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| 矿山生态修复协同治理效能分析 |
| 第746期 作者：□文/徐嘉浩 王 欢 姜妍煣 时间：2025/2/1 14:28:23 浏览：5次 |
［提要］ 矿山生态修复是全面推进生态文明建设的重要组成部分。作为一项复杂的系统工程，矿山生态修复需要政府、市场、社会等多元力量协同参与，以全面提高生态修复及其综合治理水平。本文基于政治势能理论构建一个矿山生态修复协同治理综合分析框架，对会昌县矿山生态修复何以实现协同治理以及治理效能如何展开追踪研究。研究发现：生态文明建设的强政治势能有效推动地方政府调配注意力，以资源整合逻辑与社会参与逻辑推动生态矿山修复的政府间协同与政社协同的实现，同时以合作式的技术创新与共赢式的开发治理保障矿山修复治理效能的共建共享，最终实现生态效益、经济效益与社会效益有机统一。
关键词：政治势能；强注意力；矿山修复；协同治理
基金项目：江西省创新创业项目：“针对疗法治矿病，多方协力筑青山——会昌县矿山治理创新模式探索”（S202310407104）；江西理工大学创新创业项目：“生态产品价值转化的实践探索——以崇义县阳明湖为例”（DC202410407206）
中图分类号：X37 文献标识码：A
收录日期：2024年8月7日
一、问题的提出
党的十八大召开以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护问题，大力推进生态文明建设，促进经济社会协同发展。党的二十大报告强调：“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。” “绿水青山就是金山银山”等环境政治话语不断突显出加快废弃矿山生态环境修复与综合治理的紧迫性与重要性。
然而，矿山生态系统作为一种受人类强干扰影响的生态系统，其生态修复不能仅仅依靠自然恢复，必须辅以适当的人工调控与引导。作为一项系统综合工程，矿山生态修复任务艰巨，当前各级政府财政投入有限，且存在部分资金投入效果不佳、针对性不强等现实问题，一定程度上阻碍了废弃矿山的修复治理进度。整体上看来，当前我国矿山生态修复主体较为单一，亟待推动多元主体协同参与矿山生态修复。多元主体何以参与废弃矿山的生态修复？又如何在协同修复过程中发挥其比较优势？本文拟构建政治势能视角下协同治理的生成与效能转化的理论分析框架，基于会昌县废弃矿山生态修复案例的追踪研究，全面呈现矿山修复协同治理的生成逻辑及其效能转化，以期打开矿山生态修复协同治理的“宝箱密钥”，为各地废弃矿山的生态修复提供借鉴参考。
二、政治势能视角下协同治理的生成与转化：一个分析框架
“政治势能”作为中国共产党核心理念的政治表达，是对党的全面领导下能量机制发挥的特色学理回应。理论上而言，公共政策发文位阶的不同，将展示出不同强弱的政治信号，在中国的政治体制下，一项公共政策发文单位的位阶愈高，其所蕴含的政治势能就愈强，对地方政府行为所产生的影响就愈大。作为一个具有中国特色的学术概念，政治势能充分展现了我国公共政策执行的政治逻辑：地方政府基于党中央和国家释放的政治信号与能量，调适其注意力分配，并根据场域因素与势能强弱的变化积极采取措施，通过整合跨层级、跨领域、跨部门的各种资源，形成集中统一意志，进而以较快的速度推动某项公共政策落地执行。党的十八大以来，生态文明建设逐步纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，习近平关于“绿水青山就是金山银山”等“两山理论”有效提升了废弃矿山生态修复的政治势能。与此同时，自然资源部、生态环境部相继印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知》等制度文件，层层向地方政府传导出废弃矿山生态修复的制度压力。
