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| 平衡法治需求与供给普法新模式 |
| 第748期 作者：□文/孙亚辉 时间：2025/3/1 16:46:24 浏览：25次 |
［提要］ 普法工作是全面依法治国的基础性工程，对于提升公民法治意识和素养、构建社会主义法治国家具有重要意义。自首个五年普法规划实施至今，我国逐渐形成政府主导、社会互动的普法模式，普法部门开始重视公民在普法过程中所起到的基础与连接的作用。针对现有普法与法治社会建设要求的差距，需采取系统性的弥补措施。未来的普法工作应聚焦于提升公众参与度，以满足法治社会建设的更新需求。就此而言，灵活性高、针对性强的普法新模式，是保障社会和谐、稳定不可或缺的。
关键词：法治需求；法治供给；公众参与；普法新模式
基金项目：2023年西安财经大学研究生创新基金项目：“依托红色资源创新乡村协同共治的实践路径”（23YCZC18）自筹项目
中图分类号：D923.49 文献标识码：A
收录日期：2024年9月26日
一、问题的提出
为推进全面依法治国，建设社会主义法治国家，我国目前已顺利完成七个五年普法规划，把普法工作嵌入到全面推进依法治国的战略全局中，并在2021年顺利完成了“八五”普法规划的编制工作，普法工作格局也由最初的政府主导向政府与社会互动的格局转变，即采取“以案释法”制度，不再以法制课堂、法律知识竞赛、法制演讲等普法宣传教育活动为主，而是以庭审直播、巡回法庭等生动直观的形式，激发群众兴趣。这不仅有利于案件当事人自觉、主动地守法，增加一些法律常识的了解，对于非当事人来说也是有益的。但是，主动守法对公民而言却是有限的行为。一旦法律对一般民众的权利保障不能有效提高，那么民众对法律的遵从与认同就会减弱。而现有的不稳定的普法供给和法治需求关系下，如果公民与法律之间的利益联结断裂，法律制度极易遭到毁灭性打击。2021年出台的“八五”普法规划，虽然认识到公民的重要性，把公民作为普法教育的基石，即要求在普法教育活动中形成全民高程度参与的实践格局，把公众高程度参与普法教育作为法治社会建设的立足点，在普法教育中形成全民广泛参与的实践格局，但是在一些方面仍然具有可进步的空间。
无论是最初政府主导的法制宣传教育，还是现在采用的政府与社会互动的“谁执法谁普法”的普法模式，都需要包括立法者、执法者、司法者、市民在内的多方参与。我国逐步认识到公民作为守法主体对普法工作的重要性，这从普法模式的转变就可见一斑。因为更好地维护法律，才是普法工作的最终目的。正如卢梭在《社会契约论》中所说，法律应当刻在每一个公民的内心深处的，而不仅仅刻在大理石上或者铜板上。在法治建设中，公民遵纪守法的作用是至关重要的。因此，如何认识普法互动中公民所起的关键作用并从中入手平衡普法供给与法治需求，从而探索更具针对性的新型普法模式值得探讨。
二、单向普法向普法互动模式转型
普法活动主体的构成是多元的。当代中国的普法活动遵循以人为本的根本立场，宏观上是靠社会整体接受法治、认同法治；从微观层面来说，普法活动必然需要落实到广泛参与、真正参与的多元主体的实践中去。曾有学者表明，社会治理共同体再庞大，其目的也不过是“人”而已。而普法主要就在于主体之间的互动，普法目的就在于互动中所形成的社会法治。因此，对普法主体间的互动活动的洞察是寻求新型普法模式的前提。
（一）“谁主管谁普法”的政府主导、自上而下的模式。从“一五”普法到“六五”普法，均采取政党和政府主导的普法模式。主管普法工作的机关承担着推动普法工作落实的主要任务，各地采取的办法是编制普法规划。各部门通力合作，有组织、有步骤、分层次地根据当地生产经济背景学习专业法律知识，促进市民学法、懂法。在普法教育方面，除继续开展传统的法制培训、法制讲座外，还积极采用组织法治图片展、开展法律知识咨询等多种文艺形式进行普法宣传。市民对法治社会的兴趣被法律知识竞赛和法制题材影视宣传短暂性地激发出来。这种扫盲式普及法律常识，让公民普遍学习了初级法律知识，并且政府、企业等特定主体有针对性地接受法律知识、法治理念的宣传教育。在这几次普法活动中，普法对象是全部有接受教育能力的公民，我国希望通过法律常识的普及，让全体社会成员建立起对依法治国的普遍认同。普法内容多为规划期所处的政法背景下的重要法律常识，如“一五”时期的“八法一条例”， “二五”时期的《行政诉讼法》《国旗法》等新制定的法律，“三五” “四五”时期的普法内容多为经济相关法律，“五五” “六五”期间开展中国特色社会主义法律体系宣传教育的内容等。
