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| “数智化”推动城市治理效能提升研究 |
| 第747期 作者：□文/黄 渝 时间：2025/2/16 16:39:00 浏览：20次 |
［提要］ 面向加快建设网络强国、数字中国的新任务，新一代信息技术要用技术驱动治理实践，使数字技术与治理理念深度融合，从而推动“数字治理”向“数智治理”转变。数智治理的渗透性、预见性、高效性、精准性有效回应社会技术变革的迅速性、城市安全不确定性、治理内容的复杂性、治理需求多元化的趋势。面向治理现代化的需要，必须以数字领导力、利民为本的价值理念、数据安全为底线、共建共治共享的综合治理体系，为数智化推动城市治理效能的提升提供组织基础、价值认同、制度保障和治理体系。
关键词：城市治理；数智化；智慧城市；机制优化
中图分类号：F29 文献标识码：A
收录日期：2024年8月27日
一、问题的提出
随着互联网的飞速发展，新一代信息科技的迅猛发展，移动互联网、大数据、云计算、云存储、智能终端的兴起，“大数据+智能化”的时代正在悄悄来临。数智技术的出现，将使国家治理的现代化发生根本性的转变。城市正逐步成为人们生活和发展的最主要空间载体，与此同时，许多城市问题也随之而来，为应对挑战，以大数据、物联网和人工智能为代表的数智技术为城市治理提供了新的途径。全球诸多城市都在积极推广新兴的数智技术，期望以其作为助推器，实现高效能、可持续、包容性的城市治理格局。既有文献对数智化推动城市治理效能的研究聚焦于以下三个方面：
一是“数智化”推动城市治理效能的内涵界定与价值意蕴。李智水、邓伯军指出“数智”是以人工智能的算法和算力作为支撑，对海量的信息与数据进行智慧化赋能，进而将零散的数字转变为具有价值意义的智能化数据。何继新、赵丹青指出数智化技术突破了信息壁垒和时间与空间的限制，推动了多主体的跨界协作和情感联系，有效地整合了价值共享载体，削弱了参与主体的界限，将多元的需求和利益诉求进行了整合，形成了“协商融合”的治理模式，增强了基层治理主体的价值共创能力。金波、杨鹏指出数据驱动、整体智治能够发挥“数智”对城市治理现代化的赋能作用。该类研究为理解数智化推动城市治理效能的重要性和必要性提供了理性认知和思想启迪。
二是“数智化”推动城市治理效能的发展方向及存在的问题。马闯指出“数智化”应搭建平台、制定保障政策、强调共享应用、强调技术管理，进而实现城市治理的平台化、产业化、协同化、安全化。郑磊、张宏、王翔等人指出城市数字治理是一首“交响曲”，从八个期望出发提出城市治理需要政府、市场与社会之间的和弦共振，而非政府的独奏曲。邓雯、杨奕指出治理主体目标各异，权力与利益分配不均；技术垄断与算法歧视导致数字鸿沟与二元分化；数据开发与信息数据隐私关系难以平衡；技术治理引发就业问题对社会秩序产生冲击。该类研究为认识数智化推动城市治理效能提供了知识资源和知识线索。
三是“数智化”推动城市治理效能的实现路径与优化机制。陈水生指出数智治理应围绕城市治理数字化的全功能集成、城市治理数字化的全网络融合、城市治理数字化的全周期管理、城市治理数字化的全要素连接四个方面来构建。郭锐、葛峰指出通过数智赋能驱动超大规模城市治理防御机制升级、借助数智化综合协调机制强化超大规模城市末端治理的关联性；运用数智化平台加强超大城市末端治理的整体性，最终实现多元共治。王妍指出数智化应并行“精准服务”与“公正服务”，兼顾“城乡发展”与“均衡发展”，连接“技术创新”与“感性认知”，构建“监督制度”与“法律依据”。该类研究为数智赋能城市治理效能提供了具体路径与行动依据。
综上所述，从有关数智技术与社会治理的相关文献来分析，缺少把数智技术作为治理工具，利用其社会和工具属性研究如何夯实城市治理体系与能力的研究，进而探析其中的内在动力与机制优化。数据是传播媒介，云端是合作平台，人工智能是发现知识的助推器，三者相辅相成，将城市治理从神经末梢延伸到大脑。城市治理的目的不再局限于收集和共享数据，而是通过对数据流的再利用与流程再造，使其具有战略意义的信息更新，实现对整个城市系统的全面观察和生态系统的良性循环。这就需要从“数字化”到“数智化”角度出发探索数智治理的内在动因和优化机制，为各国的城市治理效能提供可供选择的路径。
