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农村养老服务发展历史逻辑 |
第748期 作者:□文/李华鲁 时间:2025/3/1 17:02:43 浏览:18次 |
[提要] 农村养老服务作为乡土社会的一项功能产生,受到乡土社会结构变化的影响,其发展必然要与乡土社会的变迁密切结合,并顺应乡土社会发展的趋势。新中国成立后,随着国家发展战略调整,城乡关系经历城乡二元化、城乡统筹发展、城乡一体化发展和城乡融合发展不同阶段,乡土社会发生巨大变化,农民、农户和农村展现出不同的特征,决定不同阶段农村养老服务的发展模式。研究农村养老服务问题,必须结合城乡关系变化下的三个主体特征和发展趋势,提出解决思路和方法。
关键词:农村养老服务;城乡关系;社会变迁;农民;农户;农村
中图分类号:C913.7 文献标识码:A
收录日期:2024年7月10日
从功能结构理论来看,农村养老服务作为乡土社会的一项功能产生,并受到乡土社会结构变化的影响,其发展必然要与乡土社会的变迁密切结合,并顺应乡土社会发展的趋势。新中国成立以来,随着国家发展战略调整,城乡关系经历了城乡二元化、城乡统筹发展、城乡一体化发展和城乡融合发展不同阶段,我国已经从农业社会转变为工业社会,并逐步朝着全面建设社会主义现代化国家迈进。在城乡关系演变的不同阶段,农民、农户和农村展现出不同的特征,必然影响农村养老服务的发展模式。研究农村养老服务问题,必须结合城乡关系演变的特征和发展趋势,提出解决问题的思路和方法。
一、我国传统社会阶段的农村养老
新中国成立前的传统社会是费孝通所描述的乡土中国,这个时期的社会缺少流动性,“不变”的环境形成了熟人社会、差序格局、礼治秩序、男女有别、无讼政治等特征。建国前的中国由农村、市镇和都会构成,农村的农民除了从事农业生产以外,还生产手工产品用于交换,交换频繁的地方成为市镇,市镇由拥有多余土地的富农或地主构成,市镇不具备生产功能,只具有金融性质,地主通过放贷或者买卖粮食获得收入,所以市镇与农村之间的关系并非工农分开的关系。旧中国由于外来势力入侵形成了都会,以通商口岸为主体,是外来物品的销售地,也不具备生产功能,外来物品挤占了农村生产物品销售市场,而市镇和都会用于购买外来物品的能力又是从农村榨取,农村因此愈发萧条。因此,乡村和都市(包括传统的市镇和现代的都会)是相克的。这一时期农民被束缚于土地,面朝黄土背朝天,经济来源主要是土地收入,少部分来源于费孝通所说的乡土工业,收入较低,大部分农民只能维持最低的温饱水平。土地较多的农民将土地出租,通过收取租金到市镇生活,但一方面市镇并不具备生产功能,另一方面土地租金收入也与土地有着千丝万缕的联系,这一时期的农民是不离土不离乡的。文字不下乡造成农民文化水平低,交流主要是当面交流,口口相传。人民的平均寿命在三四十岁左右。血缘关系维持人际关系,形成熟人社会和差序格局。
在我国传统社会,家庭以家族的形式存在,是一个集多种功能于一体的社会“细胞”,满足了家庭成员多种需要,相当于一个“事业单位”,具有明显的生产功能。家族内互帮互助,同时男女有别,男主外女主内,族长具有绝对的权威,并形成了家族的非正式管理制度,以此维持着家族的稳定。家族普遍生育率高,认可多子多福。
在我国传统农村,“皇权不下县”,农村的乡绅和族长具有绝对的权威和领导权,其治理能力的高低决定了所在村庄的管理水平。在不变的环境下,经验的积累和继承非常重要,因此年长者受到尊重。无讼的环境中,礼治秩序占统治地位,乡村遵照礼治运行。
这一时期国家对农民的保障只是最简单的赈灾手段。农村社区以自然村形态存在,养儿防老、家族/家庭养老、敬老孝老传统支撑着整个农村养老体系。
二、计划经济时期的农村养老
这一时期,出于国家建设的需要,城乡关系发生变化,并影响了农村治理结构和农村养老服务模式。
新中国成立初期,国家为实现赶超目标、集中资源推进工业化,迫切需要农业为工业提供原始积累。为此,先后建立了统购统销制度、户籍管理制度,同时还实现了土地从农民所有制向集体所有制的转变,并不断强化相关政策,最终形成了具有中国特色的城乡二元体制。1962年9月,中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》,形成“三级所有,队为基础”的集体所有制格局,明确规定“生产队范围内的土地,都归生产队所有”,“集体所有的山林、水面和草原,凡是归生产队所有比较有利的,都归生产队所有”。由此,奠定了生产队作为土地集体所有制所有人的基础地位。这一时期,农民仍然被固定在农村土地上,乡土“不变”的特征依然没有改变,与建国前的农民和农户相比,其形态未发生大的变化,主要的变化是在农村。
