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| 知识产权在“揭榜挂帅”制中的作用 |
| 第746期 作者：□文/李 波 陈春晖 时间：2025/2/1 11:57:59 浏览：10次 |
［提要］ “揭榜挂帅”，它作为科技体制改革的一项重要举措，已逐渐进入中央引领、全国创造性落实的阶段。知识产权作为国家的重要资源、市场竞争力的核心要素，也是激励创新的重要制度安排。本文将“揭榜挂帅”制运行体系作为研究对象，尝试从“揭榜挂帅”制针对的问题、运行的关键环节以及知识产权所能发挥的作用等角度进行分析，为我国在科技创新体系中有序有力地推进“揭榜挂帅”制的实施提供知识产权方面的建议。
关键词：知识产权；“揭榜挂帅”；创新；科技
中图分类号：F204；D9 文献标识码：A
收录日期：2024年8月6日
在当今，科技创新是百年未有之大变局中的一个关键变量，我国比过去任何时候都更加需要科技创新的自立自强，让中国创新的基石不会因为国际风云变幻而有所动摇。科技领域“揭榜挂帅”制度的提出，为我国集中攻关关键核心技术、突破“卡脖子”问题，建立一套让能者脱颖而出的、选贤任能的科技体制机制提供根本遵循。
一、什么是科技领域的“揭榜挂帅”制
（一）我国“揭榜挂帅”制度发展沿革。我国科技领域的“揭榜挂帅”制度与国外的“科技悬赏奖”相似，是一种以科研成果来兑现的科研经费投入体制，它与“科技悬赏” “悬赏挂帅”等制度在本质上是一致的，最早可追溯到1714年英国政府设立的经度奖，随后在多个国家、多个领域兴起，曾先后出现了奥泰格奖、安萨里X奖以及NASA“百年挑战赛”等。本文研究的“揭榜挂帅”是指作为政府科研资助的重要手段之一的、一种非周期性专门征集科技创新成果的科研资助安排，其目的主要是为了解决社会中特定领域的技术难题，并由政府机构面向全社会开放进行招标。
习近平总书记高度重视科技创新，党的十八大以来把攻克关键核心技术摆在关系国家发展全局的重要位置；聚焦关键核心技术攻关的“揭榜挂帅”制度自2016年以来经历了“会议提出——尝试探索——顶层设计——有序落实”发展过程。
会议提出：2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出，针对关键核心技术项目“可以探索搞揭榜挂帅”。
尝试探索：2017年，武汉东湖高新区推出“资智回汉”计划，面向全球进行招标，寻找技术攻关项目团队，在全国首创“光谷科技悬赏奖”。2018年，工信部发布旨在通过“揭榜挂帅”方式遴选一批创新能力强、掌握关键核心技术的创新主体的《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，当时前来揭榜的高校、科研院所和民营企业等达上千家。同年，深圳主办了国际性“深圳科技悬赏赛”，助力建设深圳全球科技产业创新中心。2020年多个技术团队参与“揭榜”新冠疫苗研发，分别沿着5条技术路线并行推进，最终有7款进入Ⅲ期临床，4款获批附条件上市。
顶层设计：2020年10月，“揭榜挂帅”上升到国家层面的“顶层设计”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要实行“揭榜挂帅”制度，全会报告指出要深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系，改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度。2021年1月，习近平总书记在“省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班”的开班式上又明确强调“有力有序推进创新攻关的揭榜挂帅体制机制”。
