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| 政府购买公共文化服务浅议 |
| 第745期 作者：□文/张 璐 时间：2025/1/16 8:56:12 浏览：19次 |
［提要］ 政府购买服务是一项创新管理服务方式，主要包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。本文主要分析政府向社会公众提供的公共文化服务，通过分析政府购买服务的意义、政府购买服务的内容以及对承接主体及公众的意义，做出简要分析，指出相关问题，并提出看法。
关键词：政府购买服务；政府采购；公共文化服务
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2024年7月30日
一、政府购买服务的意义
自2013年国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2020年财政部颁布《政府购买服务管理办法》、2022年财政部发布《关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》等相关规章及法律文件的出台，政府购买服务发展已有一定阶段，并有了多元化的发展。政府购买服务是一种转变政府职能、促进经济改革、创新服务的新型管理模式，从直接提供服务转变为购买更为优质的服务，深化服务理念，保证民生的新理念、新征程。通过政府购买服务可以建立健全政府与社会的协调机制，以政府引导市场为方向，政府监督为准则，促进民众对公共文化服务和服务经济的协同发展。大力开展政府购买服务是一种必然趋势。虽然政府购买服务仍处于探索发展阶段，但是这将是转变政府职能，推动政府供给侧改革，优化资源分配，激发市场活力，规范市场行为，改善公共服务质量，实现优化财政使用效力，促进法治建设的重要工作。
二、政府购买公共文化服务的意义
（一）对公众的意义。政府购买公共文化服务，有助于提高政府服务对社会的专业性，文化传播力度加大，为公众提供更多的选择和机会，提升公众生活质量。政府购买服务是建设和谐社会的重要环节，丰富民众的文化生活，提高民众的文化底蕴，是发展和谐社会的重要措施。政府购买服务创新基层公共文化服务方式，打通服务基层“最后一公里”的障碍，丰富民众精神文化，感受艺术的魅力。
（二）对社会发展的意义。共享发展是国家规划的“五大发展”之一，通过政府购买公共文化服务解决了地区与地区间差异的不平等性，逐步解决地区与地区文化之间的差异。从政府投入到政府购买的供给侧改革，促进其创新能力，服务更有针对性，使市场有一个良性循环，形成一个健康的资本市场。
三、政府购买公共文化服务情况分析
（一）资金来源及支持文件。《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》提出，所需资金从既有预算中统筹安排，并逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文化服务的投入力度。说明政府购买服务资金来源主要是财政预算内资金，且政府在确保资金保障的同时，也在努力提高资金使用的效率和效果，这体现了政府对公共文化服务的重视和投入。
（二）服务的具体内容。根据《财政部关于做好2022年政府购买服务改革重点工作的通知》及《中央本级政府购买服务指导性目录》，文化公共服务属于一级分类中向社会大众提供的公共服务的二级分类。根据北京市文化和旅游局《政府购买公共文化服务项目绩效评价实施办法（试行）》，公共文化类服务又分为“公共文化服务和活动项目类”和“公共文化设施委托运营管理类”，公共文化服务下属三级目录可根据单位要求自行调整，根据北京市政府购买服务指导性目录，公共文化服务和活动项目类分为“文化艺术创作、表演及交流服务” “群众文化活动服务” “文物和文化保护、传承、推广与展示服务” “文化活动组织与实施服务” “广播电视网络视听活动服务”。湖南省则将三级目录扩展，增加了民办文化场所面向社会提供的免费或低收费服务、公共文化宣传服务、优秀传统文化与非物质文化遗产保护及传承传播服务等内容。还有一些地方则将三级分类细化为第四级分类，各地根据自己发展的情况细化制定目录，分类明确，对于日后信息统计工作及良性发展起到促进作用。
（三）资金运作方式
1、政府提供财政直付、财政补贴或免税政策，建立以奖代补激励机制，根据绩效评价对取得突出成绩的地区进行奖补，激励承接主体提高服务质量，同时也保护公共利益。
2、通过政府购买专项服务，由基金会出资或捐赠方式向社会提供政府购买服务，如国家艺术基金、北京文化发展基金会、中华社会文化发展基金会等。应符合《中华人民共和国公益事业捐赠法》等相关规定。
3、与企业合作，为政府购买服务提供更多可能，鼓励社会资本参与公共服务供给，通过企业参与运营或与企业合作的方式，拓宽政府购买服务的资金来源。