党中央对废弃矿山生态修复的强政治势能倾注，直接推动各级地方政府高度重视这一历史遗留问题，将注意力更多地分配在矿山生态修复治理上。一方面各级政府通过系列制度条例与管理办法对废弃矿山修复过程中的主体责任、部门分工、技术标准、体制政策等予以明确，以制度性势能保障矿山生态修复治理压力在各职能部门间的传导，同时辅之以领导小组工作机制实现部门资源的整合，构建起矿山生态修复的政府间协同网络；另一方面“绿水青山就是金山银山” “加大对历史遗留矿山修复与利用”等环境政治话语对地方及社会形成了“认知信念或规范性控制力量”的导向作用，这一价值性势能营造出一种潜移默化的对党领导下矿山生态修复政策执行的“弥散性支持”，使社会多元力量在各级党政组织的领导下自觉拥护矿山生态修复政策，积极主动地参与落实矿山生态修复的行动部署，生态矿山修复的政社协同机制由此生成。
三、研究方法与案例选择
理解是社会科学研究的重要目标之一，而案例研究方法适用于研究有关“为什么”及“怎么样”的问题。本文基于对会昌县矿山生态修复典型案例的追踪研究，通过真实、具体的案例材料全面展现矿山生态修复协同治理的生成逻辑及其治理效能，从而识别出政治势能视角下协同治理生成的因果机制。
会昌县位于江西省赣州市东部地区，东邻福建、南靠广东，为赣粤闽“三省通衢”。全县国土面积2，722平方公里，下辖19个乡（镇），矿藏有锡、岩盐、萤石、石灰石、稀土等，是有名的矿产资源大县。2017年，经地质部门勘探测定，会昌县现存金属矿有锡、铜、金、稀土、铁、铋、钼、锑、锰、钴、铅、钨、锌、钛等，尤以清溪乡的锡矿为最，储量达10万吨，平均品位0.84%，已开发利用的有锡、钨、稀土、铜等，非金属矿有石灰石、岩盐、萤石、石膏矿、陶土、花岗石、无烟煤等，以周田镇的岩盐为最，储量为21.4亿吨，其中锡、岩盐、萤石已大规模开采。但自1970年以来锡矿、盐矿的无序粗放开采，在推动会昌县实现一泓咸泉到百亿转变的同时，也给会昌县留下了一道道“历史疤痕”。截至2020年12月底，会昌县地质灾害防治“十四五”规划灾害点及隐患点共1，432处，威胁人口10，598人，威胁财产16，661.95万元。其中稳定性差、较差的崩塌隐患、滑坡隐患地质灾害隐患点1，084处；稳定性差、较差的崩塌点54处；稳定性差、较差的滑坡点271处；地裂缝点2处；地面塌陷点21处；全县19个乡镇共115处、3，416亩废弃矿山亟待治理。
2021年，会昌县获批国土空间生态修复试点县，县政府积极探索利用市场化策略推进生态修复工作，采取“政府主导推动、企业投资建设、资金封闭运行、生态收益共享”的F+EPC模式实施废弃矿山生态修复。通过整合政府、企业、高校等多元主体力量，严格落实一矿一策、综合整治的方针实施矿山修复治理。截至2022年，会昌县矿山生态修复累计开工修复点位56个，累计修复成水田341.82亩、旱地310.65亩、林草地及其他用地673.77亩，治理成效显著，取得了良好的社会反响，并于2023年获评江西省第二批国土空间生态修复典型案例，项目同年受央视《晚间新闻》报道，产生了广泛的社会影响。
四、会昌县矿山生态修复协同治理的生成及其治理效能
（一）政治势能视角下会昌县矿山生态修复协同治理的生成逻辑。特定时期的政治理念将直接影响政治势能的强弱，党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，直接彰显出党中央对生态环境保护工作重视程度的日益增强。矿山修复作为国土空间生态环境保护修复的一项重要内容，2016年以来，《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》《关于支持开展历史遗留废弃矿山生态修复示范工程的通知》等文件的相继印发，层层向地方政府释放出制度性政治势能，矿山修复治理压力在各职能部门传导扩散；与此同时，“像保护眼睛一样保护生态环境” “绿水青山就是金山银山”等价值性政治势能有效建构了党的环境政治话语权并强化了意识形态主导权，朗朗上口的环境政治话语有助于将环境治理与生态修复这一党的政治战略嵌入日常生活，有利于开展矿山生态修复的群众工作并推动社会的广泛参与。总体而言，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设，废弃矿山生态修复的制度性政治势能与价值性政治势能不断凸显，各级地方政府逐渐形成废弃矿山生态修复行为趋势与价值共识，在调配注意力的基础上，不断整合治理资源并积极鼓励社会参与，有效实现了废弃矿山生态修复的政府间协同与政社协同。
