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| 公平竞争审查制度经济学分析 |
| 第747期 作者：□文/胡明玉 时间：2025/2/16 16:38:00 浏览：16次 |
［提要］ 从经济学视角来看，市场失灵需要政府干预，但政府干预也会失灵，对政府主体的干预行为进行限制不仅是必要的，也是可行的。划定政府干预的最优手段是公平竞争审查制度，它为政府的经济干预行为划定了界限。以政府与市场二者间的关系为视角，我国公平竞争审查制度存在市场主体参与不足的问题。市场与政府都是经济治理的对象，与此相对应，经济治理的主体也应符合二元性的特征。建议建立以政府主体为主导的，吸纳各种背景市场主体参与的公平竞争审查机制。
关键词：公平竞争审查；市场失灵；政府失灵；市场主体
基金项目：海南省自然科学基金面上项目（编号：721MS025）资助；海南省哲学社会科学2021年规划课题（编号：HNSK（ZX）21-93）
中图分类号：F121 文献标识码：A
收录日期：2024年8月7日
引言
党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是理顺政府和市场二者间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。党的十九届四中全会指出要“强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度”。党的二十届三中全会再次重申，要“加强公平竞争审查刚性约束”，“清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法”，“构建全国统一大市场”。近些年，党和国家将公平竞争审查与经济体制改革和构建全国统一大市场紧密相连，突显公平竞争审查在这一过程中的重要性和制度价值。当前“政府和市场的关系尚未完全理顺”，能否处理好政府和市场的关系，关系着我国经济体制改革和全国统一大市场的建立。市场调节和政府干预是配置资源的两大手段，但市场调节可能会失灵，政府干预同样会失灵。如何处理二者的关系？如何界定二者的边界？政府干预的“度”在哪里？这些问题是经济学家和经济法学家都比较关注的问题。
在我国，公平竞争审查制度是作为行政垄断的事前防范机制而产生的，但自其产生之日起，它的制度价值远不止此，它还担负着助力经济体制改革和构建全国统一大市场的使命。已有的关于公平竞争审查制度的研究多集中于应用研究，以2016年《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）为分界点，之前的研究侧重于公平竞争审查制度的意义和构建，之后的研究主要聚焦该制度的价值、存在的不足及完善建议等。而基础理论研究相对薄弱，在法学领域，学者主要从权力制约和行政垄断预防机制的角度展开，从经济学角度进行全面系统深入分析的相对不足，已有的研究多是对“政府与市场关系”的附带性研究。本文拟以政府与市场关系为视角对公平竞争审查制度在我国产生的经济学逻辑进行分析，并以政府与市场的关系为视角分析现行公平竞争审查制度的不足，进而提出完善的建议，以丰富公平竞争审查制度的研究成果。
一、政府干预及其限制的必要性
（一）政府干预的必要性分析：市场机制及其失灵。市场机制是资源配置的有效手段。首先，市场机制通过有效竞争促进资源优化配置。根据亚当·斯密的理性经济人假设，人具有理性和自利性，在经济活动中，经济主体会追求自我利益的最大化。消费者在选择商品时，会选择满足自我效用最大化的商品，生产者为了获得消费者的“货币选择”，会选择生产物美价廉的产品，提高产品的竞争力，才能在竞争中胜出。因此，在没有政府干预的自由市场上存在着激烈的竞争，而这样的竞争自然会优胜劣汰，实现资源的优化配置。其次，市场机制通过供求关系和价格体系促进资源优化配置。市场主体在投资、生产、经营之前，会根据市场的供求关系和价格信息选择自身将要生产、销售的商品，在生产、经营的过程中，会根据市场的供求关系适时调整自己生产经营规模以及生产、提供的商品类型，在市场供大于求时，及时进行转投、转产。市场主体在利用市场规律有效配置个体资源的过程中，实现了整个社会资源的优化配置。在自由竞争的市场上，价格信息最能反映市场上某类商品的供求关系，市场机制通过价格等信息传导机制促进资源优化配置。