（四）购买方式。根据《政府采购法》和《关于政府向社会力量购买公共文化服务的实施意见》，不符合政府采购相关规定的，可以依照实际情况采用采购会直接购买、租赁、特许经营、合作经营、委托、战略合作等形式，引入竞争机制等采购方式对所需服务内容进行采购。符合政府采购相关规定的应依照政府采购的方式对政府购买服务进行采购，其方式有询价、单一来源、公开招标、竞争性谈判及竞争性磋商等，这使承接人对服务更有针对性，增加了行业间的竞争力，使公平性得到保障，有更多机会交流与合作，让服务大放异彩。
四、政府购买公共文化服务与PPP类公共文化类合作服务比较
PPP为政府与私营部门合作，比较符合政府采购的一种特殊采购模式，本质上还是政府与企业的联系。但是，政府购买服务的合作主体更为广泛，不仅包括企业，还包括事业单位和社团组织。
服务内容也有所不同。政府购买服务涵盖的服务范围广泛，但多数为无形的，如果要考虑管理类的政府购买服务，要加入人员配置专业性与稳定性如专业人员学历占比要求、专业人员每年参加培训要求、项目负责人工作经历要求并有系统规范的文件作为支撑。对于其他无形的服务，要求意识形态要有监控制度、服务规范、安全制度、后勤保障制度、反馈有效接诉处理方案等要求。而PPP项目更多的是实体的服务。在《政府采购品目分类目录（2022年版）》中，公共文化类合作服务包括文化场馆、图书馆、博物馆、美术馆、剧院、文物和文化保护、群众文化活动服务等类型的合作服务。由于项目更大，企划执行时间更长，预算安排通常是先确定项目后进行预算安排，项目的长期性和稳定性需求需要评估，与政府合作所承担的风险也比较大。
五、政府购买公共文化服务现状
基层民众对公益性文化的多样性需求增多，以公益性演出为例，这是政府向社会公众提供公共服务的一种形式，不以盈利为目的，为大众提供社会服务，以达到传递正能量、提升大众艺术修养的作用。公益性演出有指令性演出、赴基层演出、募捐义演、社区服务演出、教育性质的公演、慈善晚会、环保宣传演出、文化交流演出、纪念性公演、国家大剧院百场公益演出的惠民演出等，其中参与政府购买服务较多的有惠民演出、“送戏下乡”、“为军队送温暖”等。参与此类演出由政府出资，扶持艺术团体发展，加快转型升级，满足基层民众对文化的需求。
通过对中国统计年鉴数据中2018～2022年政府采购公益演出活动及观众人数进行分析，政府购买的县、市及以下艺术表演团体公益演出活动观众人数及场次远比中央、省（区、市）、地市的高，说明原本地区间差异较大。通过进行政府购买公共文化服务，对老、少、边、穷等经济落后地区的艺术表演团体有一定的扶持作用。
人均表演次数表示平均每一位观众在一年内能够观看到多少场表演，公式：人均表演次数=表演场次÷观看表演人数。如果忽略剧院大小、座位多少的权重差异，笼统地将数据中的人次场次数量加权平均计算，结果如图1所示。（图1）
县、市及以下艺术表演团体人均表演次数呈上升趋势，说明政府购买公益性演出服务有相应的扶持作用，而总人均表演次数和县、市以上地区2018～2021年人均表演次数虽呈现上升趋势，表明民众提高了对公益性演出需求。2021年转折后呈下降趋势，说明基层民众对公益性演出的需求变低，其他娱乐方式影响了民众对公益性演出的需求，应该增加对公益性演出的重视，同时发展其他公共文化的多样性，举办公益性电影节，公益性知识讲座、公益性展览等公益活动，以及创建公益性文化基地等，以发挥其最大作用。
六、政府购买服务政策执行中的问题及对策
（一）采购单位的问题
1、采购方式的选择。经在中国政府采购网中调查，一些政府购买服务项目，数额较小，并不是政府采购中强制采购的数额标准，也不是目录内政府采购要求的范围，根据中央国家机关政府集中采购目录，按照《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》有关规定，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务的项目才进行政府采购程序。有些文件明确了需要使用政府采购的，例如《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》中，地方戏类的公益性演出应采用政府采购等方式进行采购，但是其他类型的政府购买服务没有相关法律明确。限额以下政府购买服务项目的采购方式，有个别地方自行规定了标准，超过自行规定限额、限定数量或是其他指标的项目也执行政府采购程序，但是各地区没有统一标准，自行规定标准的程序是否浪费人力物力，还有待观察。
2、解决方法。在开展项目之前，应该选择正确的政府购买服务采购方式。2022年财政部出台《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》，对《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》进行了解读，其中提出加强对集中采购机构框架协议采购方案的审核。小额零星采购严格限定在采购人需要多频次采购，且单笔采购金额未达到政府采购限额标准的范围内。严禁出现《办法》对政府限价服务、公共服务等采购的一些特殊规定在适用范围上的扩大。通过此《办法》，各地区集中采购机构制定符合地区情况的相应目录，项目需求标准、对接公告系统，将政府购买服务统一纳入框架协议管理，将得到相应的改善。
（二）承接人面临的问题
