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| 我国非营利性民办教育税收政策研究 |
| 第745期 作者：□文/陈佳钦 时间：2025/1/16 8:55:23 浏览：17次 |
［提要］ 经历改革开放40多年的发展历程，我国民办教育在不断地阔步向前，实现“业余教育到学历教育”“补充教育到重要组成部分”“促进发展到分类管理”飞跃发展。但是，在进入分类管理后，国家制定的非营利性民办教育政策相关法律法规以及制度难以支撑现在非营利高校的发展需求。因此，为了非营利性民办学校的发展前景，国家需要调整相关政策，以解决非营利民办高校存在的诸多问题，为其创造一个良好的发展环境，促进非营利性民办高校的健康发展。
关键词：民办教育；分类管理；非营利性民办教育；税收政策
中图分类号：F810.422 文献标识码：A
收录日期：2024年7月24日
社会经济的飞速进步与发展下，企业对大学生的就业标准也有所提高，从而促使国家提高对民办高校的办学质量要求，民办高校需为社会提供更多高质量的人才。民办教育的发展与国家颁布的支持政策息息相关，伴随着政策的颁布，民办高等教育的办学政策、办学规模都在不断地完善。科教能兴国，教育税收政策的完善是打造强国的基础工程，教育兴则国家则，现如今，为了我国教育事业的绿色发展前景，促进民办教育和公办教育共同发展是必经之路。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）在2016年经修订后，第四十七条中明确规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策；其中，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策。”2021年9月1日，修订后的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促实施条例》）已开始实施，它延续了《民促法》的制度划分，将民办学校分化管理，分为“非营利性”和“营利性”两种不同的经营管理模式。根据《民促实施条例》五十四条的规定，“非营利性”和“营利性”民办学校需遵守不同的税收优惠政策，非营利性民办学校可以遵从与公办学校相等的税收政策，而营利性民办学校则需遵从国家为其专门制定的税收优惠政策。教育税收新政策大量释放鼓励与支持非营利性民办教育发展的政策，推动了非营利性民办高等教育发展。
但是，目前却面临一个巨大的难题：政策虽有，却难以实施，如何落实民办高等学校的优惠政策，让更多的民间力量意识到非营利性办学的优惠之处，选择非营利办学，促进民办教育的发展。从政策的具体落实情况上来看，支持非营利性民办学校的政策虽有所改进与突破，但依然存在政策落实难到位、难开展、难实施等问题。
一、非营利性民办教育面临的困境
（一）支持性政策不健全。教育税收是国家依据相关法律法规，强制向国民收取相应百分比的收入，用其发展教育事业。显而易见，教育政策是国家制定的，具有权威性、强制性、规范性。由于支持我国非营利性民办教育税收优惠的法律法规比较稀缺，2018年12月国家新修正的《民促法》明确规定了教育分类管理，进一步整理了“二元格局”分类管理下的民办教育税收优惠政策。虽然在分类管理方面，2018年修订的《民促法》比2016年要更为清晰，但在实际操作上，仍缺乏一些政策支撑。《民促法》第五十四条表明非营利性民办教育可享受与公办学校相等的税收优惠，但由于非营利性学校与公办学校的组成性质存在较大的差异，所以可用于公办学校的税收政策难以在非营利性民办高校上实施。
《财政部税务总局关于房产税若干具体问题的解释和暂行规定》（财税地字［1986］8号）第十条明确指出，企业创办的各类学校、幼儿园的房产（仅限自用）可免征房产税。但民间办学的社会力量除了企业，还有个人和社团等其他组织，若以政策规定实施，那个人和社团等其他组织便无权享受免税政策，这明显忽视了社会力量的多样化，更无法实施《民促法》第五十四条规定的政策。
（二）利益相关者保障制度不够完善。目前，虽然我国对受教育者的父母给予了较大的教育税收优惠支持，但对受教育者的利益保障制度依旧较少。虽然《个人所得税专项附加扣除暂行规定（征求意见）》规定，纳税人的子女接受全日制幼儿教育和学历教育的有关支出，按照每个孩子每一年12，000元（1，000 元/月）的标准定额扣除。但民办高校的学费和住宿费通常比公办高校高出一倍之多，这让许多只考上民办高校的贫困学生只能“被迫”放弃就学机会，这种结构让民办高校与“保障民办生源、促进民办教育可持续性发展”的办学初心相冲突。