虽然市场是资源配置的有效途径，但市场机制本身也会失灵。市场失灵的表现有：垄断、公共产品的缺乏、外部性问题、信息不完全等。首先是垄断。经济垄断是市场竞争的产物，但垄断反过来又会限制有效竞争。随着市场竞争的发展，一部分企业会从市场竞争中胜出，一部分企业会在竞争中被淘汰、被吞并，逐渐发生生产经营的集中，当集中达到一定程度，便产生了垄断。除此之外，企业为在竞争中胜出，需要不断地创新，创新意味着知识产权的获取，知识产权本身具有独占性、垄断性。垄断会限制市场竞争，损害消费者利益。其次是负外部性问题，即市场主体的经济活动对他人或者社会造成的负面影响，如生态损害和环境污染等。再次，公共产品的不足。公共产品的非排他性影响了经济主体生产提供的积极性，导致市场上公共产品的缺乏或不足，如公共基础设施的建设等。另外还有信息的不完全、不对称问题，市场主体的投资经营决策依赖于市场主体掌握的信息，但信息收集存在一定的成本和困难，市场主体很难掌握全部的信息，单纯根据供求关系所进行的投资可能会出现“潮涌现象”。除上述现象之外，还有不正当竞争。经济主体为了在竞争中取胜，为了实现自身利益的最大化，可能会违背诚实信用原则，违反商业道德，采取不正当手段，如假冒仿冒、商业贿赂、虚假宣传、侵犯他人商业秘密、进行商业诋毁等，破坏了公平有序的竞争环境，损害了消费者利益。
综上，市场机制可以通过有效竞争以及供求关系和价格传导机制促进资源实现优化配置，但市场本身也会失灵，降低资源配置的效率，产生不正当竞争等负面问题。市场失灵客观上成为政府干预最主要的根据和理由。根据凯恩斯的宏观经济理论，自由放任的市场存在一系列缺陷和不完全性，为了克服市场的缺陷和不完全性，政府必须采取一定的干预措施来修正这样的问题，从宏观层面对经济进行必要的干预。
（二）限制政府干预的必要性分析：政府干预及其失灵。市场机制会失灵，同样，政府干预也会失灵。有时候政府的干预是无效的、低效的，甚至是有害的。政府干预市场，使得产品市场与要素市场发生扭曲，引发市场失灵。如，在建国初期，为了避免出现西方社会自由市场下的经济危机，我国全面实行计划经济，政府完全替代市场进行资源的配置，结果市场主体丧失生产经营的自主性、积极性、创新性，价格无法反映供求关系，市场僵化，经济发展严重受阻。政府干预市场，使得市场机制无法发挥其通过有效竞争促进优胜劣汰的作用。一些选择性、差异性产业政策对市场竞争和资源配置造成了一些负面影响，导致产业过剩、资源错配、低效配置等。地方的差异性政策措施，往往成为地方保护、地区封锁的主要手段，影响了要素的自由流动，破坏统一市场的建立，影响了国家范围内有效市场的建立。
政府之所以会失灵，原因主要有以下几点：一是政府干预的前提是获取准确的市场信息，但信息收集是有成本的，政府收集的信息未必是完全的，根据不完全的信息制定出台的政策措施可能会偏离市场的实际情况。二是政府的利益和社会利益并非总是一致的。当二者不一致的时候，政府可能会为了追求自身利益的最大化而牺牲社会利益。三是政府机构效率低。受到官僚主义、形式主义的影响，政府机构工作效率低，影响资源配置效率。四是权力寻租。政府官员的寻租行为增加了企业的交易成本。为了防止政府对经济活动的过度干预与不当干预，对政府干预行为进行合理的限制是必要的、必须的。
（三）限制政府干预的可行性分析：政府行为可否成为监管对象？关于政府在经济治理体系中的地位，理论上经历了一个漫长曲折的发展过程，并伴随着政府监管理论的发展出现了转折性的变化。一直以来，人们普遍认为应该由政府通过法律法规的制定和实施来监管治理市场主体的经济行为。在这一理念的支配之下，政府成为理所当然的监管主体，市场主体自然而然地成了“被监管对象”。之后学者对政府监管的利与弊进行深度分析与经验总结，在经济学领域出现了政府管制的加强和放松之争，前者认为应该加强和发挥政府管制的能动作用，后者认为应该减少政府对市场的管制和消极影响。与此同时，伴随着社会性监管的扩张和“回应性监管”理论的发展，学者主张引入非政府监管，以提升政府监管的效率，减少政府监管的负面影响，即重视政府之外监管主体监管功能的发挥。随着监管理论的进一步深入，监管由原来的政府监管发展为“大监管”，监管主体已不再限于原来的政府自身，还包括非政府组织，如第三方机构、审计机构和行业协会等；被监管的主体亦不再限于市场主体等传统的被监管者，甚至政府在一定层面上也可以成为被监管者。至此，政府不仅是监管的主体，特定情形下也可以成为被监管的对象，逐渐成为一种共识。