二、城市治理从“数字化”到“数智化”的价值意蕴
数智化的发展过程为数字化——智能化——智慧化，进一步强化“数智化”，使“城市大脑”更加“智慧”，有利于城市韧性和管理效能的提升。数智治理实施进程中体现了如下特点：
（一）改变传统政府与社会组织结构，维护城市治理的演变与平衡。“数据”是城市治理决策的关键。通过对数据的采集与加工，能够对数据进行分析和逻辑推理，从而促进城市治理的有序运转。在数智时代的推动下，社会关系与层级结构从单点连接式转向网状立体式，也推动政府与社会组织结构从传统的“科层制+部门主义”转变为“扁平化+部门联合”。在数智技术的嵌入下，政府主动打破信息不对称，条块分割，强化数据技术和业务融合能力，加强各层级间的协同治理能力。当治理的数量、范围和复杂性建立在数据分析的基础上，才能有效地计算、管理和控制城市治理的规模。随着政府资源、部门职能与“数智化”的有机结合，原本分散的实体逐渐变为虚拟的整体，形成了纵横向与线上线下的融合模式。
（二）深化数据公开与协同治理理念，推动城市的多元共治与发展。数智治理推动了我国城市系统的智能化进程。传统单一的管理方式已逐渐淘汰，“数智化”的智能辨识与即时追踪功能在搜集城市发展、民众的意见、建议等方面具有更大的优越性。通过数智治理实现了数据的可视化和规范化，实现了点对点的数据传递，发挥了居民参与的作用，形成巨大的“城市共同体”。其中，政府部门是“元治”，在数据采集加工的过程中发挥主导作用，而市场、社会组织以及公民既是城市治理的参与者也是贡献者，更是城市治理中海量数据的监管者。紧紧依靠政府或者社会任何一方作为单一的主体都无法实现公共事务的有效性，政府、市场和社会组织应该整合社会资源，在共同治理目标和共享治理结果的引导下，各司其职，形成有效的集体行动。构建全社会开放共享的信息系统，构建以人为本的“智能管理系统”，实现“善治”和“善智”的互动，实现了社会治理的现代化。
三、“数智化”推动城市治理效能提升的内在动因
在当今社会，数据既是“数字宝矿”，又是全球最宝贵的战略资源，“得数据者得天下”已成为全球普遍共识。随着数字中国建设的不断深化，如何使数据要素最大限度地发挥其作用，已成为时代命题。数智的发展为城市治理的创新提供了技术支撑，而多种因素的综合作用使城市治理的数字化转型从“数字”转向“数智”成为现实。
（一）以数智治理的渗透性回应技术变革的迅速性。技术革命引起了国家与社会结构的变化，对城市治理提出了新的要求。技术变革的驱动因素有两个：第一，数字技术推动了城市管理走向智能化。在信息社会，数据与资讯不仅是社会交往与生活的基石，更是政府治理的基石。数智治理是提高信息传递效率、降低层级沟通成本、提高政府管理效率的重要手段。城市大脑、接诉即办、“最多跑一次”改革、一网通办等技术革新提高了各项事务的效率。第二，数字技术滥用、隐私泄漏、数据获取方式困难等困境阻碍了城市的发展。数智治理的有效性取决于政府对其进行管理，而技术运用的好坏是其直接动力，数智化的负面效应需要从政府管理改革和转型中得到解决。
（二）以数智治理的预见性回应城市安全的不确定性。随着社会经济的快速发展，“黑天鹅”和“灰犀牛”事件层出不穷，数智治理能够有效且及时地化解风险，因此维护社会的稳定。在过去三年的新冠肺炎疫情治理中，以及城市火灾、楼房坍塌等其他突发公共事件都亟须数智赋能构建起满足实时监测、信息共享、快速反应、联勤联动等功能的应急指挥中心，以支撑起平急融合、统一指挥、分类处置、监督考核等工作机制运行，进而有效地统筹大局、整合各方主体，既全面协调又敏捷精准地进行问题处置和风险应对。上海市防汛抗灾系统在面对重大城市洪涝灾害面前，有效且及时做到全网动态更新防汛预警响应指令。在应对暴雨积水时，基于政务微信能够一键建群，实现排水、路政、公安联勤联动。政府数字化平台、大数据、智能技术的广泛应用，将有助于提高政府在突发事件处理中的反应速度、能力和效率。
