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| 我国公共卫生应急管理体系探索 |
| 第747期 作者：□文/孟 静 时间：2025/2/16 15:12:05 浏览：23次 |
［提要］ 推动我国公共卫生应急管理体系现代化建设有助于提升国家在应对突发公共卫生事件中的能力和水平。协同治理强调多方合作、信息共享和共同决策，对实现我国公共卫生的有效管理和治理具有积极意义。基于此，本文从协同治理的内涵出发，探索我国公共卫生应急管理体系建设的困难，并提出现代化建设路径，旨在提高整体应急管理能力与效率。
关键词：协同治理；公共卫生；应急管理体系
中图分类号：C913.4；D63 文献标识码：A
收录日期：2024年8月30日
近年来，我国政府高度重视公共卫生应急管理体系建设与现代化。协同治理作为一种新兴的治理模式，强调政府、企业、社会组织和公众之间的合作，共同参与决策与管理，以实现公共事务的高效治理。
一、协同治理的内涵
协同治理是指在复杂社会治理过程中，通过多元主体的合作与互动，整合各方资源和能力，以实现共同目标的一种治理模式。这一概念符合美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆提出的多中心治理理论，她主张在社会公共事务的管理过程中并非只有政府一个主体，而是存在着许多决策中心。在公共卫生应急管理体系中，协同治理的核心在于通过政府、社会组织、企业、公众等多方主体的协同参与，形成合力，提升应急管理的整体效能。一是强调多主体参与。公共卫生应急管理不仅需要政府的主导和协调，还需要社会组织提供专业支持，企业参与物资供应和技术创新，公众积极配合防控措施，以此实现资源的最优配置，提高应急管理的效率和效果。二是注重信息共享与透明化。各主体之间的信息流动和共享至关重要，信息互通有利于各主体及时掌握事件动态，做出科学决策。三是要求协作机制的制度化。协同治理不仅是临时性的合作，需确保各主体在应急状态下能够快速反应，协同运作。制度化有助于形成常态化的合作模式，为长期应对公共卫生危机提供保障。四是强调技术与创新的应用。信息技术、大数据、人工智能等新技术的应用可以显著提高应急响应的效率和精准度，有助于科学制定应对策略，减少应急管理的盲目性和滞后性。可见，协同治理作为一种现代治理模式，可以有效提升应急管理的能力和水平，构建更加科学、高效、可持续的公共卫生应急管理体系。
二、我国公共卫生应急管理体系建设困难
尽管我国对公共卫生应急管理体系建设的重视程度在不断提升，但仍面临诸多困难，主要集中在资源配置、技术应用、制度设计和社会参与等方面。在资源配置方面，我国地域广阔，各地经济发展水平和医疗资源分布存在显著差异，导致在应对公共卫生突发事件时，资源的有效配置和调度受到严重制约。尤其是在中西部和农村地区，医疗设施和专业人员的短缺使得应急响应能力相对薄弱，难以满足突发事件的紧急需求。此外，资源配置的不均衡也体现在物资储备和分配体系不完善，紧急情况下物资供应链条不畅，进一步制约了应急管理的效率。在技术应用方面，信息系统之间的互联互通性差，数据孤岛现象严重，导致监测和预警的实时性和准确性受到影响。同时，技术应用的普及率和覆盖面不高，基层卫生部门对新技术的掌握和运用能力有限，制约了应急管理系统的智能化发展。在制度设计方面，相关法规和政策存在一定的碎片化和不完备性，缺乏统一协调的法律框架和制度规范，导致在应急响应过程中各部门职责不清，协调困难。此种制度设计上的缺陷直接影响了应急管理的整体效能。在社会参与方面，公众的卫生知识和风险意识普遍不足，公共卫生教育的覆盖面和深度仍然不够，导致公众在面对突发公共卫生事件时缺乏基本的应对知识和技能。社会组织和企业在应急管理中的角色定位也不够明确，参与机制不健全，使其在应急管理中的参与度和积极性不足，导致协同治理的合力未能有效形成。
三、应急预案不足