土地制度的变化带来农村治理形式的变化。土地改革重新分配土地,形成了土地私有,农村依托于旧有的家族、士绅进行自治。合作社和生产队的建立使土地私有转变为土地公有,由此国家权力进入乡村,人民公社制度取代原有的士绅、家族治理,村干部取代士绅阶层成为乡村的领导者。同时,国家法制化进程推进,法治下乡并与原有的农村礼治秩序产生冲突。但是,城乡二元体制的户籍制度和合作社制度下的农村依然是相对封闭的社会,长老权威由于国家权力、法治理念的进入受到一定冲击,但乡村传统的管理、组织、协调机制仍然在发挥作用。
为在一定程度上保障农民生活,新中国成立后建立了农村合作医疗制度和旧农保制度,并建立了低保制度和救助制度。由于这一时期乡村依然处于“不变”的环境中,仍旧是熟人社会,家族、血缘以及传统的观念影响很深,养老的形式依然是家庭养老、家族内互助和邻里互助,对养老责任的约束是血缘、地缘下的传统孝道和人情。农村养老服务内在地包含在农村社会民政福利救济中,并未作为一个独立的概念存在,主要是依托集体力量开办敬老院为农村五保老人提供粗放的生存保障。
三、从改革开放到党的十八大时期的农村养老
1978年农村改革掀起了中国改革的大幕。城乡关系经历了从城乡二元体制到城乡商品一体化再到城乡统筹发展阶段。乡土社会发生了翻天覆地的变化,改变了农民、农户和农村的特征,影响了农村养老服务的发展模式。
1979~1983年,国家放开城乡集贸市场,促进城乡商品流动;1985年中央一号文件明确取消实施32年之久的农产品统购统销政策,恢复农产品的市场属性;20世纪80年代以后,鼓励乡镇企业发展,为城乡商品市场一体化奠定物质基础;1984年中央一号文件首次提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户” “允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动,不受地区限制”,推动了城乡劳动力市场一体化;1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,人民公社解体,村民开始拥有自治权。
在实现城乡商品一体化的基础上,2002年,党的十六大提出统筹城乡经济社会发展,公共财政开始更多地投向农村社会事业。2007年,党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这一时期主要是集中在发展农村社会事业和推动城乡劳动力流动。针对于人民公社解体后,农村失去了“集体办社会事业”的基础,农村社会事业发展滞缓的现实情况,国家重视完善农村医疗卫生制度、养老保障制度,建立农村义务教育经费保障机制,实施村村通等公共设施项目,缩小城乡社会事业差距;针对农民工问题,2002年《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》提出“要逐步形成城乡统一的劳动力市场”,2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台,加强对农民工权益的维护。
城乡生产要素的流动增加了农民收入,转变了农民生活理念,同时也带来了养老问题。户籍制度的打破,给了农民进城务工的机会,第一代农民工出现,农产品统购统销制度取消,乡镇企业发展,农民可以自由地选择供其发展的机会,农民的收入大幅增加。伴随着法治下乡、文字下乡,农民文化水平提高,但第一代农民工有很强的归乡情节,经济条件和传统思想影响下在城市居住的意愿不强。2000年以后出现第二代农民工,出生于20世纪80年代,接受了更好的教育,有更多的机会,更加追求体面地工作,收入水平和经济能力有了明显提升,希望能留在城市生活。第二代农民工与第一代农民工及年长者之间产生了生活理念的冲突。一代农民工目前已经步入老年人行列,面临养老问题,是养老服务的主要需求方;二代农民工部分在城市或城镇生活,还有部分通勤于城镇与乡村之间,是农村养老服务的供给主体。出于维持家庭生计的需要,一代农民工对于二代农民工的陪伴较少,亲情维系主要是尊老爱幼的传统思想,两代人之间的感情基础较差。二代农民工面临上有老下有小的困境,绝大部分无法支撑家中老年人机构养老或雇人照料养老,甚至一代农民工仍需要为二代农民工在城市的生活提供支持。这些造成了二代农民工养老供给的意愿和能力均不足,回村养老成为当前大多数农村老年人的选择。
