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公共/财税
税收公平视角下赡养老人专项附加扣除政策探析
第747期 作者:□文/俞耀勋 时间:2025/2/16 15:11:14 浏览:20次
  [提要] 目前,我国人口老龄化及少子化背景下,赡养老人专项附加扣除政策有助于减轻赡养人的经济压力、促进其积极履行赡养义务、体现税收公平。赡养老人专项附加扣除政策本着公平合理、简便易行、切实减负、改善民生的初衷,但实践过程中对纳税人的收入分配效果产生负向影响。因此,本文剖析赡养老人专项附加扣除政策在扣除对象、扣除范围等方面存在的问题,基于税收公平视角,提出改进赡养老人专项附加扣除政策具体建议。
关键词:赡养老人;专项附加扣除;公平视角
中图分类号:F812.42 文献标识码:A
收录日期:2024年8月27日
近年来,人口老龄化问题对我国经济发展产生负面影响。根据国家统计局公布的统计数据,我国自21世纪初进入老龄化社会后,老龄化呈现增长态势。为此,应对人口老龄化问题已显得刻不容缓。在国家宏观经济调控中,财税制度改革创新对于应对人口老龄化现象非常关键。2019年,我国正式实施个人所得税专项附加扣除政策,其中赡养老人专项附加扣除政策对保障老年人生活质量、减缓家庭赡养负担具有重要意义。
在个税专项附加扣除政策颁布后及实践过程中,赡养老人专项附加扣除政策一直是学术界关注的热点话题,已有文献主要从三个方面研究赡养老人费用扣除政策在实践过程中存在的问题及完善建议:一是该项费用扣除政策没有考虑被赡养人的年龄差异、身体健康状况、经济状况等因素。二是政策效应。通过中国家庭金融调查数据(CHFS2017),运用相关指标,测算了费用扣除政策的减税效应及收入分配效应;借助中国家庭金融调查数据模拟分析个税改革效应,提出在未来仍可在优化个税效率的同时,通过调整专项附加扣除来强化税收公平。三是政策建议。应该从扣除对象、扣除范围等税制要素优化现行税制存在的问题,以缓解家庭的养老负担,增强个人所得税费用扣除政策的收入分配效应;现行税制在扣除单位、扣除标准等方面存在问题,建议建立以“家庭”为扣除单位,来改善非独生子女家庭子女之间分摊扣除额度。综上,现有文献对赡养老人专项附加扣除政策存在问题、政策建议及效应进行深入研究。但是,很少基于税收公平视角来探析赡养老人专项附加扣除政策现状及完善建议。鉴于此,本文从税收公平视角出发,探讨赡养老人专项附加扣除政策实践中的问题,并提出改进建议。
一、公平与赡养老人专项附加扣除内涵阐述及政策评析
探析税收公平与赡养老人专项附加扣除政策的内涵,首先需界定二者。税收公平原则是税收的基本原则,也是学者们关注的热点。早在18世纪,亚当·斯密认为税收公平是:“一国国民在可能范围内,按其在国家保护下取得的收入按比例缴税,取消免税特权,使税收保持中立,更好维持有效政府职能”。 19世纪后期,瓦格纳在《财政学》一书中认为:税收负担应公平分配及以纳税人的纳税能力作为征税标准,由国家征税矫正社会财富分配不均、贫富两极分化的弊端,减少社会矛盾。而赡养老人费用扣除是《中华人民共和国个人所得税法》规定的七项专项附加扣除项目之一,规定子女或者晚辈对长辈在物质上或生活上的帮助,主要的赡养费用包括老年人基本生活费用、相关的医疗费用、生活不能自理所支出的护理费用等支出。
现行个人所得税法专项附加扣除政策遵循公平合理、简便易行、切实减负、改善民生的原则,税收征管更注重效率与公平。赡养老人扣除标准已由每月2,000元提高到3,000元,有助于减轻纳税人的税收负担,但受制于赡养老人费用扣除标准“一刀切”及个税超额累进税率的影响,致使高收入人群享受的税前扣除额度高于中低收入人群,有悖公平原则。