1、注意力调配逻辑。注意力作为一种稀缺资源，其分配涉及到组织、制度甚至社会问题。在公共治理场域中，注意力同样也是一种稀缺资源，地方政府要同时承担起经济、社会、文化、环保、民生等繁杂的公共治理事务，无法对所有公共事务给予同等强度的关注。在科层制的官僚激励导向下，地方政府通常会优先执行情景重、任务急的事项，而相对忽视那些与自身利益弱相关的政策执行。党中央正是通过收紧和放松科层权力，来塑造不同的任务情景，实现对地方政府行为逻辑的有效调节。党的十八大以来，矿山生态修复的强政治势能，外加中央环保督察高位阶的督察整改这一政治压力，直接推动了会昌县政府将注意力迅速凝聚到废弃矿山的生态修复任务上。为响应党中央关于全面推进国土空间生态修复的政策号召，2011年以来，赣州市委市政府、江西省委省政府分别下发“关于修复废弃矿山与推进地区生态文明建设”等相关文件，发文单位由市级政府演变为省级政府，进一步推动了废弃矿山生态修复政治势能的强化。在此背景下，会昌县政府迅速调配注意力分配，将具有显著消极影响的矿山污染问题作为首要目标和中心工作加以重点整治，县领导多次在常委会议这一定调子的会议上强调：“要始终坚持习近平生态文明思想，推进全县矿山生态修复治理”，有效凝聚了特定时期内矿山生态修复的注意力，推动了“绿水青山就是金山银山”的政策变现。
2、资源整合逻辑。上级政府的高势能倾注与县委县政府的强注意力调配，进一步通过资源整合逻辑，打破了会昌县矿山生态修复的部门壁垒，县政府迅速以组织重构与调适积极推动各职能部门合力完成废弃矿山生态修复这一中心工作。根据“遇问题，立小组”的政策执行经验，会昌县政府首先组织成立了矿山生态修复领导小组，由县长任组长统筹全局，相关乡镇与部门负责人任成员；同时，制定下发《会昌县废弃矿山生态修复实施方案》，明确各部门职责及其调度机制，其中应急管理局负责治理修复工作的安全隐患排查，自然资源局负责资源的有效管理，各乡镇负责地块权属调查、矛盾纠纷协调、为项目落地创造良好的施工条件并提供服务。依托于矿山生态修复领导小组的组织重构与调适，尤其是县长担任小组组长推动了科层权威有效嵌入领导小组运行过程，极大地提升了各部门的资源整合力度，使得原本散落在环保局、应急局、自然资源等部门的生态环保修复职能得以形成合力。除此之外，会昌县还积极构建起矿山生态修复的保障机制，以严格的考核问责机制压实职能部门的修复职责，同时辅之以调度机制，打破职能部门的合作壁垒，保障生态修复资源在各部门间互通有无，有效实现了矿山生态修复的政府间协同。
3、社会参与逻辑。政治势能除了对内传导推动公共政策落地执行外，还存在一条外部传导路径，即成为公民借用和依附的潜在资源，强化公民问责行动的势力和效能，通过体制外的参与和监督，为治理效能“赋能”。在政府间高效协同的基础上，会昌县以“EPC”总承包模式充分激发社会资本参与废弃矿山生态修复投资的积极性，解决矿山生态修复的资金问题；同时，依托高校自然资源专业体系的技术优势和科研资源，为矿山修复工程实施提供专业技术支撑，以企业与高校的广泛参与为废弃矿山生态修复提供资金与技术保障。除此之外，舆论的宣传造势以及生态修复的价值共识进一步推动了政治势能作用的生成。自2021年6月会昌废弃矿山生态修复新模式被批准为省级试点项目以来，中央媒体集中点赞报道会昌县矿山的“疗伤”之旅，舆论的正面宣传推动了会昌县不断完善矿山协同修复新模式；而“绿水青山就是金山银山” “加大对历史遗留矿山修复与利用”等上口入心的环境标语，有效强化了社会公众在矿山生态修复过程中的主体感，社会公众基于自身利益考量也积极参与矿山修复的监督工作，以政府+媒体+公众的多元协同监督，推动了社会资本等承包方以科学、严谨的态度保障矿山修复质量。
