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| 集体建设用地基准地价评估研究 |
| 第748期 作者：□文/赵学宁 时间：2025/3/2 9:23:52 浏览：10次 |
［提要］ 集体建设用地基准地价构成集体建设用地价格体系的核心，是经营性建设用地市场准入、宅基地流转以及有偿退出机制的关键价格参考。它对于推动集体建设用地资源的合理分配与高效利用发挥着至关重要的作用。本文对平罗县集体建设用地基准地价的评估进行探讨，旨在为进行集体建设用地基准地价评估提供参考。
关键词：集体建设用地；基准地价评估；技术路线；工作流程
中图分类号：F301 文献标识码：A
收录日期：2024年8月17日
自党的十八大以来，农村土地制度改革已成为深化农村改革的关键内容之一。在集体土地资源配置、集体收益分配、清产核资、宅基地流转以及自愿有偿退出等多个方面，集体土地基准地价的评估、制定及其体系建设发挥着至关重要的作用。基准地价为农村集体经营性建设用地的出让、租赁、入股等入市交易提供了基础且关键的参考标准。集体建设用地基准地价不仅为集体经营性建设用地的入市收益分配提供了精准的价格尺度，而且是维护集体和农民合法权益、完善土地增值收益分配机制的关键支撑。此外，集体建设用地基准地价在农村集体组织清产核资、明确集体财产、构建产权体系方面，扮演着不可或缺的角色。在宅基地内部流转和自愿有偿退出的过程中，集体建设用地基准地价成为衡量宅基地客观价格水平的基准。因此，集体建设用地基准地价对于深化农村土地制度改革和推动农村全面振兴具有深远的影响和意义。
一、研究区概况
平罗县位于宁夏回族自治区北部，是石嘴山市唯一的建制县，地处银北中心，地理坐标介于东经105°58′～106°41′和北纬38°36′～39°51′，东接内蒙古自治区鄂托克前旗，西以贺兰山分水岭为界与内蒙古自治区阿拉善左旗相连，南邻贺兰县和银川市兴庆区，北与石嘴山市大武口和惠农区接壤。平罗县土地总面积2，060平方公里，辖7镇6乡，144个行政村，28个城镇社区，总人口31.6万人。平罗县是宁夏北部之门户，历史悠久，是古代军事要塞，黄河纵贯南北，湖泊湿地星罗棋布，土地一马平川，沟渠纵横，树网成林，稻香鱼肥，自古是西北的鱼米之乡、富庶之地，享有“塞上小江南”的美誉。
二、集体建设用地基准地价概念及特点
（一）概念界定。集体建设用地基准地价是指针对不同用途、不同级别或均质区域内的集体建设用地，在平均开发利用条件、法定最高使用年期或政策规定年期下的土地使用权于某一估价期日的区域平均价格。集体建设用地定级与基准地价评估工作通常以区县为单位进行，对于位于国有建设用地级别体系覆盖范围内的集体建设用地，原则上不再进行集体建设用地定级与基准地价评估。
集体建设用地基准地价的内涵主要包括对应的土地权利类型、使用年期、用途、估价期日、开发利用程度及容积率等开发建设条件。与国有建设用地基准地价内涵相比，有以下几点需要特别关注：根据规定，集体建设用地基准地价的土地用途设定至少应涵盖商服用途、工矿仓储用地和宅基地，对于有条件、有需求的地区，宜包括公共设施与公共服务项目用地；对于商服、工业等经营性建设用地，以及公共设施与公共服务项目用地，应包括出让土地使用权价格，并可根据应用需求丰富权利类型；对于宅基地，权利类型宜设定为作为用益物权的“使用权”，即包含资格权的“使用权”；对于商服、工业以及公共设施与公共服务项目用地参照同类用途国有建设用地的法定最高出让年期设定，对于宅基地使用权，可设定为“无年期限定”。
