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| 区块链技术助力数字政府建设 |
| 第749期 作者：□文/李思嘉 李佐阁 时间：2025/3/16 9:55:54 浏览：66次 |
［提要］ 数字政府建设是数字时代创新政府治理理念和方式的重要举措。区块链技术作为一种安全可信的去中心化、块链式存储的分布式共享账本系统构建技术，为建立安全、高效、透明的数字政府提供强有力的技术工具。对现有数字政府建设过程中面临的困境进行分析，认为完善区块链技术、健全区块链应用监管相关法律法规及数字政府建设中明确政府的功能地位，有助于更好地发挥区块链技术的优势，服务于未来统一、高效、协同的数字政府建设。
关键词：数字政府；区块链技术；去中心化；信息安全
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2024年10月6日
改革开放以来，我国经济社会发生深刻变化，社会主义现代化建设取得丰硕成果。进一步全面深化改革，实现国家治理体系和治理能力现代化是坚持和完善中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之义。在政府所面临的行政事务量呈现显著上升趋势的背景下，通过数字政府建设，实现行政办公事务纸质化向电子化转变，协调并优化行政事务处理流程，实现各级各部门政府处理行政事务的高效性和协同性，是政府行政能力现代化改革的重要途径。
在过往的数字政府建设进程中，逐渐暴露出数据共享不充分、隐私数据安全保护不足以及数据溯源性困难等一系列问题。针对这些问题，在第十八次中央政治局集体学习中，习近平总书记明确指出了区块链技术在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率以及建设可信体系等方面的重要作用。中央对区块链技术的重大革新意义给予了明确肯定，并强调需将区块链底层技术深度融入行政体制之中，结合具体的政务管理应用场景，合理运用区块链技术，以推动政务服务质量的显著提升，为人民群众提供更加优质的政务服务体验。因此，在数字政府建设的时代背景下，深入探究区块链技术如何有效服务于数字政府建设尤为必要。从实践层面出发，研究在数字政府建设中更好发挥区块链技术优势需要与实际应用场景相结合，将区块链技术与行政系统进行有效融合，进一步打破数据分享壁垒，确保在保障数据安全性的前提下，加强不同部门之间的协同配合，推动数字政府建设深入发展。
一、我国数字政府建设发展趋势及现存问题
（一）数字政府建设发展趋势
1、办公基础电子化转型。随着全球信息化建设的迅猛推进，我国政务处理已逐步迈向信息化道路。政务网络建设方面，成功构建了政府内网与政府外网，并采取物理隔离措施确保信息安全。回顾发展历程，我国在1993年启动了具有里程碑意义的“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程，为后续信息化建设奠定了坚实基础。此后，一系列以“金”字命名的工程项目相继展开，共同推动了我国电子政务的快速发展。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务的指导意见》明确提出建设十二个业务系统，即后来广为人知的“十二金工程”，有效实现了各领域的标准化、数字化和信息化建设。此外，中央还积极推动“四库”建设，即构建人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库。总体而言，我国数字政府建设在早期阶段已初步形成“两网” “四库” “十二金”的基本格局，为后续发展奠定了坚实基础。