在应对突发事件时，一个周详的应急预案能够为管理者提供指引，确保危机时的快速、高效应对。但现实中，在这方面存在明显的不足。其一，部分环境的应急预案可能仅停留在表面，没有深入探究和考虑各种可能发生的公共卫生事件。此种情况下的预案往往过于笼统，无法为特定事件提供实质性的指导。其二，即使制定了应急预案，但可能没有定期进行更新和修订。随着科技进步和医学研究的深入，公共卫生应急管理的最佳实践也在不断演变。持续依赖过时的预案，不仅会忽视最新的研究成果，还可能使得应对策略失效。其三，应急预案在制定时，可能没有充分征询专家意见和参考相关领域的最佳实践。这样的预案很可能存在盲点，没有充分考虑到实际操作中可能出现的复杂情境。如果缺乏专业性的考量，预案在实际应用中可能会出现重大的偏差。
四、协同治理视角下我国公共卫生应急管理体系现代化建设路径
（一）建立多部门合作机制。多部门合作机制的建立旨在整合各级政府、公共卫生机构、医疗机构、社会组织、企业以及其他相关主体的资源和能力，这一机制的核心在于实现跨部门、跨层级、跨领域的协调与合作，以提升整体应急管理能力和应对效果。一方面，应建立健全多部门协作平台，形成由卫生健康部门牵头，公安、交通、环保等多个部门共同参与的协同治理机制。通过定期的跨部门会议、联合演练和信息共享，确保各部门在突发公共卫生事件发生时能够迅速响应、协调配合。此类平台不仅有助于提升各部门间的沟通效率，还能在平时通过模拟演练强化各方应对突发事件的能力。另一方面，应完善信息共享与联动机制，构建统一的公共卫生信息管理平台。该平台应实现各部门间数据的实时共享和动态更新，以便及时获取疫情信息、资源分配情况及应急措施的实施进展。这种信息化手段不仅能提高决策的科学性和及时性，还能通过数据分析预测潜在风险，从而提前部署防控措施。例如，建立基于云计算和大数据技术的公共卫生信息管理系统，实现全国范围内的卫生数据互联互通。此外，还应建立科学的评估与反馈机制，对多部门合作的效果进行定期评估与优化。通过建立一套完整的评估指标体系，对各部门在应急管理中的表现进行客观评价，并及时反馈改进意见。评估内容应涵盖预案执行情况、资源调配效率、信息沟通效果及公众满意度等方面，从而全面提升应急管理水平。
（二）构建智能应急管理系统。智能应急管理系统的构建旨在通过整合先进的信息技术、数据分析工具和人工智能算法，提升应急管理的科学性和精准性。其一，应广泛收集和分析现有的公共卫生应急管理数据，包括环境监测数据和医疗资源分布数据。环境监测数据涵盖空气质量、饮用水安全、噪音水平和有害物质浓度等指标，需从环境监测机构和传感器网络获取。医疗资源分布数据应涉及医院床位、急救车配备、药品储备和医疗人员分布等信息。为了制定系统功能框架，需与公共卫生专家、应急管理人员及IT技术人员进行深入沟通，明确每种数据类型的具体需求和使用方式，构建涵盖数据集成、风险预测、资源调度等核心模块的系统蓝图。数据集成模块需要支持不同数据源的融合，风险预测模块需基于数据进行健康威胁评估，资源调度模块需优化资源配置。其二，开展数据整合与处理，集成来自不同部门和机构的数据源。这一阶段需制定数据标准化策略，以确保数据接口和格式的一致性。标准化过程包括定义数据的结构、格式和编码规则，确保从疾病预防控制中心、环境监测机构、医院和急救服务机构等多个来源获取的数据能够顺利整合。数据平台需具备强大的数据清洗功能，自动识别并纠正数据中的错误和缺失，如处理异常值、填补缺失数据和去除冗余信息。预处理过程包括数据归一化、去噪声处理和数据转换，目的是确保数据的质量和可用性，以便后续分析和建模的准确性。其三，进行智能分析与建模，以实现高效的风险预测与决策支持。这一阶段的核心在于应用先进的分析技术，如机器学习和统计模型，构建精确的风险预测模型。机器学习技术，包括监督学习和无监督学习，能够从历史数据中识别健康威胁的模式和趋势。统计模型则包括回归分析和时间序列分析，用于评估不同因素对健康风险的影响，并预测未来的健康趋势。构建的模型应能够实时处理和分析新数据，生成动态的风险评估报告，为决策者提供科学依据。