有序落实：“重点项目攻关揭榜挂帅，谁能干就让谁干”，2021年5月，李克强作政府工作报告时发表了这一论断，意味着“揭榜挂帅”制度已由差异化探索步入了创造性落实阶段。2022年4月，河北省科技厅启动“揭榜挂帅”重大需求工作，主要围绕河北省12个主导产业和107个县域特色产业集群发展瓶颈问题，面向社会公开征集重大科技需求和重大科技成果转化需求。2022年5月，北京启动“揭榜挂帅”设备研制攻关。2022年5月，内蒙古自治区科技厅发布“双碳”科技创新“揭榜挂帅”项目第一批技术榜单，解决“双碳”领域重大科技难题。2022年7月，宁夏科技厅、泉州市科技局等部分单位也正式启动实施“揭榜挂帅”科技项目，2023年内蒙古科技厅进一步通过“揭榜挂帅”方式，组织全国范围的优势创新资源，解决新能源装备科技创新领域的关键技术问题。这意味着部分省份已经将“揭榜挂帅”工作由初步落实走向广泛推动的实践阶段。
（二）“揭榜挂帅”制主要针对的矛盾及其内涵、意义
1、主要针对的矛盾。矛盾论的观点认为，事物发展的根本动力和源泉就是矛盾，矛盾推动着一切事物的发展，没有矛盾就没有世界。“揭榜挂帅”制度，正是源于我国科技领域存在着一些与创新驱动发展的要求还不能完全适应的体制和机制、存在着制约关键核心技术突破的诸多矛盾而出现的。
随着经济发展提速，我国在科研方面的投入越来越大，全社会研发经费每年以10%左右的速度递增，科技创新能力明显提升，重大科研成果不断涌现，我国整体已经进入工业化中后期，拥有完备的产业体系、强大的制造能力和广阔的市场空间。但是，与国际先进水平相比，我国科技发展水平特别是关键核心技术的创新能力还有很大差距，我国的科技发展还面临重大瓶颈，没有从根本上改变关键核心技术受制于人的格局，科技研发和创新基础仍然薄弱，科技原始创新能力与世界发达国家还有很大差距。
科技发展的紧迫感和使命感倒逼科技体制改革，以寻求关键领域、重点环节的突破。当前，我国科技项目的组织管理方式主要采取“项目申报制”，该制度运行至今，对科技进步产生了积极的推动作用，但也凸显出一定的弊端，包括：（1）创新的效率低下：项目的申报、管理和评审等环节占用了科研人员大量的攻坚克难的时间和精力，项目申请本身还存在着一定的“入口紧出口松”的问题；此外，科研人员多是按照项目书的技术路线完成规定动作，鲜有颠覆性的创新，一定程度上影响了创新的效率。（2）资源分配不合理：项目申请门槛高、科研立项重复性高的问题较为突出，同一个项目经常可以得到国家、省、市、区等不同资金来源的支持，造成科技资源的浪费；此外，项目分配过程中存在一定程度上的“习惯性选人”问题，并且同行评议对非共识类科技创新项目总体持谨慎保留的态度，导致创新的基础不广、活力不足。（3）科技和经济的契合程度不足：“项目申请制”的主体是高校与科研机构，其产出的很多科技成果与企业的现实需求存在错位和脱节问题，未能真正转化为现实生产力，成为有效供给的成果相对较少。
面对上述问题，需要通过科技体制改革，破除制约创新活力和效率的瓶颈因素，最大限度地解放和激发科研人员蕴藏的巨大潜能，在创新的源头上鼓励和支持联合创新、协调创新，促进科技与经济的深度融合，才能有效推进国家科技治理体系和治理能力的现代化。
2、“揭榜挂帅”制提出的意义。“揭榜挂帅”制实际上就是针对上述矛盾提出的一项科技体制的改革措施，是科技项目组织管理方式的一种调整和革新，它具有需求明确、目标清晰、参与面广、效率更高的特点，适用于解决国家重点领域关键核心技术与产业发展急需重大科技成果的问题。它的提出将倒逼科研资源优化整合、倒逼科研体制机制创新，是传统科研组织模式的有益补充。