（二）集体建设用地基准地价特点。集体建设用地基准地价核心特征在于其显著的区域性。基准地价反映了特定区域的价格水平，它是一个广泛区域内的平均价值，主要考虑了宏观区域因素，展现了宏观和中观层面的特性。集体建设用地的定级与基准地价评估通常以区县级行政单位为基本单元进行，这使得其宏观性更为突出。鉴于我国地域广阔，不同地区的发展水平存在显著差异，加之目前对集体建设用地基准地价的研究总体还呈碎片化，尚未构建起统一而完整的评估体系，因此各地在制定集体建设用地土地级别与基准地价体系时，需要综合考虑区县所处的地理位置、内部自然地理条件的差异、市场发育程度以及影响土地质量的各种因素，决定是将区县整体或其下属乡镇作为评估对象，建立统一的土地级别与基准地价体系，或是分别建立相应的级别与基准地价体系。
集体建设用地基准地价的另一个显著特征是其覆盖范围尚未完全明确。目前的通行做法是，对于那些位于国有建设用地级别体系覆盖范围内的集体建设用地，原则上不单独进行级别划分和基准地价评估。然而，有学者提出，在国土空间规划治理进入新时代的背景下，城镇开发边界内外的宅基地与集体经营性建设用地管理制度、土地价格信号强度以及土地利用程度存在较大差异，因此建议以城镇开发边界为界，对边界外的集体建设用地进行级别划分和基准地价评估，而城镇开发边界内的集体建设用地则可直接采用国有建设用地基准地价体系，或在必要时进行适当调整以确定其价格。
产权限制和市场隐形也是集体建设用地基准地价的重要特征。产权限制在宅基地上表现得尤为明显，宅基地使用权实际上是一种包含资格权的“使用权”；而特定的市场条件指的是集体建设用地的流转通常限于非公开市场，仅限于集体组织内部。集体建设用地市场隐形主要表现为集体建设用地在不公开的情况下流转给各类企业、个人，用于商业经营、物流仓储、农副产品仓储及加工等用途。
鉴于集体建设用地基准地价的上述特征，不能简单地套用国有建设用地基准地价的评估方法和流程。必须以现有的评估方法和工作程序为基础，结合地区特征和集体建设用地实际情况，考虑当地市场发展程度和规划方向，通过实践探索的方式进行分析和研究，以准确合理地评估集体建设用地基准地价。
三、集体建设用地基准地价评估的重要性和评估原则
（一）集体建设用地基准地价评估的重要性。基准地价作为体现区域土地质量、价值与价格水平的指标，不仅是确保土地交易公正、规范收益分配的关键计量工具，也是促进土地市场健康运作及土地资源优化配置的决策支持手段。基准地价的制定和完善，有助于推动乡村振兴战略，促进美丽乡村建设，揭示农村集体土地资源的资产价值，并引导农村产权流转交易市场的健康发展。此类体系有助于规范土地交易行为，遏制土地市场的过度投机，从而保护农民和农村集体的合法权益，促进农村经济的稳定增长。
此外，基准地价作为法定的价格基准，是政府和集体建设用地所有权人管理和调控土地市场的基础工具，是揭示土地资产价值、核算土地资产收益的主要依据。因此，合理的基准地价能够为地方制定科学的土地增值调节金征收和分配比例，构建理性且长效的土地增值收益分配保障机制提供价格依据。
在乡村振兴战略的背景下，集体建设用地基准地价的制定显得尤为重要。它不仅能够为农村土地流转、农村集体经营性建设用地入市等提供价格参考，还能够通过合理定价，吸引更多社会资本投入农业农村，推动农业科技创新、农业产业结构调整和发展，提高农业生产效率和农产品质量，增加农民收入，从而为实现乡村振兴战略目标提供有力支持。
（二）评估原则。依据集体建设用地的特性以及国家对农村土地制度的改革方针，在遵循因地制宜原则、市场导向原则、综合分析原则、替代原则、分用途评估原则、预期收益和现实收益相结合原则、多种评估方法相结合原则和估价时点原则等一般性技术原则基础上，进一步遵循以下原则：首先，目标导向原则要求我们深入贯彻国家农村战略布局，支持农村产业发展和生态宜居建设，有效促进乡村振兴战略目标的实现。其次，权益保护原则强调尊重并保障农村集体经济组织的土地所有权，体现集体建设用地的特殊产权结构和利益分配机制，遵循农村集体产权制度改革的要求，确保在各个技术环节中农村集体经济组织和农民的土地权益得到充分的体现。最后，差异化原则指出农村地区存在显著的地域差异，集体建设用地类型和功能多样，因此在确定技术细节时应根据各地实际情况进行调整，以体现区域特色和集体建设用地的特色化、多元化利用。
四、集体建设用地基准地价评估技术路线和工作流程