（三）完善相关法律法规。健全的法律法规体系不仅为公共卫生应急管理提供法律依据和保障，还能规范各级政府部门、社会组织和公民的行为，确保应急管理工作有序、高效进行。首先，应在现有法律法规的基础上，进一步制定和细化公共卫生应急管理的相关法律法规，增强其针对性和可操作性，确保法律体系能够全面覆盖公共卫生应急管理的各个方面。同时，针对具体领域，如突发公共卫生事件的信息公开与传播、疫苗和药品的应急审批与使用、公共卫生应急物资的储备和管理等，出台更加详细和专业的法规，形成系统完备的法律保障体系。其次，应强化法律法规的执行力和可操作性。尽管现有法律对公共卫生应急管理进行了基本规范，但在实际执行过程中，常常出现职责不清、推诿扯皮等问题。因此，需要制定配套的实施细则和操作规程，明确具体的操作流程和标准，提高法律法规的可执行性和操作性，确保各项法律法规能够真正落地生效。最后，应建立独立的法律监督机构，负责监督公共卫生应急管理法律法规的实施情况，及时发现和纠正问题。这个机构应具备独立性和权威性，能够不受行政干扰地开展监督工作。其职能应包括对各级政府和相关部门在公共卫生应急管理中的法律执行情况进行审查，确保各项法律法规得到严格落实。同时，该机构应具备快速反应能力，能够在突发公共卫生事件中迅速介入，评估法律执行效果，发现并报告问题。
（四）推动公众参与和共治。推动公众参与和共治旨在通过增强公众的应急意识和参与度，提升公共卫生应急管理的协同治理水平和整体效能。公众的参与意识和应急素养直接影响应急管理的效果。政府应系统性地进行公共卫生知识的普及教育，通过学校教育、社区活动、媒体宣传等多渠道提升公众的健康意识和应急应对能力。特别是在学校教育中，应将公共卫生应急知识纳入课程体系，通过长期的教育培养，提高公众的健康素养和应急反应能力。同时，应开发公众沟通平台，加强公众参与和信息透明度。公众沟通平台应通过多渠道、多媒体手段，及时向公众传递准确、权威的公共卫生信息，提升公众的防控意识和应对能力。平台需具备信息发布、互动交流和舆情监测等功能，确保信息传播的及时性和有效性。通过智能公众沟通平台，公众可以方便地获取防护指南和政府公告，积极参与到公共卫生应急管理中来。
（五）将生态环境保护纳入考量。生态环境保护作为公共卫生应急管理的重要组成部分，其在应急管理体系中的整合能够有效缓解生态环境因素对公共健康的潜在威胁。第一，在公共卫生应急管理过程中，应优先采用低环境影响的应急处理方案，例如优先使用环保型消毒剂和材料，减少化学药品的使用，并采取措施减少对生态系统的干扰。同时，应在应急响应后期，开展环境修复与恢复工作，以恢复受影响区域的生态功能和健康状态。第二，政策制定者在制定公共卫生应急政策时，应全面考虑环境因素，将环境保护目标与公共卫生目标相结合。同时，应建立政策实施效果的定期评估机制，及时发现并解决问题。根据评估结果进行动态调整，以应对环境和健康需求的变化，确保政策在保护公共健康的同时，也兼顾环境保护的长远目标。
（六）持续教育宣传，训练突发公共卫生事件应对技能。持续教育宣传需要所有人员，包括管理层、工作人员以及被管理人员等，具备充足的公共卫生知识和突发事件应对能力。首先，应建立一套全面系统的教育宣传体系，将公共卫生知识纳入封闭环境管理的重要内容，强调个人卫生习惯、传染方面的预防及应对措施等基础知识的普及。通过多种渠道和形式，如宣传册、横幅、视频、线上课程等，确保信息的广泛覆盖和深入人心。其次，应对工作人员进行专业化的培训。包括应急知识、个人防护装备的正确使用、消毒隔离措施的实施等，以此确保其在突发公共卫生事件发生时，能够迅速采取科学有效的应对措施。例如，可以组织定期的卫生动态及其防控策略的专题讲座，由公共卫生专家引导，确保工作人员对防控策略有所了解。再如，对于个人防护装备的正确使用，可以安排模拟训练，通过真人示范和实操练习，使工作人员掌握正确穿戴和摘除防护服、口罩、手套等设备，避免交叉感染。最后，应定期进行公共卫生知识和自我防护能力培训，强化其在突发事件中的自我保护意识。可以通过模拟演练、实际案例分析等形式，提高其对突发公共卫生事件的认识和应对能力，确保在实际事件中能够遵守规定，积极配合封闭环境管理部门的处置工作。
总而言之，通过对协同治理内涵的理解，以及对我国公共卫生应急管理体系建设困难之处的分析，能够更好地明确应急管理体系现代化路径建设方向。通过多部门合作、智能化建设、完善法律法规、公众参与以及将生态环境保护因素纳入系统，我国的公共卫生应急管理体系将更加完善和高效，能够更好地保障人民的生命健康和社会安全稳定发展。
（作者单位：华北理工大学）
主要参考文献：
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