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| 地方政府间合作区基本原则 |
| 第745期 作者：□文/朴 飞 时间：2025/1/16 8:48:22 浏览：21次 |
［提要］ 基本原则是制度的立场、底线、准则和原理，是制度的“四梁八柱”，在基本原则基础上构建整个制度规范体系。合作区的基本原则是反映合作区的本质和规律，凝聚合作区的精神，贯穿于合作区法律制度的始终，规范整个合作区法治活动，指导合作区法律制定、修改和实施的基础性规范。合作区的基本原则是整个合作区法制的基础和柱石，支撑整个合作区法制大厦的体系和结构。合作区的基本原则是与合作区有关的宪法原则、行政法原则、经济法原则、民商法原则的集成与提炼。合作区的基本原则除包括公正的原则、法治原则、程序正当原则、合理原则等一般性原则外，还包括专属于合作区法制特色的基本原则。
关键词：合作区；飞地经济；地方政府合作；合作区法制
基金项目：吉林省教育厅科学研究项目：“区域一体化协同背景下地方政府间合作区法制构建研究”（项目编号：JJKH20230787SK）；吉林省法学会2023年研究课题：“东北地区促进区域协调发展的法治保障”（项目编号：JFXH（2023）ELKT05）
中图分类号：F127 文献标识码：A
收录日期：2024年7月10日
一、坚持行政区划稳定与发展合作区相统一原则
行政区划是国家统治的基础，是国家及地方治理的基本单元，它的稳定直接关系到国家统治的稳定，关系到国家统一和民族团结，经济发展和社会安定，中央与地方关系、上级地方与下级地方关系的健康和谐、良性互动，地方权益的保障，居民生活的便利和安居乐业，国家能力的正常发挥。稳定压倒一切。行政区划是国家安全、稳定发展的基础。行政区划安全、稳定，国家才能够安全、稳定发展。科学稳定的行政区划能够增强国家的能力，不科学、不稳定的行政区划会削弱国家的能力。
行政区划是国家大树的枝干、国家大厦的柱梁，传导和承受国家的力量。统一的行政区划产生了层级不同、大小不同的地方主体，产生了丰富多彩的地方治理形态。行政区划之树结有众多社会的关系，行政区划一动，地动山摇，这些众多社会的关系会随之剧烈变动，行政区划变动应当慎重，应保持总体稳定。
我国是单一制国家，应加强行政区划的中央统治和集中统一领导，加强行政区划法治，保持行政区划总体稳定，保证中央掌控行政区划的权力，加强顶层设计规划，稳健推进行政区划的发展和改革。为了维护国家的统一和稳定，省级地方只能有乡镇街道级政区的调整权力，不应有其他行政区划的权力。但是，行政区划稳定性的总体要求，又必然造成了其难以紧跟区域一体化协同发展的实际。所以，需要合作区这种模式，缓解行政区划的保守特性，赋予地方政府一定的经济区域合作设置的权力，在维护行政区划总体稳定的基础上，促进区域一体化协同发展。合作区模式是大有裨益的，既可以保证行政区划的稳定，又可以推进区域的一体化协同发展，解决了为保证行政区划的稳定而引发的区域一体化发展滞后性问题。
行政区划和职权划分系统，设置和授予了地方政府行政区域管辖范围和行政事务管理权限。行政区域范围是中央政府依法划分的区域管辖范围，具有稳定性；行政事务管理权限是上级政府依法授予或委托地方政府行使的权力，有时会按照地方管理形势的需要而进行一定的变化调整。行政区域这种权力是相对稳定地授予地方政府的权力，具有唯一性，并且不可转让，同层级其他地方政府无权占有该种权力。新的观点认为，同层级合作的地方政府可以被委托行使该种权力的派生权力。设立经济区域的权力是地方政府设立行政区域的次级区域的权力，是一种经济社会领域的行政管理权力。按照单一制原则，没有隶属关系的同层级地方政府之间设置合作区，发生权力的移转，应通过上级政府的批准授权，合作方地方政府间不经上级政府批准授权不得转移行政区域管辖使用权和行政事务管理权。