（二）政治势能视角下会昌县矿山生态修复协同效能转化。会昌县矿山生态修复在强政治势能倾注下以注意力调配逻辑、资源整合逻辑与社会参与逻辑推动了政府间与政社间的高效协同，实现了矿山生态修复的模式创新。这一创新修复模式既推动了“两山理论”的政策落地，又实现了会昌县废弃矿山复绿与经济发展的双赢局面。政治势能视角下的协同修复新模式得以转化为稳定的治理效能，关键在于合作式技术创新的突破以及开发治理的共赢共享，以技术创新作为协同效能转化的密钥，以收益共享作协同长治保障。会昌县矿山生态修复的共建共享模式，有效突破了政治势能的时效性，保障了协同修复模式的长治久兴。
1、合作式技术创新。矿山生态修复的核心在于技术，政治势能视角下会昌县矿山生态协同修复的关键在于政企校协同开启合作式技术创新新篇章。县政府作为地方力量，在调配内部注意力与内部资源的同时，进一步整合了企业与高校的优势，解决了“最后一公里”的技术难题。会昌县矿山修复项目实施方江西应职院科技产业有限公司依托于江西应用技术职业学院的技术优势与科研资源，在废弃矿山勘查、方案编制、项目可行性分析、施工设计等方面为矿山修复工程提供专业的技术支持；同时，以校企合作为契机，在土地整理、边坡生态恢复、植被重建、矿山环境污染治理等方面编制了一整套与矿山工艺链相融合的生态修复技术及行业标准，以政企校协同实现了矿山生态修复的技术创新与突破，为矿山生态修复治理效能的转化提供了稳定的技术支撑。
2、共赢式开发治理。政治势能的积聚与释放具有明显的时间效应，但会昌县矿山生态修复得以长治久兴在于其不仅强调生态修复行动的协同性，同时还强调治理成效的共赢与共享。会昌县矿山修复后期严格根据“宜林则林、宜草则草、宜耕则耕”的原则，充分挖掘现有资源，借助多重政策激励，有效实现了矿山生态复绿和经济高质量发展的有机统一。自2021年7月项目启动以来，会昌县废弃矿山生态修复项目已立项面积高达3，416亩，已完成实施面积2，454.14亩，实现新增耕地703.33亩，其他农用地1，750.81亩；在此基础上，会昌县不断压实村组两级管护责任，落实耕作主体，实现了生态复绿、粮食增收、群众受益等生态效益与经济效益。除此之外，会昌县矿山生态修复项目为江西应用技术职业学院提供了全新的实践实训平台，为其探索专业与产业无缝衔接，开启产教融合新篇章提供了新机遇，实现了社会效益的最大化。会昌县矿山生态修复的共赢式开发治理，得益于县政府以制度支持与政策保障吸引企业、高校与村民共建，进而实现了生态效益、经济效益与社会效益的高度耦合，以利益的共享化保障协同治理的长效化。
五、结论与反思
会昌县矿山生态修复协同治理呈现出强政治势能下运动式协同的特征，矿山生态修复的强政治势能为会昌县积极开展矿山协同修复提供强大动能的同时，也可能因政治势能周期性的弱化而产生负向效能。因此，为保障会昌县矿山生态修复协同治理的长治久兴，要在保障政治势能发挥正向效能的基础上不断创新优化矿山生态修复协同治理模式，最终构建起矿山生态协同修复的长效机制，以制度保障“绿水青山就是金山银山”的可持续性。
显然，政治势能不是一蹴而就的，其积聚与释放呈现出典型的周期性与时间效应。在势能产生并不断积聚强化的阶段，政府、企业、高校、民众等多元主体在高位推动下所构建的运动式协同修复模式有赖于转化为常规化协同，以制度化的技术合作与共享化的利益分配不断创新优化协同修复模式。因此，推广废弃矿山生态修复的“会昌经验”，要注重从以下几个方面强化政治势能视角的协同治理效能：一是以制度性政治势能推动政府间的高效协同，各地废弃矿山生态修复过程中首先可以构建起由高层政治权威驱动的领导小组、指挥部或管委会等，以组织的重塑推动部门协同、横纵联合、分工协作与资源共享，构建起职能部门间矿山生态修复的“利益－责任”共同体；二是鉴于制度性政治势能具有明显的周期限制，各地矿山生态修复后期更应注重以价值性政治势能为引领，推动社会多元主体构建起矿山生态修复的内驱动力与价值共识，同时以制度激励与利益共享保障多元主体参与矿山协同修复的长效性；三是生态矿山协同修复过程中政府始终要担任起“元治理”角色，以制度驱动企业、高校、民众等多元主体在协同修复过程中的优势互补与利益共享。
（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）
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