这是由于公办高校的学费和住宿费在纳税标准上存在巨大的差异。公办学校的学费和住宿费为免税收入，而非营利民办学校收取的学费和住宿费需缴纳企业所得税。由于《民促法》将非营利性学校界定为企业，所以非营利民办学校收取的学费和住宿费则为企业所得（应税收入），而不是行政事业性收费（免税收入）。有声音表示公办学校为行政事业性单位，非营利性学校与公办学校成立的性质本身就存在巨大的差异，所以非营利学校收取的学费和住宿费在征缴税收过程中不能免税。这导致《民促法》第五十四条的规定难以实施，损害了法律的权威性。
（三）教育捐赠支持政策不够充分。众所周知，创办一所民办高校并非易事，这需要创办者花费大量的心血，投入大量的资金、精力、时间，还需要创办者的教育情怀与教育责任感。但《民促法》中指出，举办者不能私自获得办学收益，学校的办学收益和办学结余只能用于公共再办学，而民办高校创办者捐资办学，创办者需要放弃投资部分产权、投资收益的权利、资产经营活动（源于民办高校）和办学的控制权，付出与收获不成正比，这极大程度上会削弱创办者的办学热情。
《民促法》中规定，通过对非营利性民办学校采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，对公益性捐赠给予相应的减免税政策。目前，公共财政投入程序不规范，实际性操作不强。鼓励社会捐赠的政策不足，捐赠办学虽是自发型，但若给予一些鼓励性政策，不仅会吸引更多的投资者，还会为捐赠机会谋划长远的未来。
二、国外非营利性民办教育税收政策分析
（一）美国。美国非营利性高校的发展规模堪称世界发达，美国大约一半以上的大学属于非营利性。在美国，法律对非营利性组织的界定非常清晰，联邦税法第501（c）（3）条明确规定了非营利性即可被称为免税机构。美国在成立之前，就已经拥有9所私立大学，例如哈佛大学（1639年）、耶鲁大学（1701）、普林斯顿大学（1746年）、哥伦比亚大学（1754 年）、（1693年）、布朗大学（1764年）等，而如今只有威廉玛丽学院变为了公立大学之外，其他仍是私立大学。美国高等教育事业能如此发达，教育水平能如此高超，培养出了众多人才，与美国制定的教育税收政策是密不可分的。
1、对公益性民办高校的税收优惠。美国《国内税收法》明确指出，凡是经认定符合第501条（c）或（c）（3）条款的非营利机构均可享免交联邦所得税的待遇。目前美国的联邦公司的收入所得税为财产价值的 15%～35%，免除这项税额对私立高校有着重大的经济意义，从而为学校减轻办学经费负担，保障学校能有充足的资金维持日常办学。
2、对社会捐赠的税收优惠。公益性捐赠占美国非营利性民办高校经费的重要组成部分。美国的捐赠来源广泛，主要来源于企业捐赠、个人捐赠、校友捐赠、基金会捐赠、商业捐赠等。在美国，为何私立高校会得到如此多的捐赠呢？这是因为美国税法规定，向非营利性免税高校捐赠的组织和个人，其捐赠的资金可免除联邦收入税。公益性捐赠可享受税前抵扣的机制鼓励了大量的公司与个人对非营利性高校的捐赠，使得捐赠资金成为美国非营利性私立高校的重要资金来源。
在美国，非营利性公益机构分为两类：一类是享受50%税前抵扣，如具有正规的师资、课程和寄宿学生群体的免税的学校，免税的医院，慈善机构等；另一类是享受30%税前抵扣，如不能享受50%税前扣除的个体慈善机构、退伍军人等。根据美国税收局规定，只要企业和个人向符合资质的公益性非营利机构捐赠，就可享受30%或50% 的税前抵扣。由于非营利性民办高校符合50%税前抵扣的条件，所以促使众多社会力量向其捐赠。
（二）日本。截至2020年统计数据，日本全国大学总数798所，私立大学为618所，占大学总数的77.4%。在日本，私立学校在高等教育体系中占据着压倒性的比例，可见日本对私立高等学校的重视程度。
为保障私立学校的利益，日本结合《私学振兴财团法》和《私立学校教职员共济工会法》形成了《日本私立学校振兴·共济事业团法》以及专门振兴组织私立学校振兴·共济事业团。私立学校振兴·共济事业团是日本唯一一家振兴私立学校的机构，其目的明确，主要为了保障私立学校的经营稳定、教育充实、教职员的福利、补助金的交付、资金贷款和其他必要业务，以及私立学校教职员共济法规定的共济制度。
