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| 地方政府数据开放平台政策演变 |
| 第746期 作者：□文/苏州琳 时间：2025/2/1 12:02:28 浏览：17次 |
［提要］ 作为政府数据实践应用的重要部分，建设政府数据开放平台有利于促进公共数据资源的再次利用，是提升国家治理能力现代化的重要基础。本文基于政策扩散理论视角，通过政策文本计量方法对各层级政府出台的513份政策文本进行剖析。研究发现：地方政府数据开放平台政策扩散路径在时间上呈现典型的“S型”累计分布；在空间上受到府际竞争和政府行为的影响；在路径上表现为自上而下的层级扩散模式；政策扩散受到多重因素的共同作用。
关键词：政府数据；数据开放；政策扩散理论
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2024年8月24日
引言
政府数据开放是推进政府治理能力现代化建设的有机组成部分，作为提升公共数据有效利用的重要一环，承载着储存公共数据资源、提供政务服务信息和助推基层社会治理创新等多元化功能。有效地利用和开放公共数据使其能够更好地服务于社会发展成为现代化国家的治理重点，而政府数据开放平台建设则是实现数据开放的前提架构。
早在2008年，我国政府便公布实施《政府信息公开条例》，为我国政府数据公开共享、促进信息流动奠定法律基础和指导依据。在实务届，上海、北京两地数据开放平台上线，是最早开始探索数据开放的城市，起到良好的引领作用。2015年，根据国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求，各地纷纷出台相关专项政策并建立数据开放共享平台，国内进入政府数据公开建设的高速发展期。总体上看，我国政府数据开放制度的框架基本确立，数据开放实践稳步推进，开放文化和思想渐入人心。
尽管政府数据开放平台建设在全国各地政府中开展得如火如荼，全国范围内的数据开放平台建设可以被视为一种政策扩散。但是，如此迅速的政策扩散却并没有受到学界足够的关注。本文从政策扩散理论出发，基于时空关系对地方政府数据开放平台政策扩散过程进行梳理，剖析政策扩散过程中存在的问题，提出政府数据开放平台制度扩散政策建议。
一、理论综述
（一）政策扩散。早在20世纪60年代末，国外的公共政策学者便开始关注政策理念、政策项目等在政府间的扩散现象。时至今日，政策扩散理论的核心概念并没有唯一的解释，随着时代发展和研究需要，其理论内涵和研究方法在不断扩充，研究对象仍未界定清晰。但学者通常认为政策扩散是某一项政策从原有层级、地域或组织传播到另外一个层级、地域和组织并且被采纳和实施的过程。政策扩散在本质上就是从不同角度观察同一政策在不同政府间的采纳过程。国外学者Rogers在其专著《创新的扩散》中首次提出政策扩散这一概念，并将其界定为公共政策在社会系统中传播扩散的创新活动。有的学者进一步指出政策扩散的核心即是扩散。而有的学者则基于单因素理论，把政策扩散认作是通过政策目标设置、政策设计以及政策选择等方式实现的政策嬗变。更有学者从时间纬度、空间纬度以及地域三个方面出发，总结政策扩散的三个特征，成为扩散理论重要的研究依据。
国内学术界则进一步将政策扩散理论置于我国特有的政治场域，其研究成果多集中在理论内涵的本土化以及国内模式的归纳总结。在模式归纳方面，王浦劬等将我国的公共政策扩散模式总结为自上而下的层级扩散、自下而上的吸纳辐射扩散、同级的区域间扩散以及不同社会经济水平的区域间政策跟进模式。杨志等将中国的政策扩散模式归纳为压力辐射、上层吸纳、理性学习、象征采纳四类，其中纵向扩散的“吸纳-辐射”路径是中国政策扩散的主要通路。在研究方法上，政策扩散已从单一的定性分析转变为定性定量等多元分析方法相结合，并不断结合新方法对政策扩散的影响及其作用进行深度探究。郁建兴运用文本相似度计算方法，定量地描绘了公共政策扩散过程中再生产现象的空间规律。张海柱等通过定性比较分析方法，从组织分析的视角构建了政策再创新的分析框架。
（二）政府数据开放平台。回溯以往研究，政府数据开放平台的质量及其影响因素一直都是国内外学者研究的重点。研究政府数据开发的相关文献总体上围绕着数据开放体制与数字信息技术的演变而持续深入，在此过程中，主流观点经历了以法律框架、隐私伦理以及公众需求等单因素的制度化分析到以平台现代化发展能力为核心的多因素平衡路径的发展转换。