统一的稳定的行政区划是我国区域发展的基本原则，也是地方政府间合作及合作区设立的前提和基础。例如，2019年12月在湖北省委省政府的支持下，洪湖市与武汉市经济技术开发区按照“区划不变、委托管理、利益分享、共同发展”的原则，建立了湖北省首个跨区域经济合作区新滩经济合作区。在统一的稳定的行政区划之下，平等的地方主体之间才能够进行合作。不在统一的稳定的行政区划之下，各种法律关系动荡不安，平等的地方主体之间则无法进行合作及设立合作区。行政区划是一种体制层面的制度，合作区是一种机制层面的制度，行政区划为本，合作区为末，不可本末倒置。任何地方政府合作都要遵循统一的稳定的行政区划原则，在统一的行政区划基础上进行合作，并且地方政府间合作及合作区设立要维护行政区划的基本法律关系。
在性质上，合作区是地方政府间以行政区划为基础进行的经济区域改革试验，不是行政区划的改革实验。合作区是在行政区划基础之上进行的次级区域合作，但不是脱离行政区划的合作，更不是违背行政区划秩序的合作。合作区未改变行政区划的基本法律关系。
合作区设置与行政区划在法治理论上界限是泾渭分明的，行政区划是行政区划，合作区是合作区，一个是行政区域设置，一个是经济区设置。合作区是以行政区划为基础的二级区域，没有行政区划，就没有合作区，要规范协调二者之间的关系，共同发挥二者的作用，共同推进区域一体化协同发展。在基本职能上，行政区划的首要职能是政治统治，要有稳定性，合作区的首要职能是经济发展，要开放性，但并不是说它没有政治统治的职能。
合作区要在维护行政区划权威的基础上进行发展。鼓励合作区因需而设，牢固树立行政区划的基础地位与合作区依法发展理念，不断完善合作区的各项制度。合作区设置不当，也会侵犯行政区划的基本价值，所以要科学合理设置合作区，构建科学的合作区设置规则体系，明确二者的关系。总之，要在坚持行政区划制度的原则下，开展合作区活动。合作区的创设，并没有变行政区划的基本法律关系，合作区的创设也不应视为行政区划的调整，也不应视为行政区域管辖权的转让，应视为在行政区域基础上二级职能区域的委托或授权。在合作区的设置过程中，应维护国家的行政区划的价值和地方的行政区域主体权利，不应违反行政区划的形式和实质法律关系。合作区在适当时机通过行政区划法定程序可以转变为“飞出地”的行政区域。
二、上级政府宏观指导调控与下级政府间主体合作相结合的原则
在合作区活动中，上级政府的宏观指导调控与下级政府间主体合作是相辅相成、相得益彰、缺一不可的。要充分发挥上级政府的宏观指导调控与下级政府间主体合作的共同作用，充分发挥上级指导、协调、监督与下级主体利益合作的双重优势。下级地方政府间的市场合作具有活力，但有时具有逐利短视性和不稳定性，有时会发生合作失灵、方向偏离，或发生违法、侵犯上级地方或合作方权益的情况，这时就需要上级政府的指导调控，甚至是直接介入，并且在合作区的发展初期和困难时期需要上级政府的一定支持和帮助。如果上级政府的调控权力不当行使，也会干扰下级政府的正常合作。行政具有资源配置的功能，市场也具有资源配置的功能，上级政府具有宏观指导调控的职责，下级合作方政府负有主体合作的职责，合作区就是四者的能力职责有机结合。2018年中共中央、国务院制定的关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见，规定了坚持中央统筹与地方负责相结合的原则，加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，明确地方政府的实施主体责任，充分调动地方按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的主动性和积极性。