2、政府网站集约化。政府网站集约化发展是优化信息共享机制、提升政府服务效能的重要举措。自1998年多部委发起“政府上网”工程以来，早期网站建设过程中存在的粗放管理、更新滞后等原因导致大量“僵尸网站”出现，对政府公信力产生不利影响。鉴于此，2014年12月3日，在北京召开了“第十三届中国政府网站绩效评估结果发布暨经验交流会”，会议深入剖析了政府网站存在的亮点与不足。随后，针对政府网站的负面舆情频发，国务院办公厅于2015年发布了《关于开展第一次全国政府网站普查的通知》，旨在全面摸底政府网站现状，清除“僵尸网站”，并提升政府网站的响应效率和准确性。（图1，资料来源于《数字中国发展报告（2020年）》）
经过一系列清理与合并措施，不合格网站数量显著减少，质量得到提升。根据《联合国电子政务调查报告》数据显示，我国电子政务发展指数在国际排名中从2018年的第65位提升至2020年的第45位。同时，全国一体化政务服务平台建设取得显著进展，实名用户数量已达到4亿人，并实现了与全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、46个国务院部门政务服务平台的互联互通。截至2020年12月，国家平台累计向地方部门提供数据共享交换服务500余亿次，电子证照共享服务超过4.4亿次，提供身份核验服务超过15.5亿次。国家平台在数据共享交换、电子证照共享等方面提供了大量服务，有效支撑各级部门行政事务开展。
3、“互联网+”思维深度融合进展顺利。国务院于2016年发布了《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》。相较于以往数字政府发展阶段，文件强调数字政府建设开始融入“互联网+”思维。
在“互联网+”思维的引领下，政务服务的发展方向更加明确，即实现政务服务的在线化、高效率化、权力透明化以及监督严格化。随着“互联网+”概念的明确，数字政府的内涵得到了进一步的丰富和深化。数字政府不仅需要为社会公众提供高效、及时的政务服务，还需对内部工作进行合理性与合规性的严格审查，并对政务服务的全流程进行有效监督。
（二）现存问题
1、部门间信息交互存在壁垒，跨部门行政合作不畅。我国现行的政府部门设置遵循专业性的原则，旨在确保专人专事，以高效处理专业领域内部问题。然而，在实际运作过程中，政府部门在追求“分”的同时，却未能妥善解决“合”的问题。社会各类需求虽能分散至各部门解决，但背后却伴随着高昂的“鞋底成本”及部门间信息沟通的弱连接状态。目前，政府部门各自为政，行政数据形成了“分而不合”的局面，这加剧了政府部门的内向型趋势，导致各部门过于维护自身的权力和利益，致力于加固自身权益壁垒，将数据搜集内化为其进一步筑高信息屏障的工具。数据作为权力的象征，各部门都试图利用技术来巩固自身权力。彭忠益、陆怡等（2021）指出，部门数据属于部门管理资产的重要成分，跨部门数据协同则会减少部门依据数据形成的政治优势。
数字政府建设还存在政府数据开放平台数据资源利用效率处于较低水平，数据分享内容与需求不匹配问题。尽管建立了数据开放平台，但数据分享仍需加强。根据《中国地方政府数据开放报告（2024上半年）》显示，“截至2024年7月各地平台累计下载数量最高的十个数据集，地方平台的开放比例仅在12%到35%之间”。数字政府建设中存在数据壁垒高筑、数据共享不足等问题，需优化政府部门设置和职能划分，加强部门间的沟通与协作，建立统一的数据标准和共享机制，完善数据开放与维护机制。
2、权力与责任不对等，公平与效率皆受阻。在权力下放的实际执行中存在不足，影响数字政府建设的实际效果。党的十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，经济体制改革的核心在于妥善处理政府与市场的关系，在推进未来改革的过程中，行政管理需高度契合经济运行的实际需求。