早在2007年9月，由30名开放政府倡导者聚集在加利福尼亚州发布了《开放政府数据原则》，该文本对数据开放做出了基本界定和要求。自此，“开放政府数据”这一概念开始流行起来。关于政府数据开放的价值与意义，我国学者黄如花、王春迎、郑磊、张楠等都进行了较为全面的阐述和分析研究。以郑磊为代表的学者重点围绕社会价值、政治价值、经济价值等方面进行了系统解读。张毅菁指出我国的政府信息公开制度还处于起步阶段，这也是利用大数据这一新技术加速推进政府信息公开的最佳时机，而从立法、修法出发，无疑是最便捷、最有效的一种方式。进一步的，顾嘉琪等以公众需求为出发点探究了政府数据开放的服务能力以及质量检验。司林波等更是强调应当应用统筹规划的方式促进数据开放平台建设，搭建统一协调的政府数据开放组织架构，并营造包容开放的数据文化氛围。随着政府数据开放程度的深化，强调用户参与以纾解政府开放数据的隐私风险已逐渐成为政府开放数据协同共治的新路径。
然而，尽管不断强调数据开放平台的规范化和制度化，也并未能有效地提升政府数据开放平台的应用效能，反而致使政府无序获取公共数据，大众应用数据开放平台以及平台对社会创新的激励作用并未真正达到预期效果。因此，国内外学者们逐渐认识到：对数据平台的建设研究需要超越制度本身，要在多元化和系统化的视角下探索政府数据开放平台的建设。其中，英国人Pollock最早在2011年提出政府开放数据生态系统理论，他认为数据应是循环的动态转化。段尧清等基于系统论视角分析论政府开放数据全生命周期各个子系统的主要影响因素。也有学者基于TOE框架进行组态分析，探究不同省份政府开放数据平台利用水平的差异性表现，以期理解组织结果背后的因果复杂性。至此，基于资源基础、制度逻辑、共生理论等多元视角成为对数据平台进行组态分析的新路径。更有学者利用面板数据进一步对省域信息开放平台的影响因素做出动态解释。
总的来看，既有研究充分认识到政府平台建设和应用的必要性，实现了数据公共资源从信息到公共价值的转变，也促使一批省份实现数据开放平台的有效建设。但是，在大数据背景下政策制度对政府数据开放平台的作用缺鲜少有人研究。既有研究虽然也注重到政府数据开放平台中的区域效应，却忽略了对政策扩散与区域示范效应问题的探讨，进而模糊了政府数据开放平台建设过程中的政策以及政府行为的作用。
二、数据来源
本文分析对象为2012～2022年期间全国各地市政府成立的数据开放平台。通过北大法宝、各地市政府网站以及互联网搜索引擎等检索“政府数据开放平台+单位+组建/成立/搭建”等词条，获取各级相关部门出台的系列法律文本以及政府公告，共选取513条政府开放数据相关政策文本。
三、政府数据开放平台政策扩散模式
（一）政府数据开放平台政策扩散时间推行向度。在收集到的有效信息当中，有关“政府数据开放”的信息最早出现在2012年7月，国务院出台的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中提出针对大数据技术的研发和利用。同样在2012年，北京、上海等城市率先建立起了各自的政府数据开放平台。截至2022年12月，其政策文本跨度长达10年。为了更直观地研究政策扩散的实际情况，本研究将政策文本出台的年份作为横坐标，将每年度出台有关政府数据开放的政策文本总量作为纵坐标，绘制其政策扩散曲线图。如图1所示，政府数据开放平台政策呈现阶段性的稳步推进态势，大致吻合“S”形累计分布曲线。根据政策扩散理论，可将其政策扩散过程分为三个阶段。（图1）
第一阶段为缓慢扩散期（2012～2014年）。随着互联网技术的不断发展和国家推进治理能力现代化的政府改革，公共数据在国家治理能力中的作用进一步凸显。2013年，国务院发布了《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，要求促进公共信息资源的共享以及开放，要进一步推动市政公用企事业单位、公共服务事业单位等机构开放信息资源。该指导意见的出台成为地方政府开放公共数据政策扩散的政策文献源流。在此背景下，中央部门以及上海、北京等地方政府从2011年就开始在政府数据开放时间方面进行了有益探索。例如，交通部开放了收费公路的统计数据等。但在此时，我国政府数据开放平台建设仍然处于萌芽阶段，政策研究主要借鉴国外的经验。其政策文本和学术研究大多集中在理论层面，如制度搭建、法律规范和科学伦理等。平台建设只在少部分东南沿海发达城市进行。