地方政府间的合作是在上级政府指导、调控下的合作，上级政府要制定科学的合作指导计划，既不能统得太死，也不能放得过宽，明确宏观指导调控与地方政府自主合作的边界。宪法第三条第四款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”上级政府应充分发挥下级地方政府的合作的主动性、积极性、创造性，否则上下级政府间的责任就难以明确。合作区要与整个区域发展计划相一致，要在区域发展计划指导下合作，地方政府之间的合作自主权是受到限定的，地方政府之间的合作是在一定范围内的合作。2017年3月，国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，确定辽宁与江苏、吉林与浙江、黑龙江与广东，沈阳与北京、大连与上海、长春与天津、哈尔滨与深圳“三省四市”对口合作关系。这实际上就是上级政府的指导和计划。因为有中央政府的指导和计划，所以2019年辽宁省才能够与北京市合作建立多个飞地经济园区，哈尔滨才能够与深圳共建深哈产业园区。
行政区划上同层级地方政府设置合作区的权力，既属于合作方地方政府合作权力的范围，也属于上级政府的权力范围。下级政府横向合作要在上级政府授权范围内进行，这涉及上级政府的授权和监管。上级政府当然也能够命令下级政府进行合作，但此时就已经不属于“合作”的含义了。地方政府在法理上只能够管理本行政区域。没有上级政府的授权，下级政府是难以进行跨行政区划合作管理的。下级政府应在上级政府的指导授权下设置合作区，下级政府不经上级政府允许而设置合作区，不受上级政府的监管调控，在法理上是行不通的，上级政府有权撤销合作区。
合作方地方政府是发展合作区的主体。合作区合作是平等地方政府间的主体行为，合作方地方政府要对合作区的合作行为承担主体责任。下级平等地方政府具有一定的主体权利，上级政府不应违背下级政府的意愿和利益，强迫地方政府进行合作，上级政府不可代替下级政府的合作，合作还应由下级合作方地方政府按照平等协商、自愿有偿、公平诚信、互利共赢、共享共担的原则进行。上级政府划定宏观范围后，合作的内容、具体范围、办法，应由下级合作方地方政府协商决定。合作区的设置主体、治理主体、发展主体都是合作方地方政府，没有合作方地方政府，合作区会失去主体和动力。上级政府需要科学指导协调监督，下级政府需要主动、积极合作，需要上级指导调控与下级自主负责相结合，行政指导与市场主导相结合。
三、共建共享、优势互补、合作共赢、权责利一致的原则
（一）共建共享。共建共享是合作区正当性、合法性的底线原则。不坚持共建共享，合作区就丧失了正当性、合法性。合作区为合作方共建、共享。共同属性是合作区的基本属性。合作区不为某一方独建、独享，为全体合作方共建、共享。共建共享从原因和结果、从起点和终点的角度对合作区根本属性进行概括，共建共享辩证统一，不可分割。每一个合作方都应当建设合作区，享有合作区，合作区为合作方共建共享的发展区域。2019年8月，苏州、宿迁两市在吴江区签订《吴江泗阳产业合作园区合作协议》，园区将紧紧把握长三角生态绿色一体化发展示范区战略机遇，坚持“共建共享、优势互补、合作共赢、平等协商、权责一致”的原则，力争将吴江泗阳产业合作园区打造成优质产业的首选区、区域合作的示范区、高质量发展新动能的集聚区。
（二）优势互补。合作区建立发展应坚持优势互补的原则。合作方之间的资源和能力应当优势互补，如果合作方之间的资源和能力不优势、不互补，合作区建立就会丧失动力和意义。合作区建立的前提条件是存在优势互补。如果一方合作方的资源与另一方合作方的资源是同质的，双方的关系就是竞争关系。如果一方所有的资源不是另一方所需要的资源，不是另一方所没有的资源，就形成不了互补关系。如果双方互补的资源优势性不足，合作区发展也会动力不足。合作区不是单向度的帮扶，是双方各取所需、共同发展的互补合作行为。