（三）以数智治理的高效性回应治理内容的复杂性。我国的城市发展已由高速增长转向了高质量发展，如何突破传统的“粗放型”治理模式转向“精细化”治理的模式，已成为当前城市治理与国家治理的重要议题。城市治理内容的复杂性体现在超大型社会的治理上，城市群和中心城市是我国经济发展的关键。目前，全国共有10个超大城市，13个特大城市。由于超特大城市的聚集使其城市管理工作变得更加困难。城市规模大、人口密集、商业密集，造成了城市空间紧张。如何通过数智治理有效赋能城市的韧性，成为超大城市系统治理、风险有效预防和经济社会可持续发展的重要议题。我国的城市管理正面临着一系列“城市病”，例如，无序扩张、人口剧增、环境污染、疾病流行、能源紧缺、秩序混乱。未来公园社区建设将成为“大城市病”的一种有效手段。“数字社区”的规划设计、开发，可以深入地参与到城区规划、建设中去，并在生活产业链的模式创新和带动下，进行社区运营模式的创新。通过“传统渠道+信息化+社会动员”的机制，促进各方面的主体积极参与到城市的建设中来，把社区的动态、实时的数据运用到城市管理实践中去，共同促进“大城善治”的进程。
（四）以数智治理的精准性回应治理需求的多样性。城市治理需求的多元化需要满足不同利益相关者的需要以及城市居民对高质量高品质生活的追求与向往。随着人们生活水平的提高，人们的要求也日益多样化，希望能够享受到优质、便捷、个性化的服务，同时也希望能够参与社会的治理。数智治理既能对政府机构本身进行内在的赋能，又能对外在的民众进行赋权，使得民众能够通过数智的渠道，参与到政府的决策中，从而推动政府治理向“以人为本”的价值观念转变，使公民获得相应的数字权利和数字权力。例如，四川省金江社区环境优美，生态宜居，这要归功于社区以“平台”为载体、“积分”为激励，让居民通过加入志愿者、参加志愿服务、随手拍等多种渠道参与基层管理，从而获得相应积分，利用累计积分到“爱心超市”兑换生活用品，这一举措充分激发居民“主人翁”意识，提高了全体居民维护小区公共环境的积极性。
简而言之，城市治理由于技术变革的迅速性、城市安全的不确定性、治理内容的复杂性、治理需求的多样性给城市带来了新的问题与挑战，数智治理的渗透性、预见性、高效性、精准性能够有效地破解以上难题，提升城市的治理效能，增强人民群众的满意度和获得感。
四、“数智化”推动城市治理效能提升的路径优化
从现今的经济发展水平和数智技术来说，城市治理效能的提升关键还是需要人治驱动数治，并通过这两种治理方式走向善治。通过构建数智化发展共识、坚持利民为本的价值理念、保护数据安全的底线、驱动国家总体安全观等机制保障城市政府、市场、社会和市民自维持稳定、可持续的发展状态，把数智技术优势转化为城市治理效能，促进超大城市治理体系与治理能力现代化。
（一）构建数智化发展共识，夯实政府数字领导力。数据作为新的战略性资源，不仅改变人类基本的生活方式，也对领导者的任务和要求带来了革命性的变化与挑战。数字领导力是在大数据时代国家治理体系重大改革赋予的重大任务。领导的情景理论中要求一旦情景发生了变化，领导力也要随之而变。现阶段，数据时代面临着一些现实困境，思维意识困于传统的模式；缺少对大数据的重视程度；数据安全机遇与挑战并存；数据保护存在漏洞。领导者在解决问题的过程中，应充分利用数智平台赋能城市治理，以数字政府为核心力量。例如，全面推行数字化转型的上海，通过整合机制提升了政府的指挥能力与风险适应水平，夯实了数字政府的领导力。通过大数据发现问题透过现象看本质，打破传统依赖经验决策的弊端，将决策方式由“个体+经验”朝着“个人+经验+数据”转变，减少决策失误。目前，全国许多城市已经初步形成了“智慧大脑”。通过数智化技术手段推动城市管理的现代化，不仅让城市更加“智慧”，而且提高管理者对数据的使用，尤其是对数据资源的掌控，可以更好地利用数据要素，使其更好地参与到社会、市场机制中，实现资源的最优化。