城市化和工业化的发展改变了农村家庭规模和家庭关系。计划生育制度降低了生育率,后续虽然强制性计划生育受到限制,但经济社会发展带来了农民生育观念的转变,农村家庭规模继续缩小,小型家庭成为常态,家族生产被打破,家庭功能减少,年轻人养老压力增加。农民外出务工,进城务工人员与家庭其他成员分开居住,开始出现空巢老人、留守儿童,二代农民工出现后,其倾向居住于城市但又缺少将父母搬到城市居住的能力,造成代际之间分开居住的局面较为普遍,增加了空巢老人的数量。原有的血缘关系和地缘关系被打破,乡村的人际关系逐渐变淡,这些均使得家庭难以承担养老的功能。
相较于传统社会,农村治理形式和治理理念也发生了变化。土地由公社所有变为家庭联产承包责任制的集体所有后,农村的生产单位由公社转变为家庭。村落社区解体,失去形成道德秩序的结构基础,导致村落社区的丛林化。村落的失序,村民为应对村庄公共管事务缺位自发成立了自治组织。国家很快将其体制化,并形成了村民自治制度。由此,公社治理转变为农村自治和政府治理相结合。村委会通过选举产生,村干部落实农村税费的征收,村委会由此对村民具有权力并发生联系。2000年以后,为解决“三农”问题,农村税费改革和取消农业税,使得农民对国家的义务取消,同时农民生育观念转变和强制性计划生育受到限制,计划生育工作也变得简单易行,由此一来,村委会与农民的联系和对农民的权力减少,管理权力主要是组织婚丧嫁娶、整治环境卫生等,乡镇与村委会之间、村委会与农民之间的联系被隔断,农村治理能力受到影响。同时,在打破城乡二元体制的过程中,城市资源进入农村,乡村人口进城务工,引进来和走出去的过程使得乡村的“不变”被打破,在变化的环境下,时势权力逐步取代长老权力,经验和年纪不再是优势,知识和年轻成为优势,士绅阶级消失,家族年长者逐渐丧失话语权,传统治理理念逐渐被抛弃。
人民公社解体后,面对农村老年人养老需求,村委会承担起了部分养老职责,但政府拨款有限,资金需要村落自筹或社会捐赠,大部分农村都不具备这种能力,经费缺乏的情况下提供的养老服务质量低且服务单一。2002年,联合国召开老龄问题世界大会,会议将中国的人口老龄化纳入世界人口老龄化进程中,使中国认识到发展中国家今后也将面临人口老龄化问题。同时,经济和科学技术水平的发展、计划生育政策的实施深刻改变了我国的人口年龄结构和家庭内部构成,促使我国在2000年正式步入老龄化社会并快速发展。国家开始将养老服务体系建设摆到了应有的重要位置。在社区养老方面,开始大规模投入社区居家养老服务设施建设。同时期,国家确立统筹城乡发展战略,重视发展农村社会事业,农村养老服务体系开始形成,农村养老环境有所改善。但政府的投入主要还是集中在养老服务设施建设,专业人才和组织力量投入不足,很多机构处于闲置状态,专项资金投入不够,养老发展资金匮乏,农村老人供餐服务、家政服务、日间照料等基本需求得不到满足,市场力量参与较少,未能形成政府、市场和社会的共同参与和良性互动,区域间养老服务水平差距较大。
四、党的十八大以来我国农村养老服务面临的新形势、新问题和新要求
党的十八大提出城乡一体化发展战略,党的十九大提出实施乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制,给农村养老服务发展带来机遇,也提出新要求。
党的十六大以后,农村社会事业加快发展,但城乡二元体制依然明显,城乡制度分割,城乡要素市场分割。对此,2012年党的十八大提出推动城乡发展一体化,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。此后,以土地为核心的城乡要素市场一体化改革迈出新步伐,城乡公共服务制度开始并轨。一是改革土地制度,开展土地承包经营权确权登记颁证工作,开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革。二是推进城乡公共服务制度并轨,建立统一的城乡居民养老保险制度和城乡居民医疗保险制度。2017年,党的十九大提出实施乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,并在当年年底召开的中央农村工作会议上进一步提出,加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。我国城乡发展战略,继由统筹城乡发展到城乡发展一体化后,再次上升到城乡融合发展阶段。
