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| 唐山市智慧城市政策分析 |
| 第746期 作者：□文/裴东祎 董诗琪 时间：2025/2/1 14:32:21 浏览：7次 |
［提要］ 智慧城市建设是促进公共基础设施和服务发展的重要举措。运用政策工具，深入研究智慧城市建设过程中的政策文件与整体发展情况，在提升城市治理能力、推动智慧城市科学高效发展等方面具有重要意义。本文以唐山市为例，选取近年来唐山市出台的24份智慧城市有关政策文件，并搭建政策工具分析框架，研究分析当前存在的问题，并提出具体对策建议。
关键词：智慧城市；政策工具；政策分析
中图分类号：F29 文献标识码：A
收录日期：2024年8月14日
引言
智慧城市研究是近年来各国学者关心的热点问题。早在2009年，智慧城市这一概念正式出现，而后关于智慧城市建设发展的论题论点一直颇受国际国内相关行业学者高度关注，涌现出很多优秀学者对此领域的出色研究成果。其中，Margarita在调查研究国外智慧城市发展较好的国家和城市出台的相关政策文件后，围绕中央机关与各级政府、管理部门与社会组织、硬件设施与软件设施、地方经济与地方特点的关系做了进一步分析研究，得出每座城市只有根据自身实际出台的政策才能发挥最大的效果；Crivello以意大利都灵的智慧城市相关政策作为研究对象，分析政策文件演变传播过程，并将重点放在智慧城市话语体系与都灵的体制机制进行完美融合；裴雷等按照我国政府的行政区分对智慧城市政策进行收集分析后，得出各级地方政府在进行智慧城市建设中都须统筹好一致性与同质化、多样性和个性化的关系；孙建军等分析智慧城市样本后，得出政府出台智慧城市政策多为供给型和环境型。上述研究虽针对智慧城市政策进行充分讨论，但仍有些不足之处。因此，本文将唐山市这座典型的传统工业城市作为研究对象，对近年来唐山市智慧城市政策文件进行梳理分析，从政策工具视角进行深刻剖析，并针对问题提出建议，可为智慧城市建设提供经验借鉴。
一、智慧城市政策分析架构
（一）X维度：政策工具类型。在对于城市数字化转型的研究中，政策工具的使用是一个重要的研究方向。政策工具的使用可以帮助政策制定者更好地了解政策的成效并提供指导。近年来，越来越多研究者开始关注政策工具的使用问题，并进行相应的研究。萨瓦斯从实际出发，聚焦运用政策工具来解决政策中的问题，科学设定政府服务、特许经营等政策工具类型。麦克唐奈和埃尔莫尔通过调查研究，划分出命令、激励等以政策目的为导向的政策工具类型；Ｒothwell和Zegveld 从受众领域角度出发，提出供给型、环境型和需求型政策工具；加拿大学者豪利特与拉米什根据政府部门提供公共服务的干预度把政策工具进行细分，包括自愿性、混合性与强制性3大类10小类。相较于其他政策工具类型划分，豪利特与拉米什在政策覆盖范围上具有较大优势，因此被广泛应用于教育、医疗等政府主导性较强的政策领域。
本文在借鉴豪利特和拉米什的政策工具分类方式基础上，结合唐山市政策特点，对政策工具分类方式进行合理范围内的微调，去掉了原有的“产权拍卖”工具，增添了“能力建设与提升”工具，同时将“信息与劝诫”修改为“信息宣传与安全”，将“自愿性组织”改为“社会组织”。最后以政府部门的主导比重为衡量度，确定将本文的智慧城市政策工具分为三大类十小类，并以此作为分析框架的X维度。（图1）
（二）Y维度：智慧城市政策子系统。在研读智慧城市政策文件与政策工具理论相关内容后，发现智慧城市政策不是单一维度的内容，还涵盖人工智能、电子政务、智慧养老服务、新型基础设施、产业数字平台等多个其他维度，可按照政策系统类别划分出多个子系统，以便于囊括对应智慧城市建设领域不同方面的内容，本文中引入Y维度用来展示智慧城市政策子系统。综合X轴与Y轴形成智慧城市二维政策分析框架。（图2）
