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| 城市维护建设税改革探寻 |
| 第746期 作者：□文/苏凯麒 时间：2025/2/1 12:03:18 浏览：18次 |
［提要］ 城市维护建设税体现政府对城镇化的重视、对社会经济发展的调控作用以及对社会公平与区域协调发展的追求。它是一种旨在促进公共事业建设、改善环境质量、调节市场行为以及促进资源要素流动的税收制度，其功能定位有助于推动地方经济高质量发展。本文从中国式现代化和城乡融合发展角度出发，提出城市维护建设税改革的必要性，分析当前存在的问题，并提出相关建议。
关键词：城市维护建设税；地方附加税；新型城镇化；共同富裕；地方财政
中图分类号：F812.42 文献标识码：A
收录日期：2024年8月12日
随着城镇化进程的不断推进，城市人口不断增加，经济规模持续扩大，传统的城镇化模式已难以满足人民群众在居住环境、就业创业、文化教育、医疗保障等方面的核心需求，也难以显著提升人民群众的生活品质和幸福感。因此，新型城镇化强调，城镇化进程应以人民为中心，需在新发展理念的指导下，推进循序渐进、空间多元、人文、智慧、绿色的城镇化，这是实现中国式现代化的重要支撑。实现新型城镇化，需要加强城市基础设施和公共服务设施的建设，实施城市更新，支持农业转移人口的市民化，促进城乡融合发展，打造宜居、韧性、智慧的城市。而这一切，都需要强有力的资金保障和引导措施，而这恰好是城市维护建设税制定的初衷。城市维护建设税，简称城建税，是以纳税人实际缴纳的增值税、消费税（以下简称“两税”）的税额为计税依据的附加税。它在促进城市建设、改善环境质量、调节企业行为以及补充城市建设资金等方面都发挥着重要作用，为城市的可持续发展提供了有力保障。城建税的设立和发展，与国家的税制改革和城市化进程紧密相连。随着中国宏观经济增速放缓，地方政府面临着既要严控债务风险、摆脱土地财政的路径依赖，又要增加自主财力以推进中国式现代化建设的双重挑战。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”）提出，要研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这既指明了城建税改革的方向，明确了其附加税的属性，又点明了城建税将作为地方附加税的重要部分，成为增加地方财力的重要支撑。因此，在我国当前经济换挡升级、新型城镇化加快、城乡融合发展提速以及城市维护建设资金严重不足亟须补充的严峻形势下，迫切需要进一步清晰城建税的功能定位。
一、城市维护建设税改革的必要性
（一）实现新型城镇化的需要。随着新型城镇化的持续推进，人民对城镇基础设施现代化水平和公共服务水平的需求日益增长，这涵盖了城镇道路、桥梁、公共交通、供排水系统、垃圾处理及生态设施等关键领域的建设，以及教育、医疗、社保等公共服务。城建税作为专门用于城市基础设施建设和维护的税种，应当为新型城镇化的顺利推进提供坚实的物质基础。然而，2023年城建税在地方税收入中的占比仅为4.5%，这一比例显然不足以支撑新型城镇化庞大的资金需求。因此，必须对城建税进行改革，以高效地筹集和使用资金，从而加快提升城镇基础设施和服务的现代化水平，实现城镇的可持续发展，进一步推动新型城镇化的发展进程。
（二）推动全体人民共同富裕的需要。共同富裕不仅体现在经济收入的增加上，更体现在优质公共设施和服务的普及方面。当前，区域经济发展不平衡和不充分的问题导致了区域公共事业发展的不均衡。而区域公共事业的发展，作为吸引投资、促进产业升级的关键因素，进一步影响着区域经济增长和就业状况。这两者之间形成了一个循环闭环，容易产生马太效应。因此，通过对城建税进行改革，可以优化公共资源的配置，提升公共服务水平，缩小区域间公共事业的差距，促进区域经济的均衡发展，从而增进民生福祉，推动全体人民共同富裕目标的实现。