这种灌输式的普法活动虽然取得了很大的成功，促使依法办事、依法维权成为社会生活的常态，但同时也存在虽“送法下乡”队伍庞大，但上访群众络绎不绝、依法治理未能有效开展等问题，普法形式主义普遍存在。普法部门，既是传播法律知识的传播者，又担负着监督的职责，但工作做得再多、再好，也很难真正起到作用。只是生搬硬套地念晦涩的法条，不关心公民懂法与否，不关心法律的正确运用，与公民缺乏互动，对公民的法治需求收集整理得少，只是生搬硬套地执行上级部门出台的普法方案。没有把法律与公民的实际生活联系起来，从而不能使学法守法内化为公民的生活方式，导致所传播的法律知识流于表面。
（二）“谁执法谁普法”的整合力量、政社互动模式。2016年“七五”普法规划的正式出台，意味着普法工作不仅仅是宣讲基本的法律常识，为了改进流于形式的普法模式，明确普法责任，把“谁执法谁普法”的普法责任制确立为未来的一项重大改革任务，重视公民能否积极运用法律手段维护自己的权益，并对滥用职权的行为进行制约。2017年，中办、国办联合印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，专门规定“以案释法”制度，针对法律工作人员分别提出了具体普法工作要求。通过运用案例法，促使当事人深刻地认同法律，对公民自觉遵守法律有一定的帮助，提倡采用公开开庭、庭审直播等生动直观的普法形式，促进法律执行和司法裁判贯彻落实，同步保障执法、司法全程规范化水平提升。这种实时性的改善增加了风险可能性，所以法律工作者需要有更高的能力去适用法律。但这种“以案说法”的制度，将法治教育的对象限定在涉诉的个体，如案件当事人、行政相对人等，而案件之外的公众则大多不愿参与法治活动，如法院审判或召开法律座谈会等。“谁执法谁普法”模式中都是基于自身利益对普法内容高度关注，一旦被普法对象认为案件处理与自己的利益不符，就会产生质疑，极有可能采取上诉、复议或者上访等渠道实现自己的利益诉求。这种有限的法治理念很可能随着案件的结案而消失，从而使法治需求易受影响。虽然政府鼓励公众积极参与普法活动，推进在普法活动中发挥公民的主体性作用，但是实践中公众的冷漠态度制约着普法多元主体真正参与和互动。
（三）“谁参与谁普法”的公众助力、自下而上模式。“八五”普法规划开始重视公民的思维认知，法治素养成为普法宣传的主要内容，改变公民对参与法治教育的淡漠态度。该规划致力于通过增强社会各界依法、学法、守法、用法的自觉性和主动性，大幅度提高社会公众对法律法规的认识、对法治理念的认同和对法治实践的参与程度。这是因为，党的十八届四中全会在论述全民守法与全民推进依法治国两者的辩证关系时指出：“法的权威，源于民众内心的拥护和内心深处的真诚信仰。必须使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”我国逐渐意识到公民的法治意识和法治素养是法治国家的直接标志，也是普法活动能够顺利推进的关键因素。“八五”普法规划更加强调把普法贯穿于全面依法治理的全过程，融入法治实践，融入基层治理，融入日常生活。
基于此，有学者注意到公民在普法活动的主体地位，对于普法主体从公民层面进行多样性扩充，形成一种公众参与式普法的新格局。公民的多样性产生多元的法治需求，而由于国家机关在普法内容上的局限以及普法人力资源的缺乏，无法针对性满足法治社会建设中的社会群体，不同行业群体、不同地区群体都有其特定的行为规则，各自所需求的法治资源与国家所普及的法律法规存在一定的差异性，如何更具针对性地普及法律知识，并提高普法的实效性，成为该模式的难题所在。
三、普法转型中公民主体性分析
在一次次的普法模式改革中，国家逐渐意识到公民的法治意识和法治素养的提升对普法活动的运行起着至关重要的作用。在“八五”普法规划中，将主要目标确定为“到2025年，公民法治素养和社会治理法治化水平显著提升，全民普法工作体系更加健全。公民对法律法规的知晓度、法治精神的认同度、法治实践的参与度显著提高，全社会尊法学法守法用法的自觉性和主动性显著增强”。这是因为法治公民不应仅是守法的公民，还需要是积极维护自己合法权益的公民、参与并监督国家机关公权力的公民。公民既是普法工作的基础，又是联系普法工作的纽带，在普法工作的开展过程中，公民的作用不可替代。