“揭榜挂帅”制通过开放式创新，可以最大限度地调动社会各界的智力潜能并实现资源优化，以最快速度找到切实可行的解决方案，有助于提升创新的效率，尽早掌握事关国民经济命脉和国计民生的关键核心技术，从而实现整个国家形成良性循环的创新生态链条，推动我国达到高水平的自立自强。
二、“揭榜挂帅”制关键环节以及与知识产权的关系
“揭榜挂帅”制按照其运行方式可大致分为前期定榜、中期选帅和后期验果三个环节，并面临如下重点任务：
（一）在定榜发榜环节，需要将国家的重大需求作为榜单。想要攻克急需的核心技术、提高创新的效率，就需要有所为有所不为，“揭榜挂帅”如果不能突破常规，不能突出重点，便将失去它的意义。揭榜挂帅要研究真问题，瞄准基础研究、底层技术、颠覆性技术，尤其是“从0到1”的创新性研究，把国家战略需求急迫、未来影响深远、市场贡献度大、变革性强的内容提出来上榜，形成真榜、实榜，防止榜单过多过滥，集中力量办大事。
（二）在揭榜选帅的环节，需要寻求“榜” “帅”契合。科研人才是首要的科研资源，也是科技创新活动中最为重要、积极和活跃的要素。“选帅”就是要找出能够解决问题的关键人才或团队，运用机制充分激发帅才的创新活力。这个过程中，既要营造公平创新的环境，破除身份限制，唯才是举，扩大创新基数，又要制定科学的机制慧眼识珠，使得“人才”和“目标”绑定呈现，以结果论英雄，以效率论英雄。
（三）在成果验收环节，需要谋求成果向现实生产力的转化。“揭榜挂帅”制度本身就具有一定的刚性目标，更突出结果导向，成功率相对更高，因此更需要实现科技成果从科学研究、实验开发到推广应用的三级跳，将其转化为现实生产力，直接贡献国家的经济发展和人民的生活需要，支撑国家的战略安全。
三、知识产权在有序推进“揭榜挂帅”制中的作用
（一）知识产权与科技创新、“揭榜挂帅”制的关系。在五大创新体系中，知识产权与科技创新的联系最为紧密，全球范围内，科技创新面临两大世界性难题，一是如何攀登科技的高峰，实现技术的飞跃；二是如何跨越“死亡之谷”，实现成果到价值变现的跨越。这“一高一低”两大世界性难题本身就蕴含着矛盾的对立和统一，双方共处于一个统一体中。
“揭榜挂帅”制作为科技创新体系中一种具体的组织管理方式，其本身就带有要突破上述两大难题的任务和使命。知识产权制度作为激励创新的基本制度，具备“公开”和“保护”两个既对立又统一的本质属性，与两大世界性难题的“难点所在”天然地具有较高的契合度：一是由于知识产权制度本身具备信息公开的属性，如果能够充分有效地利用全球范围内的知识产权信息，可以助力创新者在更高起点上、以更高的效率开展创新，更有利于实现技术高峰的飞跃；二是由于知识产权制度本身具备保护的属性，科研攻关作为一种智力创造活动，其过程中充满不确定性和不可预测性，是一个高风险、高投入的过程。智力成果又具有共享性，它的复制成本远远低于其创造成本，知识产权制度通过给创新者一定范围内的垄断权，增强其对市场的控制力，为其成果转移转化提供了稳定有力的保护，充分保障了创新者的利益，有利于对冲“死亡之谷”。因此，知识产权与科技创新以及“揭榜挂帅”制之间具有相互融合、相互促进的紧密关系。
（二）知识产权在有序推进“揭榜挂帅”制中的作用。2020年11月30日，习近平总书记在中央政治局第二十五次集体学习时指出，创新是引领发展的第一动力，保护知识产权就是保护创新。要想在“揭榜挂帅”制度运行的过程中，充分发挥知识产权对新型科技创新模式的保护作用，需要将知识产权工作有机地融合到“揭榜挂帅”的运行体系中，针对“揭榜挂帅”所要解决的主要矛盾，在关键节点上进行精准切入。