（三）增加地方自主财力的需要。首先，当前地方财政在维持收支平衡方面正面临较大压力。特别是在经济增速放缓和减税降费政策实施的背景下，地方财政收入的增长速度有所放缓，而支出责任却在不断增加。其次，中央与地方之间的财政关系直接影响着地方的财力和税源。在事权与支出责任的划分上，中央与地方之间存在不合理之处，具体表现为中央支出占比偏低，地方政府则承担了过多的事权和支出责任，这种情况容易加剧地方政府的债务问题。此外，地方的自主财力与地方政府的发展积极性密切相关。地方自主财力是地方政府根据自身实际情况，灵活安排财政支出，以支持地方经济发展和社会事业进步的重要基础。因此，作为地方税的重要组成部分，城建税的改革对于拓展地方税源、增强地方自主财力、优化中央与地方财政关系以及激发地方发展积极性、推动高质量发展具有重要意义。
二、城市维护建设税存在的主要问题
（一）城建税功能定位不清晰。城建税的主旨是为城市基础设施建设和维护提供稳定的资金来源，旨在促进城乡一体化发展，改善居民生活环境。然而，在实际操作中，由于其计税依据和税率设定等方面的不合理性，城建税的具体功能往往变得模糊不清。城建税的计税基础是两税的已税税额，这意味着地区工业愈发达，两税税源愈丰富，城建税收入也就愈高。这种计税方式反而进一步拉大了经济发达地区与经济欠发达地区之间的地方财政差距和城市建设差距，显然与城建税的设立初衷不符。城建税的税率是依照行政区划设立的。然而，随着经济的发展，城镇化取得了显著成效，城乡融合发展进一步推进，城郊结合带变得愈加难以界定。实践中，经济发达地区的县域在基础设施建设和服务方面往往比经济欠发达地区的市区更为优越。此外，这种依据行政区划设定的税率形式无法有效反映不同产业对城市服务的多元化需求以及城建资金的需求差异。因此，这种城建税税率形式愈发不适应新型城镇化的发展需求。
（二）城建税公平性不显著。在实际执行过程中，不同地区、不同产业结构、不同行业以及不同纳税人之间的税负差异显著，他们所享受的城市建设发展服务并非与所承担的税务完全对等，这在一定程度上违背了税收的公平原则。工业企业作为城建税的重要税源，通常属于资本密集型或高收入行业，而这类企业大多位于郊区园区，不在城区范围内。它们承担了大部分城建税的纳税义务，却未能对等享受由城建税带来的城市更新服务。相反，位于城区内的第三产业服务型企业，特别是劳动密集型或低收入行业，虽然享受了城市更新的服务，但由于税款征收管理复杂和效率问题，往往没有依法足额缴纳增值税和消费税，进而也未缴纳相应的城建税。此外，不同地区由于经济发达程度不同，产业结构各异，市场主体在数量和质量上存在显著差异。然而，这些地区所能承担的城建税税负却与它们所需承担的城市基础设施建设任务不对称，从而导致城市建设中出现马太效应。因此，地区间、行业间表现出的城建税不公平现象，不仅对税收的整体效能产生了负面影响，还加剧了地区间、不同城市间的发展不平衡，阻碍了共同富裕目标的实现。
（三）城建税的地方税属性存在漏洞。城建税作为地方税种，为城市环境基础设施建设提供了主要的资金来源，同时也是地方自主财力的重要组成部分。然而，随着市场经济体制和分税制财政管理体制的逐步完善，当前城建税制度逐渐暴露出诸多漏洞。首要问题在于计税依据存在的弊端，这导致了税基不稳与收入规模不足。城建税以实际缴纳的两税（增值税和消费税）税额为计税依据，这种附征形式使得城建税的税基极易受到两税变化的影响。税基狭窄且收入规模小，缺乏稳定性，筹集税款的能力较弱，难以满足城市化进程加速所带来的城市基础设施建设和维护资金以及地区财政的日益增长需求。实际上，缴纳的“两税”税额往往小于应征税额，这导致了城建税的被动欠税现象。此外，纳税人违反“两税”规定而加收的滞纳金和罚款并不作为城建税的计税依据，这进一步削弱了城建税的执法刚性。当“两税”出现减免或退税时，城建税的税基会相应减少，从而影响其收入规模，不利于保持城建税收入的稳定性。同时，城建税作为地方税种，又具有附加税的属性，这导致地方政府在税收自主权上的缺失。主要体现在税基、税率决定权以及减免税审批权等方面的缺失。税基决定权和减免税审批权的缺失会导致城建税的被动欠税和减免，进而影响税款的筹集能力。而税率决定权的缺失则使得地方政府无法根据实际情况，针对不同城乡区域的发展情况、不同行业对市政设施和服务的需求和利用情况进行调整。这不仅无法有效引导市场行为，还造成了事实上的不公平现象。