（三）合作共赢。合作方之间应当积极通力合作配合，合作区是合作方深度合作、协同共治的区域，合作方合作不协调、不充分、不紧密，合作区无法实现有效治理。合作方应实现深度的合作，应构建深度合作的制度。合作方共赢，要求大家都有价值收益，都有公平合理的价值收益，不能一方有价值收益，另一方没有价值收益，或者价值收益畸轻畸重不公平，要使合作方都能得到充分的发展，都有与投入付出成比例的收益，大家都能够各得其所。对于弱势合作方应给以照顾。各方不积极合作、不共赢，发展利益分配不科学、不公平，合作区就难以长久发展。
（四）权责利相一致。明确合作方的职责、职权、利益分配，明确合作区的责任主体，赋予合作区责任主体以相应的职责和职权，并按照责任比重和投入劳动、资源的比重及结合相关因素分配利益。保障任务分工、手段权力和价值激励能够形成一致的关系，防止出现有责无权，有权无责，有责无利，或者责权利割裂、不统一的情况。将合作区的管理配置给有抱负、有能力、相适合的合作方。这种配置并非机械式的配置，要符合合作区的治理规律，按照不同的主责类型并结合功能定位等实际情况来进行，并与合作区管理状况和业绩相挂钩，实现差异化的约束激励机制。这种配置也可以按照合作协议约定来实行责权利的配置，可以动态化调整，但是出于兼顾平衡的考虑，利益分成应合理照顾其他合作方。合理配置合作主体的责权利，对于科学分担合作区责任，保护合作主体的利益，实现利益共赢、长远发展具有重要意义。
四、平等、公平、自愿、协商、互利、诚信的原则
（一）平等。合作方地方政府法律地位平等是实现合作区合作活动的前提。没有合作方地位的平等，就没有合作区的有效合作。在合作区法律关系中，合作方都处于平等的主体地位。平等原则集中反映了法律所调整的合作方地方政府间关系的基本特征。同层级地方主体不分区域性质、中心边缘、人口面积多寡贫富等因素，都享有平等的法律地位。但是，现实中同层级的行政区域主体可能因为现实地位不同而产生不平等的现象。例如，在同区域内，省会城市与普通地级市之间，省会城市往往占有更强势的地位，容易导致普通地级市的权益被忽视和弱化。
（二）公平。公平与效率如同平等与自由一样都是社会科学的基本命题。公平的本质是利益的分配，就是公平合理分配各方的利益资源或负担，调动人的积极性，解放和发展生产力，维护主体的权益和社会的和谐。公平是构建合作区、保障其长期高效发展的关键因素。要求合作方的权益要得到保障，利益得到兼顾。违背了公平原则，合作方的利益就会受到损害，合作区效率就会发挥不起来，效率就会低下，合作区将难以长期发展下去。没有人愿意在利益受损害或没有回报和收益的情况下无偿投入。上级政府统筹建立的合作区，应保障各方利益。“利益不是仅仅作为一种普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的人之间相互依存关系存在于现实之中。”地方政府间合作，应公平、科学合理分配各方的权益和义务负担，实现权益、义务责任的协调统一，不能一方只享有权益、不履行义务，也不能一方只履行义务、不享有权益，义务负担与权利收益不能失去平衡、超出合理限度，权利、义务负担应当对等、一致，多投多得，少投少得，多劳多得，少劳少得，同等情况同等对待，不同情况差别对待，这样大家积极性都能够调动起来。合作区的设立、治理、运营、利益分配、风险分担都要体现公平原则和制度构建。