1、对私立学校的税收优惠。在日本，非营利性私立学校和公办学校享受几乎一样的税收制度，但是根据《日本私立学校振兴法案》规定，只有经政府部门批准、以捐赠方式设立的非营利性私立学校，才享受税法规定的税收优惠、接受社会的捐赠和接受政府资助。
2、对学校建设的税收优惠。根据《日本私立学校振兴·共济事业团法》规定，日本私立学校振兴·共济事业团可对私立学校的设施费、教育环境整备费、灾难复旧费、公害对策费以及特别实施费所需资金等提供贷款业务。日本私立学校振兴·共济事业团充当金融机构，专门为私立学校提供贷款服务，其对私立学校的贷款服务有期限长、利息低等特征。从而，提高了私立学校的筹资速度，为私立学校筹集资金提供了便利。
日本私立学校振兴·共济事业团的法人工作职责之一是，保障私立学校教职工福利待遇。每一位在非营利私立大学的教职工都可享受其福利政策（临时工、不常工作、非专任教师除外）。若教职工的家人生病或受伤、出生或死亡的，对教职工来说有经济上负担的，只要符合相关规定，允许教职工的亲属（三代以内）领取相应补助金，这极大地保障了私立学校教师的后顾之忧。
三、非营利性民办教育税收优惠制度完善建议
（一）完善税收制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。按照中央的“统一法律法规”精神，我国应当制定一套完整的非营利性民办教育税收优惠政策体系，以便使非营利性民办教育税收政策的实施不再是纸上谈兵。《立法法》第八条规定只有法律才有权力制定税收优惠等基本政策。众所周知，法律具有权威性，若是频繁更改，法律的权威性会受到损害。但是税收政策又容易受到社会经济动荡的波及，因此，国家应对易变的税收政策做专门的规定，从而提升立法的灵活性，保障税法的稳定性，同时体现税法的权威性和可实施性。
（二）明确税收政策。《民促法》表示，非营利性民办高校可享受公办高校同等的税收优惠政策，但是由于这两类高校的性质不同，导致在实施过程中非营利性高校总难以享受到与公办高校同等的政策。因此，国家需提高非营利性民办高校税收政策的有效性和可执行性。
如，对于非营利性民办高校的营利性所得，非营利性民办高校能否享受与公办高校同等的税收优惠？美国税收的做法是，向非营利高校收取与学校无关的营利性所得的税收。建议我国可以借鉴美国的办税经验，对与学校有关的所得罗列出具体的三大类型纲目。一是与学校无关的非营利性所得可享受与公办学校同等优惠；二是与学校相关的营利性所得需应缴纳较低比例的税收；三是与学校无关的营利性所得应按一般税率收税。
（三）对捐赠者与受教育者的优惠政策。较大比例的税收优惠政策会促进社会力量的捐赠。关于企业和个人捐赠，我国应给予相应的奖励性政策。例如，美国规定，个人向非营利性高校捐赠可在当年抵扣个税，即不超过总收入（应纳税额）的50%来进行税收减免，剩余的则可以在后续五年内进行摊销抵扣。建议我国可以借鉴施行，针对完全公益性捐赠（企业、社会团体及个人等）可允许全额税前扣除。
关于受教育者，民办高校的学费较高，这导致一些只考上民办高校的家庭较为困难的学生会为此放弃就学机会。因此，为满足社会不同阶层的要求，保障每一位学生都能享受受教育的权利，建议可将受教育者的生活费、学费，对受教育者父母实施一定比例的税前扣除；对于家庭较为困难的学生申请的学生贷款而产生的利息，也可进行一定比例的税前扣除。
（四）完善监督制度。社会上，许多民办学校投资者为了避免纳税，增加办学收益，都会将学校注册为非营利性机构，但在实际办学过程中，又打着非营利性学校的旗号做着营利性项目。建议国家在保障非营利性学校权益的同时，还需要建设完善的非营利性学校认定标准体系和惩罚制度，打击民办学校投资者偷税避税等现象。
（作者单位：湄洲湾职业技术学院）
主要参考文献：
［1］何杨，王路，孟晓雨.2021年国际税收研究综述［J］.税务研究，2022（03）.
［2］周海涛.民办学校分类管理政策研究［M］.北京：经济科学出版社，2016.
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［4］侯卓.税收优惠的正当性基础——以公益捐赠税前扣除为例［J］.广东社会科学，2020（01）.
［5］谢波峰，谢思董.2021年税收征管研究综述［J］.税务研究，2022（03）.
［6］申素平，贾楠.二分格局基础上民办教育税收制度之完善［J］.清华大学教育研究，2018（05）.
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