二、唐山市智慧城市政策分析
（一）政策样本选择。通过市政府网站搜集和实地调研的方式，对唐山市政府部门正式发布的有关智慧城市领域的政策文件进行收集。同时，为确保所选政策文件具备权威性、准确性，首先明确发文单位必须为市政府或相关职能部门；其次在选择文件类型上，明确政策样本的文体范围必须为实施方案、工作方案、整体规划、管理办法等能够明确显示出政策实施目的的文件文体；最后调研了解智慧城市建设相关单位的智慧城市建设工作职能，确保政策内容符合智慧城市领域，最终汇总收集24份智慧城市相关政策样本。
（二）政策样本编码。本文的样本编码方式根据实际情况，采取“文本序号－章节序号－条款序号”方式进行编码。如，《唐山市大数据产业发展行动方案（2023－2027）》中第二部分“重点任务”中第三条“实施产业创新提升行动”编码为“18－2－3”。之后分别在X维度和Y维度下进行分类标记，X维度十种政策工具分别标记为“X1”～“X10”，Y维度五类政策子系统分别标记为“Y1”～“Y5”。为保证编码的信效度，由两名研究人员分别对24份政策文件进行编码，不一致之处讨论后达成共识。本文选取的政策样本主要来源于政府网站和权威数据库，且政策文件均为唐山市政府正式发布的文件，样本具有较强的权威性和有效性。
（三）数据统计结果
1、X维度政策工具分布。经过对24份政策文本从X维度深入研究分析后可以看出，唐山市智慧城市政策中，强制性政策工具所占比重较高，占比为66.1%，混合性所占比重较低，占比为31%，占比最少的是自愿性，为2.9%。从三大类中的十小类政策工具进一步来看，可以知道，在强制性政策工具中，“直接提供”所占比重最高（69.2%）；混合性政策工具中，“能力建设与提升”所占比重最高（58.4%）；自愿性政策工具中，“私人市场”所占比重最高（50%）。以上统计分析结果可以反映出唐山市智慧城市政策在X维度上的一定特点。（表1）
2、Y维度政策工具分布。经过对24份政策文本从Y维度上仔细研究后，梳理归集出样本分析结果。由表2可知，政策文本中所占比重最多的为智慧管理，占比为36.6%，按照所占比重大小排序，后面依次是智慧产业占比为18.7%、智慧基础设施占比为17.1%、总体要求占比为14.4%、智慧民生占比为13.2%。结合X维度的三种政策工具可得，除智慧民生子系统外，其余四种子系统中的强制性政策工具占比要明显超过其他两种政策工具。（表2）
三、唐山市智慧城市政策存在的问题及优化建议
（一）存在的问题。对24份唐山市智慧城市政策文本深入研究分析后，发现各类政策工具之间存在所占比重差距较大，政策工具整体布局框架需要规范调优，政府部门与市场、企业、社会组织之间的角色扮演有待进一步明确等问题。
1、采取强制性政策工具所占比重过高，法律法规有待健全。无论在X维度还是Y维度中，强制性政策工具均明显突出，表明唐山市智慧城市建设特点是以政府主导为主且政府干预比重较高。究其原因，一方面政府依赖借助自身行政属性自上而下干预智慧城市建设发展，进而换回建设步伐的快速响应；另一方面智慧城市建设领域诸多项目属于公共服务或公益性质，这类平台建设投入大且收益率非常有限，导致很多中小型企业和大型国企对此望而却步。
此外，值得注意的是，“法律与规制”的分布占比并没有随着政策提供增长，唐山市智慧城市相关政策大多强调制度化建设的重要性，并没有在行业标准、监管举措等方面进行丰富，引导规范智慧城市建设发展的规范性文件有待完善。