（三）自愿。合作方地方政府在合作区活动中，充分表达自己的真实意思，并在上级政府设定的范围内，根据自己的真实意思设立、变更、终止合作区法律关系。地方政府间合作的活动要基于自愿，只有自愿，合作区才能够搞好，如果不情愿，合作区是搞不好的。自愿原则，要求充分尊重合作方按照自己的利益自主选择，上级政府不得强制合作方地方政府进行合作。地方政府间的合作，应充分发挥市场的调节作用。合作方地方政府自愿缔结共建合作区的合作协议，自愿决定共建合作区的合作协议的内容，自愿变更共建合作区的合作协议。例如，上级政府可以设置两个或三个选项，可以划定广东省既可以选择与黑龙江省建立合作区，也可以选择与吉林省、辽宁省建立合作区。
（四）协商。协商在合作区活动中具有枢纽地位，是贯穿合作区活动始终的原则。合作区的制度的特色就在于协商，合作区的主要活动离不开协商。“共商、共建、共管、共享”全程都离不开协商，这是合作区运行必不可少的环节。合作区活动就是在协商中推进下去的。不经过协商，合作区活动的正当性、合法性、合理性将无法得到保障。为了贯彻协商原则，要构建稳定的常态化、全过程、层级结构性的协商体制和机制。
（五）互利。合作方进行合作区活动要本着有利于、便利于对方的态度，不刁难、不难为对方，不侵害对方的利益，不能以损害对方的利益来满足自身的利益，不垄断，要互相友善、有益，提供力所能及的便利和帮助。合作方地方政府应当平等互利、互相合理让利，尊重对方核心利益、合理利益，互相放权，相互为对方留有空间，互为提供优惠和减免，坚持“有钱大家一块赚”、“大家都有钱赚”、大家都有提升空间、大家都有路可走，大家分享利益、互惠互助、共赢共享。毛泽东曾指出：省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，也要处理好。我们历来的原则，就是提倡顾全大局，互助互让。
（六）诚信。合作方地方政府的合作，应当本着以诚相待、开诚布公、不欺不瞒、相互信任的态度进行合作，诚信订立合作区合作协议，诚信履行合作区合作协议。合作方在行使权力、履行义务的过程中应当信守承诺，恪守信用，诚信行使权力，忠实履行义务、承担责任。诚信也是合作方的基本义务，是对合作方的最低道德要求，违反诚信原则，合作方要承担相应的责任。合作区的建立、管理、发展取决于合作方之间的互信，合作方之间不诚不信，管理成本就会大幅提升，就难以相互信任依靠，合作就无法进行下去。
五、合作方权益保障、权力监督制约的原则
合作区活动过程中，合作方较为担心的是自己的合法权益会不会受到对方的侵犯，会不会受到上级政府不当干预的侵犯。在众多与合作区有关的主体权益保障中，合作方权益的保障是主要矛盾。合作方权益受到正当保障是合作区制度的基本原则，是整个合作区制度的基础。如果合作方的正当权益得不到有效保障，最有可能造成合作区进行不下去。合作方权益保障原则，明确了合作方的正当合法权益的核心地位，明确了其应当受到有效的保障。
合作区这种双方或多方合作治理的模式，在运行中，因为需要委托或偏重一方管理，易出现一方不当行使权力损害其他合作方权益的情况，或者发生合作方之间因缺乏有效的组织协同沟通而导致治理效能低下，权益无法得到保障，诉求无法表达的情况。应当加强合作区的决策协商制度、协同执行制度、监督制度、纠纷解决制度、权益救济制度的建设。
合作地方主体的权益保障是合作区发展的基础。合作地方的权益得不到正当切实保障，合作区就会丧失存在基础。在合作方地方政府组建合作区的过程中，各合作方都想扩大自身的权益，都不想自己的权益受到损害。需要建立合作方代表协商的体制机制，建立科学完备的权力组织治理机构，以实现利益诉求的充分表达和权力的监督制约。
六、有计划、分阶段、注重效益、可持续、统筹兼顾的原则
合作区的发展要有计划、分阶段。合作区是建城活动，是战略性、基础性的大事，是长期、分阶段投入的工程，不是短期的投机行为，不能一蹴而就，必须秉持长期主义、久久为功。设置合作区应充分进行论证评估，制定周详的计划，对合作方的要素禀赋、区位选址、合作的持久性、合作意愿和诚意、大小环境、未来发展趋势、可能出现的风险进行全面系统的评估。应目标明确、阶段清晰、逐步深入，制定慎重缜密的计划和措施，并分阶段策略性实施计划，分阶段适时策略性调整、修正计划。合作区的设立要稳健、集中、高效，不可盲目、草率、泛化。如若这样做，合作区的回报也是稳定、长期、持续、丰厚可观的。