（一）公民是普法实施的基础。如何更好地建设社会主义法治国家，关键在于公民是否具有强烈的法治意识与坚定的法治信仰。这是因为公民身为法治建设中的最小单元，只有大多数公民崇尚、遵守和捍卫法律，将法治作为一种生活方式，善于运用法治思维和法治方式处理社会事务，才能形成良好的法治氛围，进而演变为法治文化，最终形成社会主义法治国家。而普法的主要目的就在于提升全民法治意识和法治素养，也即是说，公民不应当仅仅是普法过程中的被动接收者，而是普法的题中要义与关键所在。为特别强调提升公民法治素养的重要性，国家在“八五”普法规划中专门设置了章节，对实施行动的要求进行了详细阐述。该章内容包括为通过加强教育引导、推动实践养成、完善制度保障等方式，全面提升公民对法治的认识和认知水平，通过对全体公民的法治意识和法治素养的不断提升，推动全民遵纪守法，逐步引导、有计划地持续推进。
而在多年实践中，普法工作的内容主要是对社会成员进行制度宣传和普及日常法律知识。然而，这种灌输式的普法很难形成法治信仰，法治的信仰与价值认同来自于法治对于主体利益的满足，即学法、尊法、守法、用法的观念，只有当社会成员对法的实施、适用、遵守的结果感到满意时，法律观念才能在人们心中根深蒂固。法律知识不仅是公民的基本认知，更应深入理解法律精神，培养对法律的尊重、信任和认同。这种意识应成为社会成员的生活方式，体现法治社会的文明与进步。通过教育和实践，让每个人都能内化法律精神，外化为自觉行动，共同营造尊法、学法、守法、用法的良好氛围。
（二）公民是普法实施的纽带。普法的最终目的是全民守法，守法是与立法、执法、司法紧密相关的法律法规。全民守法意识有待提高，需要科学立法，严格执法，切实落实公正司法。同时，法治建设的最终目的还是全民遵法。既是依法治国、依法治国的最终体现，也是科学立法、严格执法、公正司法的自然延伸。言下之意，公民不仅仅是守法的主体，还是立法、执法、司法的主体，并且连接着各个环节，以保证法律实施顺利进行。
只有公民自身具备理性维权的能力，以更合法合理的方式化解矛盾纠纷，才能提高违法者的违法成本，促使违法者慎行。在立法层面，虽然我国立法机关属于权力机关，但根据我国《立法法》第三十四条和第五十八条的规定，全国人大常委会和国务院在立法过程中，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方意见，征求公众意见是立法和修法的必要程序；在执法层面，行政执法的范围涉及到公民生活的方方面面，是公民在公共生活中最能感受到被管理和约束的领域，执法可以是提供服务，也可以是处罚违法行为，这都会对公民的权益产生实质性影响；在司法层面，司法是维护公平正义的最后一道防线，司法的结果涉及到生命、财产等公民最在意的利益，因此，为保障司法公平公正，实现人民参加司法审判事务管理的当家作主地位，我国建立了人民陪审员制度，但是为了使该制度确切落到实处，真正发挥其作用，需要提高人民陪审员的相关业务能力，对其进行相应的培训，将普法的内容更专业化。
四、拓宽获取法治需求渠道
在普法活动中，认识并尊重普法对象的主体地位，从而平等地与其进行沟通是增进普法实效的前提，在此基础上，拓宽普法者与接收者之间的沟通回应机制，通过实地调研、问卷调查、大数据分析等实证方式找寻公民对法治知识的需求与关切，精准普及公民真正需要的法治知识，所涉及的法治知识关乎公民的切身利益，有助于引起公民对法治的兴趣，进而达成普法的实效性。而获取公民的法治需求是一个涉及多方面因素和渠道的综合过程。公民的法治需求包括对法律服务的需求、对法治保障的需求以及对公平正义的追求等。
（一）传统实证调研方式。为了深入了解公民对法治的基本需求和期望，应采取多种实证调研方法，其中包括精心设计的问卷调查。这些问卷涵盖从法律知识普及、法律服务可获取性，到对司法公正的感知等不同维度的问题。可通过线上和线下两种方式广泛发放问卷，确保覆盖不同年龄、职业和教育背景的公民，以获得全面且具有代表性的数据。此外，组织焦点小组讨论会，邀请来自社会各个阶层的公民面对面交流，深入探讨他们对现有法律服务的满意度及改进建议。通过这些详尽的调研工作，希望能够准确把握公民对法治的具体需求，为未来的政策制定和法律服务改进提供坚实的数据支持。