兼顾经济发展水平、税收征管能力、税收公平是赡养老人扣除标准改革的难点,现行政策更倾向于效率原则,忽视了家庭人口结构差异。但目前政策使得抚养人数多的家庭扣除不足,征税过度;抚养人数少的家庭扣除过度,征税不足。未来应优化政策,调整赡养费用扣除标准,更好体现税收公平原则。
二、赡养老人专项附加扣除政策在公平方面亟待解决的问题
个人所得税赡养老人专项附加扣除政策在扣除范围、扣除对象、扣除未调整等方面应调整。现今只有正视个税赡养老人费用扣除政策在实践中存在的问题,兼顾税收公平原则和税收征管实际情况,才能使个税赡养老人专项附加扣除政策实现制定初衷。
(一)赡养对象的扣除范围较窄。《暂行办法》规定,可扣除的被赡养人指纳税人赡养年满60岁父母的支出,以及子女已去世,纳税人赡养年满60岁的祖父母或外祖父母的支出。其在扣除范围及促进税收公平角度仍存在不足。第一,当被赡养人为未满60岁已是失能人员时,并且其尚未领取养老金或者养老金不足以支付其大额的医疗费用,其子女需要提前履行赡养义务,需承担其日常开支,属于赡养费用的一部分。然而,现行办法没有提前扣除相应的赡养支出,对于这部分人群来说会显得不公平,难以实现个人所得税税前扣除政策所遵循的人权保障理论及税收公平原则。第二,夫妻双方因婚姻关系组成家庭后,可能需要承担双方父母的赡养费用。但是,现行的个人所得税暂行条例规定纳税人只能扣除其父母的赡养费用,不能扣除其配偶父母的赡养支出,不符合我国传统美德及不利于实现纳税人量能课税原则,进而有悖于税收公平原则,未能起到赡养老人专项附加扣除切实减轻纳税人税负水平的作用。第三,《暂行办法》规定,纳税人只能扣除具有血缘关系的父母,祖父母及外祖父母等法定被赡养人。但由于目前仍存在特殊的家庭关系,可能纳税人尽了实质赡养义务,但其排除在法定扣除范围以外,这类纳税人将不能扣除其相应的赡养费用,有悖于实质重于形式的法律原则。
(二)赡养对象年龄及赡养支出未体现差异化。《暂行办法》规定,赡养老人专项附加扣除范围为年满60周岁的被赡养人,纳税人不论赡养几位老人,赡养费用均按照规定的额度定额扣除,独生子女按每月3,000元定额扣除赡养费用,非独生子女与其兄弟姐妹分摊扣除3,000元,每人分摊限额不得超过1,500元。这种“一刀切”的规定在实践中存在许多问题。具体表现为:一是被赡养人由于年龄、自身健康状况、家庭养老方式等存在差异,导致赡养支出的扣除项目不尽相同,包括基本生活费用、医疗费用、失能人员的护理费用等支出。现行政策定额扣除办法虽考虑了税收管理的效率,具有一定实践层面的可行性,但未考虑被赡养人的个体差异及地区物价水平差异,未能突出个税促进公平合理的初衷。二是分摊扣除不合适。在我国非独生子女的家庭中,一般老人看护照料问题都由其子女轮流照顾或者由一个子女赡养,而按现行个人所得税暂行条例规定,承担赡养义务的子女只能最多扣除1,500元,不承担赡养义务的子女也可分摊赡养老人专项附加扣除,使得赡养老人专项附加扣除未能依据对被赡养人是否真实履行赡养及照顾照料义务,不符合税收公平合理的原则。
(三)赡养费用支出未依据物价动态调整。根据《国务院关于提高个人所得税有关专项附加扣除标准的通知》的规定,自2023年1月1日赡养老人专项附加扣除由2,000元提高到3,000元,但未规定赡养费用的具体扣除项目,此次提高是继2018年新增赡养老人专项附加扣除后的首次调整。赡养支出一般包括日常基本生活费用、患病时的医疗费用、生活不能自理的护理费用等支出。显然厘清赡养支出的具体范围尤为重要,由于物价水平会随经济发展波动起伏,赡养费用也相应发生波动,因而赡养支出应随物价水平变动而动态调整。