党的十八大以来,城乡发展战略的调整和相关配套政策的出台,加快了我国城镇化进程,为乡村发展注入活力,改变了乡村地区长期落后的状态,也改善了与农村养老服务相关的经济社会环境。一是国家将农业农村摆在了优先发展的位置,为促进农村养老服务事业发展提供了强有力的政策支撑。从偏向城市发展、统筹城乡发展到农业农村优先发展,是新时期处理城乡关系政策方针的重大变化。在乡村振兴战略背景下,强调对于农村要逐步落实“在干部配置上优先考虑,要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排的政策”。二是养老服务相关制度不断完善,为农村养老服务发展创造了良好的环境。进入21世纪之后,国家连续印发老龄事业发展规划和养老服务体系建设规划,并颁布配套制度文件,养老服务政策体系更加完善;农村社会保险制度不断健全,农民待遇水平不断提高;老年人权益得到法律保障,修订慈善捐赠制度并逐步放开生育制度。三是经济社会实现信息化、数字化、智能化,相关产业迅速崛起并逐步应用到养老服务方面,为养老服务发展赋能、增慧。
同时,乡村地区经济社会的发展带来农村、农户和农民状态的变化,产生新的养老服务问题和需求。
一是农村养老服务需求增强。首先,城乡融合发展的新形势下,相较于老年人,年轻人更容易跟上时代的变化,且经济上寻求独立,不再完全遵循传统意识,老年人和年轻人之间思维对立增多,家族、乡约对其的约束力降低,老年人权威丧失,孝道不再是人情所向,出现了老无所养的社会问题。再加上家庭养老功能衰退,传统的养儿防老已经不能满足农村老年人养老需求。其次,农民收入水平虽然有所提高,但相较于城市而言农村经济发展依然落后,绝大部分农民无法承担机构养老的支出负担。最后,农村老年人受传统观念影响较重,回乡意愿强,更倾向于居家养老,对养老服务功能的要求不断增加。
二是农村养老服务供给不足。城乡倒置是我国人口老龄化的显著特征,根据第七次全国人口普查数据,当前农村60岁与65岁及以上老年人的比重分别为23.81%和17.72%,比城镇分别高出7.99个和6.61个百分点。在国家一系列政策和财政支持下,各种农村养老服务形式、社区服务中心如雨后春笋般发展起来。截至2020年底,已建成农村社区服务站29万个,社区服务中心1.28万个,超过50%以上的农村社区建设了养老服务设施。但相较于城市而言,农村养老服务机构的基础性配套养老设施功能单一,各项服务条件较差,专业人员欠缺,远不能满足农村老年人养老服务生活照料需求。同时,经济发展和科学技术进步带来了人口寿命的延长,农村老年人在工业化背景下进城务工,但又不能保障其享受到工业化带来的职工社会保险等福利政策,加上常年进行体力劳动,年老后患病概率高,农村医疗保障水平和设施落后,不能有效满足农村养老服务医疗保障需求。
三是农村养老保障供需失衡。一方面服务内容不均衡。养老服务主要包括物质层面和精神层面两大类,精神层面的养老服务供给明显不足。2000年以后,城镇化的快速发展导致了农村越来越多的空巢老人、独居老人、留守老人,这些老人长期处于无人照料的境况。老年人缺乏子女陪伴,同时由于行动不便不愿出门,长此以往容易产生心理问题。对于丧偶的老年人来说,更加容易缺乏安全感和感到孤单,可能会产生精神疾病。另一方面责任主体不明确。国内养老保险主体主要是国家、社会、家庭和个体,供给主体呈现多元化趋势,但实际运行中,老年人自我供养能力降低,家庭供养功能弱化,社会参与欠缺。同时,村委会治理能力与社区养老服务建设要求不匹配。村社区与农民的互动减弱,特别是在经济落后地区,社区养老发挥的作用非常有限,需要更加强有力的治理主体参与养老服务体系构建。
五、城乡融合发展背景下农村养老服务发展路径
社会政策发展理论认为,发展的问题需要在发展中解决,社会政策的制定需要考虑受众对象在其中发挥的积极作用。农村养老服务根植于乡土社会,其问题的解决需要结合新型城乡关系中乡村发展趋势,重视发挥农村养老主体的积极作用,提出解决思路。
