范或多或少规定了行为规范，但忽视了调查资料标准以及使用规范。民间统计调查结果质量缺乏衡量标准。其中也包括了数字经济统计标准未形成一致，不同机构对数字经济进行统计时使用统计指标、统计口径和测算模型不同，测算的结果也不同。虽然我国为指导各地各部门统计工作制定了《国家统计质量保证框架（2021）》，也制定了各产业或企业分类标准。但一方面并没有规定民间统计调查需要符合国家标准的义务，另一方面民间统计调查涉及各行业各领域各种调查项目，没有国家统计标准，统计质量更无法保证。统计质量标准缺失导致统计质量无法识别，会造成司法实践中证据认定困难，不利于统计服务购买者权利救济，同时也会导致监管部门找不到有利抓手，不利于监管工作开展。
民间统计调查资料公布缺乏附带条件。我国政府统计资料公布时有真实性、准确性要求，明确规定以国家统计局公布数据为准，并且政府统计会经过项目审批、资料审核、原始资料归档等严格制度。民间统计调查全过程不仅管理较为宽松，且统计资料公布也处于无序状态。统计资料公布可以为社会主体决策提供更多依据，有利于数据共享，但是为保证数据质量，保障数据安全以及决策科学性，需要对民间统计调查资料公布内容予以规定。
三、我国民间统计调查立法路径选择
（一）加快中央层面民间统计调查立法。我国民间统计调查立法层级主要为地方性法规，法律效度不高，因其自身局限性无法避免会出现价值取向模糊和概念不清问题。要解决该问题，应加快中央层面民间统计调查立法。首先，须明确民间统计调查立法的价值取向。民间统计调查立法须体现赋权价值。一是专门立法需要制定具体条款落实对民间统计调查的激励政策。例如，政策鼓励支持各级人民政府或统计机关向民间统计调查机构购买服务，或委托民间统计调查机构开展统计调查活动。二是给予民间统计调查更多自主权，引导公权力为民间统计调查服务。例如，在民间统计调查各方主体可自由交易时不过多管理增设义务，但须在当事人受到权力侵犯时，提供救济手段。民间统计调查立法还须体现公平价值。公平价值主要在于合理调配统计服务购买者、民间统计调查机构和被统计调查对象的权利义务，三者处于同一法律地位，但实践中前两者往往处于主动地位，相比之下被统计调查对象处于弱势地位。可确立民间统计调查活动开展遵循原则，例如真实告知原则、非强制性原则和保密原则，增加统计调查的合法性，尊重被调查对象“知情-同意”权及个人隐私权。其次，须明确民间统计调查相关概念。例如，“民间统计调查”概念在地方立法当中都未涉及，概念中可明确三个要素，即非政府统计、民间主体实施，属于统计调查活动；应当明确从事民间统计调查的主体称呼，可根据地方多数观点称之为“民间统计调查机构”。
（二）完善民间统计调查准入及调查范围。民间统计调查实践已久，目前市场上的统计调查相关机构从事民间统计调查活动并没有经过特殊审批或备案等行政手段，仍然正常进行商业交易。故对其进行额外程序不符合市场发展规律和行政权力谦抑理念。但是，可对接受政府统计委托的民间统计调查机构的数据处理设备、专职从业人员从业资格、直接参与统计项目管理者的统计专业技术职称予以特殊规定，以保证统计资料的真实性、科学性。资质认定应当由政府统计机关进行，因为统计机关更了解统计相关内容，也便于开展统计监督管理。
将民间统计调查项目范围规定为除政府统计之外的项目并不明确。原因在于虽然我国政府统计可以按主体划分统计项目，但这些主体也可以根据国家和地方需要制定统计调查项目，可能会将一些原本并非约定俗成的项目纳入其调查范围。所以依靠一个本身就不明确的范围界定另一个范围并不理性。民间统计调查项目范围可采取禁止性规定方法予以明确。可以由法律、行政法规和国务院对禁止民间统计调查的项目进行规定，例如禁止民间统计调查机构开展涉及国家安全和秘密、危害国家统一和领土完整、违反公序良俗的项目等。
（三）健全民间统计调查资料管理制度。要建立科学标准的数字经济测度体系，离不开统计体系的标准建立。民间统计调查资料应当采用国家统计标准，没有国家统计标准的可以进行合同或协议约定，各地方还可注意支持民间统计调查行业发展，鼓励制定行业标准，并加强与行业监管部门的协同。而且民间统计调查应当将其在调查当中获得的调查对象原始资料归档保存，设置合理期限，为后续审查或争议解决保留原始资料。公布民间统计调查资料时应同时附带调查方法、范围、样本量等信息，让公众了解到统计资料的来源和覆盖范围，评估资料科学性和合理性，验证资料可信度，避免误解和误用统计资料。
从立法实践来看，我国民间统计调查地方立法比中央立法先行，地方立法水平不齐导致立法质量不同具有合理性。目前，我国民间统计调查立法积累经验的同时暴露了大量问题，立法条件成熟后实行全国统一立法是统计现代化中的法治要求，因此有必要分析目前立法理论与实践，总结经验改进问题，为中央层面立法营造良好氛围。在数字经济成为时代强音的今天，应当进一步推动民间统计调查创新发展，以顺应统计需求之势，规范民间统计调查活动以保障各方合法权益。当然，统计活动具有复杂性，审批程序和法律责任设置等问题仍需精细研究，为统一民间统计调查科学立法、依法立法提供建议意见。
（作者单位：西安财经大学法学院）
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