在实施“放管服”改革过程中，存在流于表面的现象。实施“证照分离”后，企业仍面临较多许可证要求，“准入不准营”的问题仍未得到根本解决。此外，在基层部门，存在通过“权力打包”等方式减少审批数量的表面现象；同时，“腾笼换鸟”式的放权方式，即将审批改为备案，但实际操作程序并未简化，仍显繁琐；更为严重的是，存在“权力下放、放责不放权”的情况，导致权力与责任不对等。在推进数字政府建设的过程中，权责不对等会导致“数字孤岛”问题凸显，这主要源于各部门在数据共享方面的保守态度。基础数据和深层数据往往难以顺畅流通，需要多次协调才能实现有限度的共享。对于行政部门而言，数据是其行使权力的重要依据，这种权力下放的不彻底性导致的数据流通不畅，影响了企业等市场主体办理业务的效率。
3、数字化监管静态化、独立化问题突出。在“放管服”改革的大背景下，政府对监管权力下放后的行政机构所表现出的监管程度与效果尚待提升。以科研经费监管为例，科研经费管理系统与财务报销平台通常由不同的公司负责开发维护，这导致两者之间难以形成有效的信息对接，进而无法构建起覆盖全流程的财务监管体系。财务报销平台往往仅具备静态的财务记账功能，无法满足监管过程中对于动态化、实时性的需求。陈晓雯、方宝才（2021）的研究指出，随着科研经费管理模式的变革，以往以经费预算为基础的管理方式已无法适应新形势下的要求。此外，余丽慧等（2021）亦观察到，科研管理部门在经费管理过程中往往过分关注经费的争取，而忽视了对经费使用过程的监督。因此，“放管服”改革并非意味着放任自流，当前数字政府在承担全时态、全流程监管责任方面仍显不足，这凸显了数字政府建设在监管方面的静态化与独立化问题。
二、区块链技术在数字政府建设中的应用
（一）区块链技术特点。区块链技术，自2008年在比特币白皮书中被首次提及以来，便逐渐引发了社会各界的广泛关注。2009年，随着比特币的诞生，其背后的关键支撑技术——区块链技术更是备受瞩目。从本质上讲，区块链技术是一种分布式记账账本系统，也可被视为一种特殊的数据库技术。其主要特点是四个方面：
1、去中心化。“去中心化”是一种与中心化截然不同的数据处理与验证模式。中心化模式下，信息处理与验证的权利集中掌握在单个个体手中，其他社会成员如需验证信息，必须向该个体提出申请。这种模式导致了信息验证的集中化，使得所有需求均指向信息管理者，凸显了中心化的特性。
相对而言，“去中心化”则强调数据的分布式存储，即数据并非集中存放于某一特定位置，而是广泛分布于系统中的各个节点。在“去中心化”的系统中，各个节点均通过严谨的数学方法进行数据的验证、存储等操作，从而避免了对单一信息管理中心的需要和其对信息的垄断。此外，当需要将数据上传至链上时，必须向整个网络进行广播，只有在得到网络中不同节点的验证并确认为真实后，数据方可成功上链。这一过程充分体现了“去中心化”的特性，即依赖链上所有节点的力量共同维护数据的真实性与完整性。
2、不可篡改。不可篡改性是通过时间戳与工作量证明机制得以实现。在区块链系统中，所有操作均被赋予唯一的时间戳，确保其在时间维度上的独特性。同时，工作量证明作为一种共识机制，要求分布式记账系统中的节点共同解决复杂的数学难题，首个成功求解的节点将获得相应奖励，并将所生成的区块经全系统节点验证后链接至主链。
若存在节点意图篡改系统中的数据，则必将留下带有时间戳的操作痕迹，且需重新解决自篡改数据所在区块起至当前区块的所有复杂数学难题。这一任务所需的工作量远超当前全球超级计算机算力总和，因此，从实际层面而言，篡改数据几乎是不可能的。
此外，梅克尔树技术的运用进一步增强了数据的防篡改能力。Merkle树结构涵盖了区块体的底层数据库、区块头的根哈希值，以及连接底层区块数据至根哈希的所有分支。任何对数据的篡改都将导致相应层级哈希值的改变，使得修改后的哈希值与上一层级的哈希值无法匹配，进而无法通过系统的数据验证。因此，在Merkle树的保护下，区块数据的安全性得到了有效保障。
3、可追溯性。可追溯性需要链式结构与时间戳的共同配合。链式结构是当节点解决难题创建新的区块后与前一区块链合衔接，将这一过程不断重复，新的区块不断与前一区块相连，保存了区块链数据开发的全面且完整的过程。具有唯一时间戳的区块以链式结构表达，我们就可以以此结构来溯源追本。