（二）法律部门反馈机制。通过立法反馈机制的获取，提出更好地体现科学立法、民主立法新要求的提高行政立法的公众参与度。通过司法部门获取，对裁判、裁判等文书类型进行汇总，对近年来发生的矛盾纠纷，做到心中有数；通过建设实体平台等公共法律服务体系获取，目前全国已实现省、市、县、乡、村五级公共法律服务实体平台全覆盖，基本形成了覆盖城乡的公共法律服务网络。对于法律顾问而言，目前各地均有多名律师和基层法律服务工作者担任法律顾问的村（居）法律顾问，直接实时了解公民法治需求并作出响应。
（三）网络平台数据分析。在当今信息时代，媒体、新媒体及大数据分析提供了更广阔的途径来洞察公民的法治需求。在不断监测和分析传统媒体报道、社交网络趋势以及网络论坛中的讨论，从而实时捕捉公民在法治方面的关注点和诉求。同时，通过运用大数据技术，能够从海量的互联网数据中提取有价值的信息，了解公众对特定法律事件或政策的反应和意见。这些分析结果不仅帮助我们量化公民对法律服务的接触和使用情况，还能预测未来可能的需求变化趋势。结合这些现代化手段，可以更准确地绘制出公民法治需求的动态地图，为法律制定和执行提供智能化的支持。
五、合理调试普法供给对象
全体公民都是法治社会的建设者，但在法治建设过程中由于身份不同、作用不同，其法治需求和对普法内容的理解程度也会因公民的年龄阶段、受教育程度等因素而有所差异，应以类型化的方式对普法对象进行划分，确定普法内容和不同对象的普法方式。这样的普法供给更加细化，对增强普法工作的实效性是有好处的。
（一）不同工作身份精准普法供给。在推进普法工作时，认识到不同工作背景的公民对法律需求的差异性至关重要。因此，应精心制定针对性的普法计划，为不同群体提供定制化的法律教育内容。例如，对于企业管理人员，需重点普及劳动法、合同法和公司法等与其日常运营密切相关的法律知识；而对于普通劳动者，则强调劳动合同、工伤保险和社会保险等个人权益保护方面的法律条款。此外，针对农民群体，需特别解读土地承包、农产品质量安全等法律条文，确保普法内容贴近其实际生活和需求。通过这种分层次、多样化的普法方式，让法律知识更加深入人心，增强每个公民依法维权的能力。
（二）不同年龄阶段精准普法援助。在“八五”普法规划中，我国将在干部教育、国民教育和社会教育体系中推行法治教育终身制度。在该普法教育体系中，应细心地为不同年龄段的公民设计适宜的普法内容。对于青少年，通过校园法治讲座、互动法律游戏和青少年法律知识竞赛等形式，深入浅出地介绍与他们日常生活相关的法律知识，如未成年人保护法、网络安全法等，旨在从小培养他们的法治意识和自我保护能力。面向成年人，则侧重于劳动就业、家庭婚姻、社会保障等领域的法律知识普及，以期提高他们在职场和生活中的法律应用能力。对于老年人，特别注重以易于理解和接受的方式普及如老年权益保护法、医疗保健法等相关知识，确保他们能够安享晚年，依法维护自身权益。这种因龄施教的方法，有助于普法工作更好地覆盖各个年龄层次，使每个公民都能获得适合自己的法律教育。
（三）不同教育程度灵活普法形式。在实施普法教育活动时，充分考虑到不同教育背景的公民对法律知识理解和需求的差异。对于高等教育水平的群体，提供更为深入的法律理论探讨和案例分析，如通过研讨会和专题讲座来探讨法律政策的影响及其对社会发展的促进作用。对于中等教育水平的公民，重点在于普及法律常识和实际操作能力的培养，例如通过社区法律咨询服务和模拟法庭活动来提升他们的法律应用能力。而对于基础教育水平较低的群体，采用浅显易懂的语言和生动的案例，如漫画、故事会等形式来传递基础法律知识和维权途径。这样的差异化普法策略有助于确保无论教育程度高低，每位公民都能在适合自己的层次上获得必要的法律知识和技能，从而促进全社会法治意识的提升。
综上，公民的法律素质决定着法治社会实现的程度，普法的直接对象是人，其首要和根本的关注应是对公民个人的针对性普法。将普法对象进行类型化划分，在普法规划中将普法对象、普法内容和普法方式挂钩，进行精细化安排，是提高普法实效的重要举措。在“八五”普法收官、“九五”普法开局之际，应当对当下普法实效成果进行总结，并提炼出更适合现代社会发展条件的普法模式，为法治社会的顺利开展扫清障碍。该新型普法模式针对公民的主体性，在不侵犯公民隐私权的基础上，采取一些数字技术手段，收集并了解公民的普法需求，并根据普法对象的类型进行合理调适，集全社会的力量共同推进中国特色社会主义法治国家的建成。
（作者单位：西安财经大学法学院）
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