三、税收公平视角下赡养老人专项附加扣除政策完善建议
赡养老人专项附加扣除政策作为一项重要的税前费用扣除政策,可以有效减轻纳税人的税收负担,鼓励纳税人积极履行对老人的赡养义务,保障老年人基本权益的实现,有助于税收公平原则的实现。
(一)合理确定赡养对象扣除范围。赡养老人扣除范围会影响纳税人应纳税额,会对税收公平原则产生影响,因而应完善赡养费用扣除标准。第一,扣除范围未包括纳税人赡养未满60周岁的失能人员。根据北京大学一项人口学研究显示,到2030年,我国失能老人规模将超过7,700万人,因此建议赡养老人税前扣除政策取消对失能人员的年龄限制,以更好体现个税赡养老人税前扣除政策减轻纳税人税负的初衷,使得对失能人员履行实质赡养义务的纳税人能够提前享受政策所带来的减税效应,使失能人员得到更好的照顾。第二,将纳税人配偶的父母纳入扣除范围。针对赡养对象代际关系过窄,结合我国老龄化现状及具体家庭结构,建议赡养老人税前扣除政策不仅包含纳税人的父母及祖(外祖)父母,还应包含纳税人履行实质赡养义务且与其有亲属关系(包括纳税人配偶的父母、祖父母、外祖父母、曾祖父母等)的对象。第三,考虑到目前仍存在部分特殊家庭关系且纳税人与其不存在血缘关系,未来应考虑纳税人履行了实质赡养义务但是不存在血缘关系的这部分群体包含在扣除范围中。
(二)调整赡养对象年龄及赡养支出。目前大多家庭除了要负担老年人的基本生活费用外,有可能还要支出大额的医疗费用及护理费用,鉴于我国目前的医疗保障体系还不太完善,考虑到我国相关法律未对赡养老人费用划分具体项目,仅规定定额扣除额度为每月3,000元,未体现个税调节收入分配、促进税收公平的作用,可将基本生活费用、医疗费用、护理费用规定具体的扣除标准。一方面,基本生活费用会受到赡养方式、所在地区消费水平等因素的影响,将影响其变化的因素全部考虑,会使得政策更加公平;但需要大量人力物力,税收征管成本较高,为了兼顾二者,可先考虑被赡养人的年龄等因素,后续再考虑地域、赡养方式等具体情况来动态调整。另一方面,对于医疗费用、护理费用等费用支出,与被赡养人的经济状况、家庭养老方式等存在紧密联系,本着简便易行、公平合理的原则,可以参照该类费用的市场价格调整具体扣除限额。
设置赡养老人费用分摊扣除的意义,在于减轻我国中低收入家庭的养老负担及推进和睦家庭建设。如果纳税人处于非独生子女家庭中,应考察分摊扣除的纳税人是否履行实质赡养义务,以确定赡养老人费用扣除如何在纳税人之间进行分配。因而,未来在考虑制度灵活性及征管效率基础上,建议优先由子女协商确定或被赡养人指定,取消每个子女扣除限额标准;若子女之间不能协商一致,由履行了实质赡养义务的子女扣除。另外,还需考虑被赡养人的年龄差异,借鉴外国根据被赡养人年龄差异调整具体定额扣除标准。
(三)建立赡养老人专项附加扣除动态调整机制。建立赡养老人专项附加扣除政策动态调整标准。目前,个人所得税赡养老人专项附加扣除政策自颁布以来,调整较慢。但随着我国经济发展水平迅速提升,物价水平也相应上涨,纳税人赡养老人的负担也相应加重,每个家庭赡养老人支出持续上升,老人养老支出已明显超过物价指数变动。建议根据物价指数及时动态调整纳税人可扣除的赡养支出,建立赡养老人与物价指数相挂钩的函数关系,根据赡养老人专项附加扣除政策每月3,000元乘以相应的物价变动指数,从而使得个税更有助于减轻纳税人的税收负担,使得政策实施保持稳定性。
(作者单位:兰州财经大学财政与税务学院)

主要参考文献:
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