可追溯性在数字化时代至关重要，它基于链式结构与时间戳的协同，实现数据的安全可靠记录与追溯。链式结构的构建体现在区块链的每个环节。每当解决一个难题并创建新的区块时，这个新的区块会与前一个区块紧密衔接，形成一个不可分割的链条。这一过程循环往复，每个新区块都在前一个区块的基础上构建，确保了整个区块链的连贯性和一致性。任何篡改或破坏都会破坏整个链条的完整性，从而被迅速发现并纠正。
而时间戳的嵌入则为链式结构提供了时间的维度。每个区块在创建时都会被打上唯一的时间戳，这个时间戳不仅记录了区块的创建时间，还确保了区块之间的顺序关系。这种具备唯一时间戳的区块所构成的链式结构，为我们提供了一个清晰、准确的数据记录时间线。通过这个时间线，能够有效地追溯并还原数据开发的源头与过程，了解每个数据块的产生时间、修改记录以及与其他数据块的关系。
（二）区块链技术在数字政府中的重要应用场景
1、实现数据共享。政府数据共享主要涵盖两个维度：一是政府面向社会的数据开放；二是政府部门间的横纵数据互通。此划分依据主要源于《中华人民共和国保守国家秘密法》，鉴于政府部门所掌握的数据在密级上存在差异，其共享范围亦有所区别。对于不涉及国家机密、企业信息安全及个人隐私的公有数据，政府应以低门槛、高可读性的方式向社会公众开放。
为满足不同密级数据分享的需求，区块链技术提供了针对性的解决方案。针对高机密等级的数据信息，利用区块链技术实现非对称加密、多重数字签名及多层哈希值转化等多重加密手段，确保数据安全性。对于公开数据，权责部门需按照链上统一格式进行上传，并赋予唯一电子地址以明确责任归属。链上其他节点在通过程序认证后，依法依规获得数据的调阅权限，从而实现数据的合法共享与使用。
2、助力去中介化。在政务服务领域，政府部门通过应用区块链技术，实现了对链上已存储的居民证照信息的直接读取功能。这一创新举措有效消除了传统政务服务模式下依赖第三方进行信用背书并开具信用证明的繁琐环节。区块链技术凭借其整体共识和全局认证的技术特性，使得不同部门之间能够直接进行信息调取，从而极大地提升了政务服务效率。
此外，通过采用非对称加密技术，这一信息调取过程实现了高度的信息保密性。非对称加密机制确保每个节点都拥有独特的公钥和私钥，且公钥无法推算出私钥，从而确保了信息传输与验证的安全性。在这种机制下，政府部门作为区块链网络中的节点，在与其他节点进行信息调取时，必须通过对公钥或私钥的验证来确保信息的真实性和完整性。
这种高安全度的证照读取过程不仅有助于节约办理人的时间成本，还使得政府部门在责任划分上更加明确和清晰。通过减少部门间信息沟通环节可能产生的风险，进一步提升了政务服务的质量和可靠性。
3、推动去人工化。在政务办理过程中，一旦所需的信息要件被特定节点成功调取，我们预先依据业务流程精心设计的智能合约（智能合约是一种无需中介、自我验证、自动执行合约条款的计算机交易协议）将迅速介入，对这些信息要件展开详尽的查验核对工作。这一流程摒弃了传统政务服务中繁琐的人工核查环节，显著提升了政务服务的处理速度与效率。
此外，这种针对大规模政务数据的处理操作不仅限于简单的信息核验，还可以通过进一步的归总演化，对政务操作需求进行总结，并对业务流程中的每一个步骤进行时间优化。通过区块链与大数据技术的结合，将基础的数据核验方式进行了演化升级，持续推动政务业务流程的优化与提升。
4、保障信息安全。区块链技术以其独特的机制，为数据上链以及链上存储数据提供了极为严密的安全保障。具体而言，数据上链的过程需经历一系列严谨的操作，包括通过哈希运算生成不同的哈希值，进而构建Merkle树，并最终将其打包计入区块链中。这一流程确保了数据的完整性和真实性。
在链上数据的存储方面，区块链技术采用分布式记账的方式，将数据存储于链上所有节点，形成了高度的数据冗余与备份机制。同时，通过非对称加密技术，确保了数据的机密性，只有在公、私钥核对无误的情况下，才能对数据进行读取。