第二阶段为快速爆发期（2015～2017年）。2015年是政府数据开放平台政策爆发式扩散的关键年份。2015年，国务院办公厅印发《2015年政府信息公开工作要点》，提出要积极稳妥推进政府数据公开工作。同年8月，国务院常务会议通过《关于促进大数据发展的行动纲要》，明确指出在政府数据开放方面的法律制度要求和原则，明确了政府开放数据的范围和权限，为地方政府数据开放提供了明确的指导意见。在一系列中央政策的指导和重视下，各地相继出台本地的数据开放计划，形成强烈的政策扩散效应。2016年，广东省发布《促进大数据发展行动计划》，提出广东省应率先在全国范围内开展本省的数据开放建设和公共数据资源的应用。2017年，河北省政府办公厅在印发的《河北省信息化发展“十三五”规划》中明确规定了河北省将在2018年底完成全省统一的政府数据开放平台，为河北省政府数据开放共享奠定了基调。同年5月1日，《贵阳市政府数据共享开放条列》开始实施，依托贵阳市的大数据产业，贵阳市将进一步挥发大数据在公共治理领域中的作用，切实推动对政府数据在内的数据资源增值开放。
第三阶段为平稳扩散期（2018～2022年）。经过前两个阶段的发展，地方政府数据开放平台建设在全国的普及率已经达到较高的水平。公共数据供给基本满足各地公众的需求，公共数据开放的价值进一步得到检验。特别是在新冠肺炎疫情防控期间，各地政府依靠大数据进行了一系列实践创新，例如健康码、行程码以及病患人数统计等，有效地通过数据手段进行疫情防控和社会治理。社会公众也通过政府数据开放及时得到有关疫情的数据信息，极大程度上稳定了社会舆论和公众情绪。并且，实务届和学术界已经不仅仅关注政府数据开放平台的搭建政策，而是进一步对数据智能化应用进行研究。因此，政府数据开放的政策数量呈现平稳趋势，扩散速度总体变得平缓。
（二）政府数据开放平台政策扩散空间演进向度。根据研究需要，本文将国内政府数据开放平台划分为华北、华南、华中、华东、西南、西北以及东北七个区域来研究政府数据开放平台政策的扩散情况。公共数据开放平台属于高技术、高投入类公共建设支出。在2015年之前，尽管中央政府出台了相关政策规划，但受限于各省市的公共财政预算以及当地公共数据需求等多方面因素，政府数据开放平台只在北京、上海等超一线城市进行试点建设。2015年之后，国务院相继印发《促进大数据发展行动纲要》等一系列指导性文件，各级政府持续加强对公共数据资源的有效利用，并将其作为政府绩效的考核指标之一。建设高效的政府数据开放平台逐渐发挥着“政治指挥棒”的作用。政府数据开放平台在空间上由东部地区不断向内陆地区扩散，并逐步在一些省份“蔚然成林”。在贵州、山东等地形成了良好的集群效应，并逐步向内陆推进。
四、政府数据开放平台政策扩散机理
（一）时间纬度：S型曲线扩散。通过对上文的分析，政府数据开放平台政策扩散在时间上呈现出典型的S型曲线，符合政策创新扩散的一般特征。在扩散过程中，由于创新的不确定性，政府数据开放平台的政策跟进者较少，扩散速度较为缓慢。一方面，数据平台建设不仅依靠于政策制度，还需要有完备的财政资源、人力组织以及技术支撑。一般地市的资源不足以在前期跟进发展自己的政府数据开放平台。另一方面，政府绩效考核主要还是以当地经济发展为主，诸如“数据开发”等软性指标尚未有效激励为政官员，组织官员的个人能动性发挥不足。到了扩散的第二阶段，总体上呈现急速增长的趋势。经过几年的发展，科学技术等迎来了质的提升。2015年，工业和信息化部向中国电信和中国联通等主流运营商颁发4G经营许可，标志着中国全面进入4G时代。搭建政府数据开放平台的技术成本大大下降。同时，前期试点开放政府公共数据的城市，如北京、上海等，其社会经济效益逐步凸显，当地治理能力有着显著提升，对周边省市起到良好的示范作用。进一步的，中央层面又对政府数据开放平台政策进行总体规划，使得政府数据开放成为必然。政策依据的确定性进一步增强，政策扩散效应也就更为强劲，扩散曲线呈现持续攀升的趋势。等政策扩散到了第三阶段，此时政策关注度有所下降，不单单局限于数据的开放，更加关注公共数据的二次利用以及智能化管理等方面。扩散对象的数量逐渐减少，基本上各地市随着互联网的不断应用都搭建了各地的政府数据开放平台。这一阶段的政策扩散速度逐渐减缓，最终趋于停止。