二、划定政府干预的边界：公平竞争审查
实现国民经济的发展需要市场和政府的共同作用。从“市场失灵”到“政府失灵”表明，作为资源配置和协调经济发展的两种机制，政府干预与市场调节各有其优缺点，必须厘清政府与市场之间的基本关系及其作用的边界，并探讨如何实现政府与市场配置资源的优化组合。理顺二者的关系，关键在于尊重市场的主导地位，划定政府干预的“红线”。
（一）尊重市场的主导地位
首先，必须承认市场机制仍然是资源配置最有效的一种机制或方式。亚当·斯密的理性经济人假设是客观存在的，人具有理性和自利性，追求自身利益最大化是人的本性。理论上，市场主体在经济活动中，在自身资源的配置过程中，会尽其所能，实现资源的最佳配置，实现自身经济利益的最大化。在自由市场上，每一个市场主体都有此特性。最后，单个主体的自利行为转化为整体社会的共利行为，实现国家经济资源的优化配置。从各国经济发展的实践来看，市场是保证资源合理配置的最佳方式和机制。因此，应该使市场在资源配置中起决定性作用。
其次，在市场失灵的领域或方面，由政府干预弥补市场调节的缺陷。政府对经济活动的干预是客观需要的。在公共产品的提供方面，政府应该加强基础设施的建设，完善法律法规，优化营商环境，为市场机制的运作提供良好的软硬件。在减少市场的负外部性方面，政府应该通过法律规则的制定和实施约束市场主体的自利行为，防止市场主体在追求自身利益时损坏他人的、社会的以及消费者的利益。在维护有效竞争方面，政府还应该通过行政权力的行使，查处影响市场竞争机制作用发挥的垄断行为、不正当竞争行为等，减少对市场竞争环境的破坏等。但政府干预应在承认市场调节机制决定性作用的前提下进行，不能过分干预市场调节，更不能替代市场调节，政府干预应是对市场调节的补充，仅起辅助作用。
综上，处理好政府和市场的关系，应尊重市场，使市场居于主导地位，尽量减少政府对经济活动的直接干预，政府应为市场机制的有效运作提供必要的市场基础制度，做好“放管服”，这是处理好政府与市场之间关系的基本要求、基本准则。
（二）划定政府干预的“红线”。政府对经济活动的干预主要包括授益性干预和减损性干预。其中，授益性干预主要通过赋予特定主体以权利或利益等正向激励的形式进行，主要表现为产业政策等；减损性干预主要通过课以义务、限制权利等反向激励的形式进行，主要表现为政府管制、制裁等。为了确保这些政府干预行为是对市场的补充，而不是对市场的替代或扭曲，让政府在界定的职责范围内有效作为，在政府职责之外的领域，充分发挥市场机制的作用，需要为政府的干预行为设定边界，即将政府的行为也纳入监管视野。
为了防止政府对资源配置的过多干预和不当干预，须为政府的干预行为划定界限，划定政府干预的最优工具就是竞争评估或审查制度。在我国，为公平竞争审查制度，以政府对市场经济的干预行为为监管对象，以竞争评估及审查为监管手段。公平竞争审查是由相关机构对已经或将要出台的涉及市场主体经济活动的规定和措施进行审查，以防止其不合理地排除或限制竞争的一种防御性制度。公平竞争审查制度是协调政府干预和市场规律的工具，它的主要作用是通过对政府行为的规范，优化政府与市场之间的关系，促进有效市场和有为政府更好结合。
三、我国公平竞争审查制度对政府权力的制约、不足及建议
（一）我国公平竞争审查制度对政府权力的制约。我国的公平竞争审查制度于2016年6月根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》开始构建。2021年6月出台的《公平竞争审查制度实施细则》对其进行了丰富，2022年《反垄断法》修正案将公平竞争审查制度正式入法。2024年5月国务院通过的《公平竞争审查条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查作了全面、系统、详细的规定，条例要求“起草单位”在法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施的起草过程中完成公平竞争审查。以上立法确立了公平竞争审查制度的审查对象、审查主体、审查标准、审查的流程和保障机制等。