此外，区块链的PoW共识机制在避免数据篡改方面发挥了关键作用，确保了链上数据的不可篡改性。而多重签名技术的应用，则使得对不同节点的数据访问权限能够灵活配置，进一步增强了数据的安全性。
三、区块链技术在数字政府中应用建议
（一）完善区块链技术。区块链技术目前处于成长阶段，仍需不断探索和完善，多个领域均需深入研究与改进。从技术层面分析，区块链技术尚需解决一些关键问题。例如，其可扩展性仍是一大挑战。随着区块链网络的持续扩张及交易量的增长，现有系统可能遭遇性能瓶颈。因此，亟须研发更为高效的共识机制，优化数据结构，提升网络吞吐量，以全面增强区块链系统的性能。
此外，区块链技术的安全性亦需高度重视。鉴于其去中心化特性，一旦遭受攻击，整个网络可能面临安全威胁。因此，需加强安全防护措施，采用先进的加密算法，建立严格的权限管理机制，并完善安全审计制度，确保区块链网络的安全稳定运行。
政府、企业与社会各界亦应携手合作，共同推动区块链技术的普及与应用。政府可出台相关政策，鼓励和支持区块链技术的研发与应用；企业应积极探索区块链在业务中的应用场景，提升运营效率与服务质量；社会各界亦应加强宣传与教育，提高公众对区块链技术的认知与接受度。
（二）健全区块链相关法律。随着区块链技术的迅猛进步与广泛运用，其所带来的多重可能性以及潜在风险亦逐渐凸显。为确保区块链技术的稳健发展，防范其被不法分子所利用，构建一套全面且严谨的区块链法律体系显得尤为必要。
区块链技术通过单向验证的加密算法与共识机制确保了数据的完整性、匿名性与不可篡改性。然而，正因为其去中心化及匿名性特征，区块链技术亦有可能被不法分子利用于非法交易、洗钱、传播恶意软件等活动。因此，制定相关法律以规范区块链技术的使用，明确其合法与非法应用的边界至关重要。尽管区块链技术的去中心化特性增加了监管难度，但并不意味着无法进行有效监管。相反，应通过技术手段与法律制度的有机结合，形成一套科学且高效的监管体系。例如，设立区块链交易平台的准入制度，对平台运营实施异常交易监管等，以便及时采取相应措施。
此外，加强国际合作亦是应对区块链技术挑战的重要途径。鉴于区块链技术的全球性与跨境性特征，其监管需要各国间的紧密合作与协调。通过签署双边或多边协议，建立信息共享机制，共同打击利用区块链技术进行的跨国犯罪活动。
构建区块链相关法律体系是一项既重要又紧迫的任务，需在保障区块链技术发展支持数字政府建设的同时，有效防范和打击利用区块链技术进行的非法活动。通过明确定义、建立监管机制、加强国际合作以及鼓励创新等多措并举，为区块链技术的健康发展提供坚实的法律保障。
（三）政府紧抓核心职能，积极转变角色定位。在区块链技术的推动下，政府应重新评估和调整其管理权威，强化管理权威的适应性和灵活性，以适应数字时代的需求。政府应致力于构建与区块链技术相协调的政务服务流程，利用技术优势提升政府服务的质量和效率。同时，政府应加强与社会各界的沟通与协作，建立更加开放、透明的治理体系，以赢得公众的信任和支持。
除此之外，政府应主动拥抱区块链技术带来的变革，推动职能转变和优化。政府应关注社会公共需求的变化，积极挖掘新的服务领域，利用区块链技术提升公共服务的智能化和个性化水平。同时，政府应加强对公职人员的培训和教育，提升他们的技术素养和业务能力，以更好地适应数字化时代的需求。
依靠区块链技术的去中心化特征加强政府部门的行政体制改革，有序推进简政放权，实现政务服务平台之间的数据库统一标准建设和数据有效、安全流通，打破政府各部门之间的信息屏障，增强行政事务处理的精准性和政务合作的高效性。
总体而言，针对区块链技术去中心化、安全性、去中介化特征，有序推进数字政府建设和政府行政体制改革，政府应采取综合性的对策，加强技术适应、职能优化和法律监管等方面的工作，以推动数字政府的健康发展。
（作者单位：中共江苏省委党校）
主要参考文献：
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