（二）坚持利民为本的理念，营造友好型智慧城市。为了更好地发挥数智治理对城市的赋能作用，应该谨慎防范“技治至上”主义，充分认识到“数智”在发挥作用的同时，也存在现实的限度，将其作为一项重要的工具，推动城市治理变革，它的价值在于满足人民群众的需要，为人民群众提供更加高效的服务。第一，着力促进人治与数智的协调发展，坚持“利民为本”的价值理念。数智建设的本质就是服务于社会治理，最终落实到服务于人民群众。因此，在城市建设的过程中应避免数智技术对社会的全面覆盖，还需要考虑到社会边缘群体的需要，使得线上电子政务与线下政务服务大厅办理并存，这样既能获得城市公民的认可，还能促进政府与人民群众之间的信任，有利于各主体开展更深入的合作。满足人民群众的需要，才能体现出城市治理新的理念、价值和追求。城市治理在任何情况下都需以人为本，加强人民群众获得感、幸福感、完善社会管理制度，制定相应的制度支持和保障，以形成多元共治的良好局面。
（三）保护数据安全的底线，构建城市的智慧防线。数智治理法制化是保障数据安全与城市治理效能提升的必由之路。在数智时代，数据作为一种新型的生产资料，具有与传统土地、劳动力、资本、技术等相同的价值。为了保证数据与资料的安全，有关部门要尽快建立保密的审查制度。建立专门针对数据犯罪的立法。近年来，我国虽制定了相关的法律法规，但有关数据安全的法律法规还不够健全，应当尽快出台专门的防止数据犯罪的法律。例如，为了防止敏感数据的泄露和篡改，制定《数据质量法》《数据开放法》以及《数据监管法》等法律法则，对数据泄漏和篡改的法律责任进行严格规定。加强数据发展，应聚焦当下新问题、新挑战，构建具体可实践性的法律体系，夯实数据发展的根基。同时，基层数据作为国家数据的神经末梢，要切实保障城市公民的数字权力与数字权利，避免由于政府公权力的自由裁量权而出现数据方面的“独揽大权”等潜在风险。简而言之，只有对数据管理者进行法律和道德上的约束和规范才能行稳致远。
（四）驱动国家总体安全观，构筑共治共享的治理。城市作为国家长期稳定的基础，其核心是城市的安全，理想的状态下，应以数智化驱动国家总体安全，通过新技术来解决城市安全发展的困境，进而实现“韧性城市”与“智慧城市”。一方面，牢固树立全面的国家安全观，全面加强城市治安管理。由于“黑天鹅” “灰犀牛”等事件的复杂性、多变性，对于安全韧性城市、智慧城市建设具有重大意义。韧性城市除了具有适应性恢复力、抗逆性、多样性、冗余性、稳定性之外，它还具有总体性、数智性等核心特性，随着“数智化”时代的高风险特征，其建设将有助于弥补城市在运营和发展过程中暴露出的不足，对各类突发事件进行预防和控制，推动城市安全管理数字化转型，实现高质量、全面持续发展。另一方面，数智时代，城市的公民都是各项事务的参与者。数智治理还要求建立新型的与人民群众紧密接触的新途径，使各方力量都能参与到数智治理中，从而提升政府的决策和服务质量。智慧城市的核心要义在于重视城市中利益相关者的利益，同时基于“以人为本”或“以用户为中心”的理念，它注重城市的公民而非仅仅是“城市”简单的概念，而实现该目的最有效的方法则是强调城市行为者之间的有效互动以及各项数据与资源的共治共享。
国家的治理现代化是一个系统工程，它不仅是技术创新，更多的是价值观和体制机制的问题。我们必须认识到，数智为善治的局面提供了一种美妙的想象，但技术只能解决社会治理中的简单问题，而价值观、权力、权利、利益等问题才是数智治理的关键与根本。如何将收集起来的数据要素有效地转化为社会所用的生产力，解决政府在提供公共服务过程中所面临的挑战，是提高城市治理效能的重要课题。
五、结论与讨论
数智化是世界和国家发展的必然趋势，数智化对城市治理提出了新的要求。数智治理的渗透性、预见性、高效性、精准性有效回应了社会技术变革的迅速性、城市安全不确定性、治理内容的复杂性、治理需求多元化的趋势。面向治理现代化的需要，必须以城市治理从数字到数智的转型及时回应数智时代需求。因此，以数字领导力、利民为本的价值理念、数据安全为底线、共建共治共享的综合治理体系，为数智化推动城市治理效能的提升提供基础、价值认同、制度保障和治理体系，实现国家与城市治理的精准化、科学化、智能化和高效化。在充满不确定性、复杂性、差异性的城市治理中，如何借助数智助推城市各类发展乃至实现整体行动能力的提升，使得城市在面对风险危机和挑战时富有各方面的韧性，成为城市高质量发展和治理体系与治理能力现代化的重要命题。
（作者单位：广东工业大学法学院）
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