首先，从审查的对象来看，范围极广，无论是从政策措施所涉及的领域（包括市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等）来看，还是从政策措施的表现形式（包括法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件、“一事一议”形式的具体政策措施以及其他政策措施）来看，几乎涵盖了所有的涉及市场主体经济活动的行政干预行为。其次，从审查标准来看，公平竞争审查制度为政府的经济干预行为划定了边界。对凡是涉及市场主体经济活动的政策措施从四个方面规定了“十八个不得”，为政府的经济干预行为划定了红线。由此可见，我国的公平竞争审查制度是衡量和评估政府经济干预行为的标尺，是践行“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的制度设计。
（二）不足与建议：以政府与市场关系为视角。我国的公平竞争审查制度虽已取得一定的成效，但仍存在诸多不足，主要表现为审查动力不足、审查人员专业能力不足以及刚性约束不足等。本文认为我国公平竞争审查制度的不足还表现在市场主体的参与度不够，没有充分体现政府与市场的关系及其在经济治理体系中的地位。根据我国《公平竞争审查条例》第16条和《公平竞争审查制度实施细则》第7条的内容，上述条款只是规定了政策制定机关或起草单位在拟定涉及市场主体经济活动的政策措施时，应当以适当方式征求市场主体的意见。该规定旨在将市场主体的诉求融入公平竞争审查中，但该规定存在以下问题：一是该规定的程序意义大于实质意义。根据调研，政策制定机关在进行公平竞争审查时，一般都会遵循该规定，在程序上力求符合上述要求。但实质上，有的政策制定机关只是象征性地征求一两家市场主体的意见，意见征求不充分；且市场主体的选择具有很强的随意性，政策制定机关可能会选择那些比较“听话的”或愿意“配合”的市场主体作为意见征求对象。二是市场主体的意见不具有约束力，仅具有参考价值，对政策制定机关的影响有限。本文建议借鉴澳大利亚的做法，吸纳市场主体直接参与公平竞争审查。
从经济治理体系的角度分析，经济治理的对象不仅应包括市场行为，还包括政府行为，因为无论市场失灵还是政府失灵，都会干扰正常的市场竞争秩序。实践中，限制竞争、排除竞争的行为，除了经营者垄断行为外，还有政府的市场干预行为。这些干预行为大多以选择性、差异性的政策措施或规范文件的形式出现，选择性的产业扶持、企业扶持，给特定企业以优惠政策，使其获得相对的竞争优势；差异性的政策措施，排除部分企业参与公平竞争的机会；再加上地方保护、地区封锁等，破坏了市场主体之间的平等竞争，影响了市场要素的自由流动，阻碍了全国统一大市场的建立。在竞争法领域，经济垄断和行政垄断都是竞争法的规制对象。对经济垄断的规制，主要由政府主体负责，通过反垄断行政执法等手段，对市场主体的竞争失序行为进行规制。我国对行政垄断的规制：一是通过事后执法查处，由上级行政机关责令改正；二是通过事前防御机制——公平竞争审查制度——从源头上减少或防止行政垄断。与经济治理对象的二元性相对应，经济治理主体也应符合二元性的特征。在目前的制度框架下，建议建立以政府主体为主导的，吸纳各种背景市场主体参与的公平竞争审查机制。市场主体作为市场经济活动的直接参与者，对市场信息的掌握更加全面，对政府干预行为的敏感度也更高，吸纳市场主体直接参与公平竞争审查，在一定程度上可以弥补政策制定机关审查能力上的不足，还可以对政府的经济干预行为形成有效监督和约束。
综上，经济体制改革的核心是理顺市场与政府二者的关系。政府干预虽是必要的，但也必须让其在合理范围内发挥其能动性。公平竞争审查制度，为政府行为划定了干预的边界，有助于理顺政府与市场的关系，有助于全国统一市场体系的建立，有助于高水平的社会主义市场经济制度的构建。我国的公平竞争审查制度虽已取得一定成效，但仍存在诸多不完善的地方。公平竞争审查制度作为新生事物，在我国运行不久，理论基础研究相对薄弱。公平竞争审查制度涉及经济学、法学、行政管理等多个学科，属于典型的学科交叉问题，不同视角的研究，会发现不同的问题。为了促进该制度的完善，不同视角的研究和分析是必要的。
（作者单位：海南大学法学院）
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