1、政府购买服务的资金问题。当前一些地区和部门的承接单位在实施过程中面临的实际问题，导致采购质量一般或服务水平不高、政府购买服务无法实施等问题发生。（1）财政预算管理待完善。一些政府购买文化服务，有紧急需求的行政单位下达了服务购买的需求，却没有相应的预算设置，预算资金不足，资源配置局限导致资金调整困难，最终以极低价格完成政府购买，实际则由承接单位自行承担服务费用。（2）对政府购买服务的理解和实施力度不一。有需求的行政单位下达了公共文化服务的要求，但对政府购买服务的理解不透彻，并不认为自己执行的是政府购买服务，承接单位迫于政治压力或是时间的压力等其他不可抗力，无法有效保障自己的权利。
2、解决方法。（1）承接单位提供了相应的文化服务，应该本着风险和责任共担的原则，完善自身的制度建设，明确双方的权利和义务，制定承接服务标准，预防和解决可能出现的问题和纠纷，保障服务的顺利进行，加强对购买服务全过程的管理，包括合同签订、履行监督、绩效评价等，确保服务质量和效率。（2）需求单位应根据自己单位的实际情况，建立应急项目库，预算编报要全面，资金安排要合理，设置应急方案，建立规范流程，提高购买服务预算编制水平，对服务内容、预算安排、等购买服务预算信息、预算批复等方面有效地向信息系统汇总，以保障政府购买服务项目的实施及承接方的利益。（3）政府应出台相应的法律制度，加大对需求单位政府购买服务的奖惩力度，设置标准如“公共服务类政府购买服务项目占比应当不少于本单位年度服务类支出的5%” “政府履职所需辅助性服务占比应当不多于本单位年度服务类支出的15%”等，建立购买服务支出标准体系，科学化、规范化推进服务项目库建设等方面的工作，规范绩效指标标准，年统计结果符合相应指数或最低限额、数量。对承接单位建立信用档案和黑名单制度，对违法违规行为进行处罚。建立健全评价体系，评估各项服务的成本与收益，优化资源配置，提高财政资金使用效益，根据服务对象对公共文化服务的满意度评价，对付款及年度编制预算进行考量，并向社会公布，实现政府购买服务活动的透明化和规范化。政府部门应当根据实际情况，灵活调整政策，确保政府购买服务的顺利进行，从而提高公共服务的整体水平。
（三）社会性问题。信息公开平台有待整合，相关数据不清晰，难以统一。根据《政府购买服务管理办法》，“政府购买服务相关信息，应当由信息公开的责任主体在其门户网站上公开，并同时在中国政府采购网（中国政府购买服务信息平台）或其地方分网上公开”。《中华人民共和国政府信息公开条例》也提出了有关规定，“建立健全购买服务信息公开机制，拓宽公开渠道，搭建公开平台”。政府不断强调信息公开、信息统计的重要性，但仍存在以下问题：
1、信息平台不协调。经在网上调查，虽然政府有专门的政府购买服务网站，但因为责任主体单位无法以实际计量公布等原因，没有相关数据进行公示。目前，各门户网站种类繁多，网站间不互通，各单位发布平台不一，信息公开缺乏整合效果，无法做到相协调，有多部门交叉规则难以统一、信息统计结果不一致等问题。
2、数据不匹配。根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），属于政府购买服务的应进行报备统计，但各种数据公布有较大不同，统计结果以哪个为准，目前尚未明确，一些报表中有相关的信息公开数据，虽然明确了服务内容，但哪些是政府提供的，哪些是通过政府购买提供的，没有明确的边界和分析数据。数据错误将会带来前功尽弃的恶劣效果，对此，数据统计方面仍有较长的路需要去探索。
3、统计有误。（1）人员问题。由于一些单位公开意识不够重视，人员知识有待更新，操作不规范，不能及时发布信息公告或是统计信息有误，影响公众的判断。（2）统计范围问题。2022年出版的《政府采购品目分类目录》已对政府购买服务的相关品目在服务类中做出修订，与政府购买服务相衔接，所有中央本级政府购买服务指导性目录中的品目均已在《采购品目目录》中体现，通过财政部一体化系统可以统一上报单位进行政府购买服务的情况，但是统计结果是内部的不公开的，且由于流程及标准不同，部分不列为政府采购项目的政府购买服务不被统计在政府采购模块中，导致统计不完全，达不到信息公开的统一标准。
4、解决方法。强化购买服务预算执行的事前、事中和事后流程监控，财政部门和预算单位要对对政府购买服务理解不到位、内部项目库不完善的单位进行全过程跟踪，集中采购机构可以像中央国家机关“电子卖场”的平台模式，设立政府购买服务目录，匹配相应的电子验收单，统一将购买服务纳入管理，以完善统计数据信息汇总的工作。
综上，随着国家对服务业的重视，政府购买公共文化服务越来越规范，这不仅能够提高公共文化服务的专业水平和效率，还能够促进社会组织的健康发展，推动文化、科技、卫生等公益性交融，变集中服务为常态化服务，以多种创新方式为导向，充分发挥政府购买服务公益化作用，部门间相互通融，跨行业间发挥创新机制，为公共文化事业找到新的发展契机。
（作者单位：故宫博物院）
主要参考文献：
［1］黄德勇.资管新规下A银行理财业务转型研究［D］.武汉：中南财经政法大学，2021. |
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