三、现行城市维护建设税完善建议
城建税改革应遵循《决定》的指导原则，确保其作为地方附加税的重要组成部分，保持其附加税的性质，并成为地方财政的重要税种。同时，应赋予地方政府根据实际情况在一定幅度内自主确定税率的权力。改革主要围绕调整税种的基本要素——税基和税率展开，并辅以相应的行政政策和行政行为，以解决当前城建税存在的问题，并充分体现其内在意义。具体而言，改革建议包括以下几个方面：首先，扩大纳税人的范围，确保地区内所有有经营收入的单位和个人，以及房产持有人都成为纳税人，从而拓宽税基，增加税收来源。其次，调整计税依据，将企业所得税、个人所得税和房产税等直接税的应税税额作为计税基础，使城建税的计税更加合理、公平，并与纳税人的经济能力相匹配。再次，优化税率设定机制，根据区域市政建设服务水平、地价等因素，在一定幅度内差别设定税率，并定期重新评估和调整，以适应不同地区的经济和社会发展需求。最后，明确城建税税款的使用方向，优先保障新型城镇化资金需求，促进城乡融合发展，缩小区域城建差异，避免发生城建领域的“马太效应”。
（一）进一步调节城建税保障新型城镇化的功能定位。城建税的设立初衷是为了建设与维护地区的公共事业和公共设施，推动新型城镇化进程。其本质应是一种受益性质的税收，必须遵循受益与负担相一致的原则，即依据对地区公共设施和服务的使用程度来确定应缴纳的税额。考虑到地区中工作生活的单位和个人都是公共事业的使用者，他们应当为此承担相应的纳税责任。同时，为了体现税负的纵向公平原则，将纳税人范围设定为地区内有经营收入的单位和个人以及房产持有人，显得更为合理。然而，当前以两税的征税额作为城建税的计税依据，在实际操作中并未能很好地体现受益与负担相一致的原则，也无法充分展现城建税的功能定位。因此，《决定》中提出要健全直接税体系，将城建税设定为企业所得税、个人所得税和房产税等直接税的附加税，并以这些直接税的已征税额作为计税依据，这一做法更为实际，也更能体现城建税的受益性质。
（二）进一步发挥城建税促进共同富裕的作用。促进城乡融合发展，缩小地区间、城市间、城乡间的城建水平差异，避免城建领域的“马太效应”，这既是新型城镇化的核心要求之一，也是实现共同富裕的重要手段。为了实现这一目标，税率的设定应考虑区域市政建设服务水平、地价等因素，在一定幅度内进行差别化设定。同时，城建税的税款应优先用于城建水平较低的区域，以有效均衡并提升各区域的城建水平，推进解决发展不平衡和不充分的问题。随着区域间城建水平的逐步缩小，税率也应进行重新评估和调整，这既符合城建税的功能定位，也体现了税负的公平合理原则。尽管差异化的税率设定可能会给税款征收带来一定的不便，但当前的信息化技术水平能够很好地弥补这一不足，并同时推进政府的数字化建设。
（三）进一步增强城建税支撑地方财力的效能。城建税作为地方税种，应当充分发挥其作用，为地方自主财力提供有力支撑，因此它应具备稳定且具规模的税款筹集能力。这就要求地方政府对城建税拥有一定程度的税收自主权，特别是在税基、税率决定权以及减免税审批权方面。考虑到个人所得税和房产税均属于地方税种，而企业所得税虽为中央和地方共享税，但地方占比达到40%，相较于其他两税地方占比极少的情况，以这类大部分属于地方税收收入的直接税作为城建税的税基，不仅税基范围广、稳定，而且能有效避免地方政府因两税而面临的城建税被动减免和拖欠问题。此外，相比于依照行政区划设定固定税率，允许税率在一定幅度内进行差异化设定，既赋予了地方一定程度的税收自主权，也使城建税能够作为一种经济调节手段，有效引导市场活动和行为。
总之，《决定》已为城建税改革奠定了坚实的基础，尽管改革任务艰巨，但其势在必行。城建税改革的成功，必将增强地方自主财力，推动新型城镇化的发展，进而促进共同富裕的实现。
（作者单位：志丹县人民政府）
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