（二）空间纬度：府际竞争和政府行为。从空间上看，政府数据开放政策扩散过程呈现出由府际竞争导致的区域效应。当某一地区优先建立起政府数据开放平台以后，通常会对临近的地区产生一定的示范作用和竞争压力，从而促使政府数据开放平台政策进一步扩散。具体而言，政府行为受到横纵间的政府压力影响。在纵向上，官员受到上下级压力的影响，“压力型体制”是我国官僚制度的重要特征之一。这种对于政府行为的强大约束力往往来自于绩效的合法性，而非其他形态的意识和观念。在横向上，政府行为已经从单一的以经济增长为主要目的的“晋升锦标赛”到社会公平与经济发展并重的二元竞争模式。中央政府出台的指导性政策对于各地市的要求都是大致相同的，但是纵向间的政治压力对于政府官员的激励是巨大的。因此，处于府际间的竞争压力，相邻的地市逐渐对政府数据开放平台的重视程度不断加强。最终省际场域下的各地市都纷纷开展政府数据开放平台的建设工作，府际竞争作用愈发明显。
以贵阳市为例：在全省将数字化建设作为战略发展重要支点的背景下，贵州省人民政府先后出台一系列支持政策，包括《贵州省大数据安全保障条例》《贵州省大数据发展应用促进条例》等法规。贵阳市政府同时出台《贵阳市政府数据共享开放条例》《贵阳市政府数据共享开放实施办法》等具体文件和细则，编制《贵阳市数据铁笼建设实施指南》。同时，依托政府数据共享交换平台，整合全市各领域民生服务应用数据，聚集形成民生块数据资源池，为各种业务应用的比对、查询等工作做了充足准备。从总体上看，贵州省各地市都将数字化转型、政府数据开放作为政府建设的重点。尽管各地市经济发展情况各不相同，财政资源要素不够充裕，但凭借区域形成的良性政府竞争和示范效应，有效地刺激了地方政府行为。
（三）路径：自上而下的层级扩散模式。上级政策推动者在组织内部选择和采纳某项政策，并采用行政指令等要求下级采纳和实施，是我国公共政策实践中常态化的政策扩散路径。具体而言，上级政府的政策指令是政策创新的重要推动力，组织的支撑和政策保障成为政府数据开放的重要资源。党的十八大以来，推动国家治理能力现代化成为政府改革转型的重点工作。而政府数据的有效利用等指标逐渐成为上级政府对下级工作的考核任务之一。正因为如此，在政府压力下的政府数据开放平台建设在各层级政府间形成自上而下的层级扩散。
以贵港市为例：贵港市的公共财政支出在东南沿海地区当中并不充足，但是得益于广东省所形成的区域效应以及政治压力，贵港市在《中国地方政府数据开放报告》（2021下半年）中开放数林指数综合排名全国第39名，位列全区第一。贵港市政府利用好上级压力和区域之间的府际竞争关系，将内外部压力转化为发展绩效生成的动力，因地制宜地制定符合贵港实际情况的公共政策。2019年起，贵港市政府陆续印发《贵港市政务数据资源共享开放实施办法》《政务数据安全管理办法》等工作制度机制，夯实数据开放组织保障和制度基石，进一步规范政务数据资源管理，建立起高度透明、追溯有源的全生命周期数据管理机制。面对社会公众，贵港市的数据开放以服务民生为出发点和落脚点，依托公共数据开放平台，汇聚了贵港市30多个部门的开放数据，通过数据赋能和数据互联，让群众切实体验开放数据带来的便利，实现“以智赋能，以智取胜”。
（四）机制：多重机制共同作用。地方政府数据开放平台政策的创新和扩散受到政治压力、学习效应、公众需求的共同作用。首先，上下级政府的政治压力影响着政府行为。上级政府对下级政府官员的晋升、政治前途和组织资源等起着极其重要的作用，因此上级政府对于数据开放平台的重视程度就容易发挥“政治指挥棒”的作用。同时，横向间的政府压力也产生了“政治锦标赛”。横纵之间的政治压力导致地市政府的政府行为各不相同。在政治压力较大的东部沿海地区往往更快地建设起政府数据开放平台，如山东省。其次是学习效应，当某一地区的建设得到上级政府的肯定之后，上级政府便会树立政策实践的模范和典型，政策跟进者则会进行经验学习，以此推进政策扩散。最后，公众需求是政策扩散的另一重要推动力。公共政策本质上是提高公共服务的效率以及促进公共产品生产。在东南沿海地区，公众受教育的程度相对更高，市场经济体制更加完善，因此对于公共数据的开放需求更为强烈。总的来说，多重因素共同作用于政府数据开放平台的政策扩散。
综上，我国政府数据开放已取得较大的成果。未来数据开放应根植于公众社会需要，利用多元化的政策工具发展数据智能化和资源二次应用。各地政府应加强跨地区、跨部门合作，避免因地域资源差异和政治行为导致的“数据孤岛”。以开放共赢的格局推动我国治理能力现代化建设，以数据促进社会治理发展，稳步推进中国式现代化建设。
（作者单位：广东工业大学法学院）
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