要做好科学统一整体规划，谋定而后动，合作区毕竟不是一两个企业的投资，是产业群的投入、巨大的区域城市建设工程，耗费海量的资金和资源。出现失误，各方损失是巨大的。谋划在先，做充分、详细的计算。凡事预则立，不预则废。合作区要有计划、有步骤、分阶段地推进建设。先规划、后建设，先地下管网的建设、后地上设施的建设，先修路、后进场，先工业、再住宅、后商业。要科学做好合作区的土地使用、基础设施、产业发展、人口发展、社会保障、生态建设等规划工作，贯彻新发展理念，坚持改革创新、规划引领、集聚集约、绿色生态、高质量发展。合作区往往是历经地方几代领导人的接续努力才能有所成效，应秉持“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当，推进合作区发展建设。
合作区发展应符合区域发展趋势和规律，积极实施国家区域发展战略，因地制宜，因势利导，因需而设，统筹兼顾，可持续，这是基本原则。中央允许地方发展合作区是有条件的，这个条件就是要根据区域发展战略，要与国家区域发展战略相一致，国家利益和地方利益根本上是一致的，是不可分割的，地方作为国家整体的一部分，应当在执行国家整体战略的前提下发展合作区。上级政府指导发展合作区，要尊重经济规律，充发考虑地方的实际情况和意愿，不可拉郎配，不能为了建合作区而建合作区，要符合利益价值规律，尊重地方主体意愿和权益，至少不损害地方主体的利益。
合作区发展要注重经济效益。经济效益是合作方搞好合作区的目标之一，经济学认为，经济利益决定了一切关系的运转，经济效益是合作区赖以存续的基础，也是合作区发展的不竭动力之源。有了效益，合作区才能够可持续发展。要确保合作方投入的资源配置在最合适的领域，在次要的非重要的领域配置低限度的资源。应考虑资源投入与产出比，加强资源利用效率，节约资源，减少浪费，加强自然环境保护。
合作区发展要统筹兼顾各方面利益，上级政府的、中级合作方的、下级合作区的，长期的、中期的、短期的，政府的、社会的、居民的利益都要统筹兼顾。要科学、合理配置不同阶段、不同领域、不同主体的利益。合作区发展初期，资源投入是巨量的，利益要向合作区倾斜，上级政府、合作方要适当让利，当合作区能够自主良性运行了，合作区也要适当让利，将发展成果惠及合作方和上级政府。分享利益、兼顾利益，合作才会愉快、融洽，才会持续，才会财源广进。设立合作区既要算好经济账，也要算好政治账、社会账、文化账、生态账，要全面综合评价合作区的价值收益。各主体、各领域利益要兼顾，各主体、各领域要共同发展。
在合作过程中，要做到确实给予处于劣势的合作方一定的合理照顾。上级政府统筹建立的合作区，上级政府应给以一定协调、照顾和帮助。因为如果完全按照自然竞争的法则，强弱地方之间必然会产生不平等、不公平的问题。如，在一个省内，同是地级市，中心城市一般都是副省级，无论是在行政资源、市场资源配置，还是在政治地位上都是占据上风和强势地位的，很容易滥用支配地位，很容易侵蚀其他合作方的正当权益，造成实际上的不平等、不公正。又如，在跨省的情况下，虽然都是省级，有的是重要的省，有的是不重要的冷门的省，有的是直辖市、有的是直辖市兼首都，掺杂如此非市场化的因素，极易侵犯弱势地方的权利，所以上级政府必须从制度上给处于劣势的合作方一定的正当合理照顾、补强和倾斜。
（作者单位：长春理工大学法学院）
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