(一)顺应城乡融合发展趋势,重点解决无人养老和无钱养老的问题。从新中国成立前至今,中国乡村从“土气”的乡土社会逐步向城镇化发展,城乡二元体制逐渐被打破,实现城乡融合发展,在此基础上国家提出实施乡村振兴战略。2018年“中央一号”文件给出了明确而细致的部署,提出产业兴旺是乡村振兴的基础,同时明确要有效解决乡村振兴的人才和资金短缺问题。乡村振兴包括乡村治理和产业发展两大方面,都需要人才和资金支撑,而当今农村最短缺的就是这两大要素。农村养老服务需要顺势而行,充分利用这一发展趋势,与乡村振兴战略、扶贫开发战略和公共服务一体化发展战略结合起来,重点解决无人养老和无钱养老的问题。一是将到大城市打工的二代农民工吸引回县城,缩短年轻人和老年人的距离;鼓励乡村产业发展,吸引年轻人回乡创业,解决无人养老问题。二是通过县域经济辐射乡村经济,利用当地龙头企业,依托政府提供基础公共服务契机,发展农村社区养老服务产业,解决养老资源缺乏问题。
(二)紧密结合农村养老主体特征,发挥养老主体作用,满足老年人养老需求。从新中国成立前至今,可以看出老年群体和供养群体发生变化,农民从原先的不离土不离乡,到现在的离土不离乡,再到离土离乡,农村养老主体和代际间关系均发生变化,家庭养老功能被削弱的同时,较低的收入水平又不足以支撑依靠养老机构养老。当前及未来,农村养老服务的主体为一代农民工和二代农民工,后者供养前者,完善农村养老服务体系需要结合两类人群的特征开展。一是一代农民工受教育程度低,但外出打工接触了先进思想,大部分学会使用了手机等智能设备,对新鲜事物有一定的接受能力。二代农民工受教育程度相对较高,使用智能设备能力较强。应当顺应当下信息化建设和智慧养老的发展趋势,推进互联网等新技术在农村养老服务实践中的应用并探索农村智慧养老发展模式。二是针对老年人丧失话语权,敬老爱老传统受到冲击的现实情况,顺应乡村振兴战略“乡风文明”的要求,注重乡村文化建设,培育文明乡风,重塑农村孝道文化,营造孝老、爱老、敬老的社会氛围。三是顺应积极老龄化发展战略要求,鼓励农村老年人参与乡村建设,鼓励互助养老、合作养老,发挥老年人的作用,提高老年人的社会价值。
(三)立足家庭功能变化,关注老年人精神需求。从新中国成立前至今,可以看出农村家庭形态的变化,从大家族变为小家庭,家庭功能弱化。费孝通描述的乡土中国特征之一是男女有别,为的是在“不变”的乡村环境中避免天然的男女性别冲突所带来的变化因素,以维持家族内部稳定和各项事务的良性运转,包括经济经营和生育经营。但随着家族这个“事业单位”被打破,男主外女主内的形态发生变化,男女平等不仅表现在家庭地位的变化,还表现在机会享有的变化,女性务工增多,男女外出就业均等,年轻家庭夫妻双方外出打工情形非常常见,空巢老人成为农村普遍现象,需要照料的老年人不仅缺少身体上的照料,更缺少精神上的陪伴。
(四)注重培养村级组织治理能力,用活农村养老服务资源。从新中国成立前至今可以看出,农村治理主体的变化以及治理主体在农村养老中发挥的重要作用。农村治理主体经历了农村自治、人民公社管理、村民委员会自治等阶段,当前各地通过建立党小组、派驻村干部等形式,提高农村治理能力。从当前全国乡村治理实践来看,主流方向是行政化,即国家通过项目制直接为农民提供基础设施和基本公共服务,农民几乎不再承担村庄公共品供给的责任,村级组织主要工作是完成上级任务、应对上级要求、应付上级检查监督,村级组织变成了乡镇的下级,村干部公务员化,村级治理行政化。但村级治理行政化抑制了农民自治能力,村庄缺少内在的组织和动员,国家包办农村公共物品供给,如此一来,容易忽视村庄的多样性和复杂性,出现供需不匹配的问题。
村级自治组织离本村农民最近,最了解村情和农民养老需求。政府、企业、民间组织等各类资源对农村养老服务制度的支持能否匹配,取决于乡村治理能力和水平。乡村治理水平的提高和农村养老服务的发展是相辅相成的,在完善农村养老服务体系的过程中需要借助村民自治的力量,而推动农村养老服务体系建设的过程也是提高乡村自治水平的契机。乡村治理的主体是农民,发展农村养老服务应依托村级原有的治理主体,如村两委、老年协会、村民小组、妇女组织等,挖掘内生潜力,建立养老服务互助组织,提供链接外部资源,并结合本村条件,引入专业社会组织、企业,整合资源,开办老年食堂、照料中心,满足老年人就餐、康复保健等养老需求。
综上,乡土社会的变迁集中表现为城乡关系的变化,农村养老服务的发展必须要与城乡关系的演变相适应。城乡融合发展的背景下,农民自我意识觉醒,农村家庭小型化,农村治理能力提升,因此发展农村养老服务应关注“物质和精神”两方面养老需求,抓住“人和钱”两个关键点,充分重视和发挥乡土社会的能动性,因地制宜提升农村养老服务能力和水平。
(作者单位:中共中央党校(国家行政学院)研究生院)
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