2、信息宣传和安全能力重视程度不够，补贴与人才支持、税收或调节市场行为等经济手段需要进一步提升。从表1数据来看，近年来政策文件较多使用了“能力建设与提升”政策工具，“信息宣传与安全”政策工具使用频率较低，说明唐山市对智慧城市领域建设重点投入的同时，缺乏引导公众或企业广泛了解支持有利于政策实施的行动措施，发布文件中少有关于信息宣传的相关部署及要求。在智慧城市建设进程中，信息安全方面的具体要求还需完善，如果信息化项目建设中网络信息安全得不到保障，智慧城市发展很难取得突破性进展与成绩。
另外，“税收与使用费” “补贴与人才支持”这两类政策工具使用频率较低，反映了唐山市针对智慧城市建设领域出台的税收减免专项支持政策和人才梯队培养不够，缺乏围绕新型基础设施建设、信息化平台建设等智慧城市领域的税收补贴政策。
3、政府重视智慧管理，以智慧化手段提高行政效率和治理能力，但在智慧民生、智慧产业、智慧基础设施领域仍需加强支持。从表2可以看出，唐山市有关智慧管理类的政策所占比例远高于其他几类政策工具，经仔细分析梳理相关文件，发现政府部门通过智慧管理政策的实施，可以建立如数据交换共享平台，促进跨部门跨业务的数据融合应用，提升部门间协同化办公能力。但若想让群众的生活更加便捷、智能，让智慧化应用赋能经济发展，也要更加重视智慧民生和智慧产业等方面的发展，不然会导致生产效率低、经济发展缓慢等问题。
（二）优化建议
1、大力支持和引导企业和社会中坚力量参与智慧城市建设，进一步规范行业准则，健全相关法律法规。唐山市自改革开放以来，围绕能源、钢铁、医疗、教育、轻工业等行业发展起来的社会组织与民营企业都得到长足进步，具备参与智慧城市建设的能力，有实力帮助政府解决城市发展问题。
一方面政府部门应围绕智慧城市发展和信息化产业链，强化本地特色高新技术企业辐射带动效应，引导集聚区以商招商，统筹促进智慧城市相关衍生产业与人工智能、大模型应用开发等领域深入合作，提高行业收益率，吸引更多优秀团队的加入；另一方面完善全流程制度规范与配套法规保障支撑系统建设，严格计划管理，强化技术评审，健全标准规范，为智慧城市建设铺垫一条科学健康的发展轨道。
2、进一步加强信息宣传与安全，提升补贴与人才支持、税收或调节市场行为等经济手段。从政策工具分析结果来看，唐山市智慧城市建设发展并未受到广大群众认知了解，同时对于信息安全的政策内容缺少实际支撑点。政府部门应加强相关报道，提高认知度，形成广泛参与支持良好氛围。智慧城市未来建设需要大批的人才队伍支撑，政府要牵头完善人才引进政策，充分利用校企双方优势，共同制定人才培养计划。
3、进一步加强智慧民生、智慧产业、智慧基础设施政策工具使用。智慧民生和智慧产业的发展对于推动社会进步和经济发展具有重要意义。应抓好新一代信息技术发展时机，提高生产效率和优化资源配置，从而促进经济快速增长。加强智慧民生领域支持力度，大力建设信息化民生服务体系，为教育、医疗、养老等多领域提供公共信息服务，稳步提升民众幸福指数。
四、结论及讨论
本文以政策工具理论为指导，采取构建政策工具整体分析框架的方式，对24份唐山市智慧城市相关政策文件进行统计分析，发现唐山市智慧城市建设存在强制性政策工具所占比重过高、个人或组织参与政策实施的主动意愿度不够、国有企业直接参与度不够、私人市场参与度不高、法律法规有待健全、信息宣传与安全能力有待加强等问题，并结合实际情况给出解决对策建议，对智慧城市政策体系发展具有积极意义。
（作者单位：华北理工大学经济管理学院）
主要参考文献：
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