（一）技术路线。基准地价评估技术路线旨在科学合理地确定特定区域内各类土地基准地价，涉及选定的工作流程、评估方法及技术处理手段。具体而言，该路线以土地级别为依据，以技术方案为指导，对搜集的各类数据进行整理、筛选和检验。随后，综合运用市场法、收益法和成本法等，将各种价格信息统一调整或评估至基准地价所设定的内涵条件。此外，结合空间分布特征，对各类样本土地价格进行统计分析，以得出不同用途土地在不同等级中的平均价格水平。该价格水平经过论证、听证、验收和公布程序后，成为正式的集体建设用地基准地价。有关集体建设用地基准地价评估的技术路线，详见图1。（图1）
（二）工作流程。首先，将存在缺失项、填报不符合规定要求以及数据明显偏离正常范围的调查资料予以排除。其次，根据土地用途、土地级别和交易方式对剩余资料进行分类整理，并进行相应的计算。依据基准地价的定义，将计算得出的样点地价调整至与基准地价定义相一致的水平。再次，按照样本总体检验和样本数据检验的标准及方法进行处理，通过检验的样本被视为合格样本。若合格样本数量达到既定要求，则采用样点地价评估基准地价；若合格样本数量不足，则根据实际情况，通过成本途径、比较法和比例系数法来确定基准地价。在土地定级的基础上，通过建立样点地价与土地定级单元总分值之间的数学关系模型，计算出各用途各级别的地价级差系数，并利用这些系数及其他参数来测算模型基准地价，以此验证评估得出的基准地价。经过充分论证和广泛听证后，验证通过的基准地价结果可作为最终成果申请验收并对外公布。
五、资料来源和结果分析
（一）资料来源。基础数据及来源：（1）2021年度平罗县国土变更调查数据库。（2）平罗县国土空间总体规划。（3）平罗县制定征收农用地区片综合地价成果报告。（4）平罗县插花移民资料。（5）平罗县征地资料。（6）平罗县地上附着物补偿标准。（7）平罗县集体建设用地入市出让交易资料。（8）平罗县行政区划及统计资料。（9）《宁夏工程造价》中相关内容。（10）实地调查的房屋买卖、房屋出租、基础设施投资等资料。
（二）基准地价结果。根据前述的技术路线和工作流程，最终形成了平罗县集体建设用地基准地价。（表1）
（三）结果分析。根据平罗县集体建设用地基准地价的评估结果，可以看出平罗县集体建设用地的基准地价总体水平较低，且地价级差较小。这一现象的成因在于平罗县经济发展水平相对滞后、市场需求不足、乡村商业集聚程度不高、土地市场发展不充分、土地质量的空间差异不显著以及乡村人口分布较为分散且密度较低。这一点从土地级别仅划分为两级、级别数量较少的情况中得到了进一步的证实。
相较于城镇国有基准地价，集体建设用地由于其工作范围通常覆盖全县，土地面积较大，区域间的区位因素、基础设施完善度、环境条件等面状因素的影响差异较小。同时，中心城镇、商业服务中心、交通站点、道路等点状和线状因素的辐射影响范围更广，导致各土地级别区域的作用分值差异不大，各级别基准地价的差异幅度较国有建设用地小。此外，考虑到平罗县集体建设用地交易市场尚未完全建立，土地市场本身的发展尚不成熟，仍处于培育和引导阶段。因此，平罗县集体建设用地的土地级别数量较少，各用途、各级别的价格普遍不高且级差较小，这与当地的实际情况相符。
综上，集体建设用地基准地价体系的构建，在建立农村土地市场化配置机制方面发挥着至关重要的作用。然而，鉴于各地发展水平及集体建设用地状况存在显著差异，如何结合地方实际，在基准地价评估和体系建设过程中持续完善技术路径、改进评估方法、优化工作流程，以确保基准地价结果的科学性和合理性，成为一项亟待解决的课题。唯有在尊重地区特色的基础上，敢于进行技术方法的革新，通过实践与总结，持续完善集体基准地价体系，从而为乡村振兴战略和农村土地制度改革提供坚实的价格体系支撑。
（作者单位：宁夏恒正不动产评估咨询有限公司）
主要参考文献：
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