1、在定榜发榜环节，开展知识产权导航有助于科学定榜，进而优化资源配置、提高创新效率。榜单是风向标，需要聚焦关键核心技术和重大应急攻关项目，当前我国在科技研发领域存在不足的关键核心技术主要包括：信息技术、先进制造技术、材料、航空航天、海洋和生物医药。定榜时需要发榜方即政府对上述“卡脖子”的核心技术真正的“卡点”进行深入地分析和梳理，加强对重大创新方向的战略研判和前瞻部署。但是，科技发展日新月异，政府难以及时掌握最前沿的科技发展动态，难以获得科技政策实施的第一手反馈信息，知识产权导航工作作为一种专业化风险研判机制，可以为政府提供科学依据和决策参考。
在“揭榜挂帅”体系运行的过程中，开展知识产权导航分析可以对拟上榜的项目所涉及的关键技术、目前主流的技术路线、国际的竞争态势、各方的专利布局、尚存的技术空白点等进行综合分析，对创新路线的可行性进行评估，提高定榜发榜的精准度和科学性，有助于集中优势资源进行重点攻关，提高创新的成效。
2、在揭榜选帅环节，开展知识产权尽职调查和厘清知识产权的权属分配有助于精准选帅、激发创新活力。（1）开展知识产权尽职调查有助于“榜” “帅”契合：对于揭榜团队开展知识产权尽职调查可以提高“榜”和“帅”的最优配置，包括对其权利类别、数量、法律状态、保护期限、权利稳定性分析、与他人知识产权发生权利冲突的可能性和知识产权侵权的风险等进行分析，避免榜单发榜定帅之后因知识产权问题导致重大经济损失。（2）厘清知识产权的权属分配有助于激发最强大脑的活力：“揭榜挂帅”制本身是一个开放的创新生态，在其运行过程中必然涉及大量的协同创新，这些创新联合体最为关心的问题就是协同创新活动中知识产权的权利归属问题。例如：第一，职务发明的权利归属问题。由于科技攻关具备强烈的人身依附性，并不是所有人都可以实现科研活动的重大突破，人的创造力在其中发挥了巨大的作用，因此在职务发明的权利分配时如何考虑人的因素，如何处置所有权和使用权的关系，都直接影响着科研人员的创新动力和创新活力。第二，协同合作中各类知识产权的归属问题。包括背景知识产权、项目知识产权、共有知识产权、改进知识产权、技术转让中的知识产权等能否得到清晰切分，在这些事关创新者切身利益和最急迫的关切上，如果政府可以对此提供专业化的公共指引，将有助于破除各方顾虑，极大地提升创新联合体的参与意愿和创新活力。
3、在成果验收环节，获取高质量的知识产权保护和开展专业化的知识产权运营有助于成果的价值变现，最终实现科技与经济的深度融合。（1）科技成果高质量的知识产权化是技术转移的起点：成果的高质量并不必然意味着高的转移转化率，没有知识产权保护或者知识产权的低保护也是阻碍创新成果转化的很大一部分原因。因此，在科技攻关有所突破后，高价值知识产权的培育和布局是关键环节。只有将产生的新的技术创新点及时有效地形成高价值核心专利，并围绕高价值核心专利积极开展知识产权战略布局，构建完整的知识产权保护体系，才可以为成果向现实生产力转化提供有效的保障。（2）科技成果的知识产权运营是实现其价值的催化剂：在科技成果向产业转移转化的过程中，专业的知识产权运营是催化剂和突破口，可通过在国家层面设立专利运营主权基金、出台专项政策支持知识产权运营专业服务机构的发展、持续加强知识产权运营数据信息公开、进一步完善知识产权运营信息化枢纽设施建设等公共服务，助推科技成果转化落地。
综上，“揭榜挂帅”制是以实际贡献为导向、加快攻克重要领域“卡脖子”技术、有效突破产业瓶颈、牢牢把握我国创新发展主动权的重要科技制度设计，在其运行的关键环节中，知识产权可以起到提高创新效率、激发创新活力、实现创新价值、最终助推扭转关键核心技术受制于人的被动局面的不可或缺的作用。
（作者单位：国家知识产权局专利局）
主要参考文献：
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