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| 我国长期护理保险政策对比研究 |
| 第749期 作者：□文/孙 琪1 郭 锋2 翟铁民2 韩彩欣1 时间：2025/3/16 9:56:48 浏览：32次 |
［提要］ 本文在对比49个长期护理保险政策试点地区差异基础上，分析参保对象和保障范围、资金筹集、待遇支付、委托经办等具体内容。结果显示：各地区在政策内容上因地制宜，各有特色，但在参保对象、资金筹集和待遇支付方面仍需提升。为此，就如何完善长期护理保险政策提出建议。
关键词：长期护理保险；政策分析；资金筹集；待遇支付
基金项目：河北省自然科学基金资助项目：“危机情境下卫生系统韧性测量、影响因素及形成机制研究”（编号：G2022209005）。通讯作者：韩彩欣
中图分类号：R19-0；F84 文献标识码：A
收录日期：2024年8月5日
随着我国经济不断发展，生活水平日渐提高，我国老龄化进程不断加剧，慢性病发病率逐年升高，随之而来的失能、半失能老人数量不断增加。这一形势对家庭和社会的照护能力造成压力，老年人日益增长的专业化护理需求不容忽视，向我国的养老服务保障体系建设提出挑战。近年来，国家前后两批在49个地区积极开展长期护理保险制度试点，在制度框架、政策标准、运行机制、管理办法等方面进行有益探索，取得初步成效。因此，厘清长期护理保险现有试点地区的政策情况，明确现行制度存在的问题，对将来长期护理保险制度进一步优化完善，并实现全国层面上的推广铺开具有重要意义。
一、资料来源与方法
（一）资料来源。本研究通过在试点城市的人民政府、医保局、人社局等官方网站以“长期护理保险、长期照护保险”为关键词进行检索，获取各试点城市公开发布的相关政策文件。将与长期护理保险制度相关的各类意见、方案、办法、通知等进行搜集整理，以每个试点城市至少选取1个最新的规范文件作为纳入排除标准，最终共49份试点政策文件纳入研究。
（二）研究方法。内容分析法是一种对明示的传播内容进行客观、系统、定量描述的科学研究方法。该方法以定性分析为前提，通过对信息内容进行定量分析，将分析的结果用统计数字进行描述。这种方法首先被用于新闻传播学的研究中，后来被逐步引入其他研究领域。
因此，本研究基于内容分析法，对纳入研究的政策文本进行系统的梳理，并通过阅读国家对长期护理保险制度建设发布的实施意见和关键知情人士访谈，形成“长期护理保险”试点方案的政策内容分析框架，如图1所示，主要包括参保对象和保障范围、资金筹集、待遇支付和委托经办等方面。（图1）
二、研究结果
（一）政策出台部门。首先对本研究选取的49份政策文本的基本情况进行整理说明，如表1所示。从政策出台部门来看，承德市、广州市、重庆市等9个试点城市的长期护理保险政策以多部门联合发文的形式发布。而天津市、晋城市、呼和浩特市等39个试点城市的长期护理保险政策则是由市人民政府单部门形式发布。烟台市的长期护理保险政策则是由市医保局单部门形式发布。（表1）
（二）参保对象和保障范围
1、参保对象。从各试点城市的政策文件中来看，其规定长期护理保险的参保对象均包含职工基本医疗保险的参保人群，大部分试点城市明确涵盖退休人员（见表2内黑体字）。而长春市、吉林市、通化市等31个试点地区的参保对象还涵盖城乡居民基本医疗保险的参保人群。有些试点城市并未将所有城乡居民纳入其中，如上海市仅60周岁及以上的城乡居民可以参加长期护理保险；荆门市需要居民满18周岁才可以参加长期护理保险；而石河子市则是规定具有本地户籍的居民才能参加长期护理保险。（表2）
2、保障范围。从保障范围来看，各城市试点政策中对保障范围的规定都涵盖了因年老、疾病、伤残，经过不少于6个月的治疗（康复）并经失能等级评估，失能程度达到重度失能的参保人员。除此之外，上饶市、青岛市、烟台市、潍坊市、泰安市、威海市、滨州市和昆明市等8个地区还包含失智人员；青岛市还规定了为轻、中度失能、失智人员及高危人群提供功能维护等训练和指导保障，预防和延缓失能失智的服务。
长春市、珲春市、苏州市、南通市、安庆市、济宁市、济南市、威海市、聊城市、滨州市、广州市、成都市、呼和浩特市、福州市、甘南藏族自治州、乌鲁木齐市等15个地区将长期护理保险的保障对象从重度失能人员扩展到中度失能人员。其中，上饶市、济南市、聊城市、滨州市还包含失智人员；此外，长春还包含85周岁以上90周岁以下未完全失能老人、90周岁以上老人。而日照市的保障范围则是完全失能或半失能状态的参保人员。
可以看出，目前试点城市的保障范围还是将重度失能人群或残疾人群作为重点保障对象，对轻度、中度失能和失智人群的保障还不够到位。
（三）资金筹集。资金筹资可以从筹资渠道和筹资标准两方面进行分析。从筹资渠道来看，如表3所示，各地区在试点阶段都是将医保统筹基金和个人账户划拨作为重要的筹资来源，如承德市、上海市和天津市将医保基金作为唯一筹资来源。多数地区都建立了医保基金划拨、个人缴费和财政补助的多元筹资渠道，丰富其筹资来源。而南通市、石河子市、昆明市、甘南州以及山东省的试点城市将福彩公益金也作为一项筹资来源，可以一定程度上缓解财政补助压力。除此之外，东营市、安庆市、荆门市等28个城市也在筹资政策中写明接受来自个人、社会的捐助。青岛市还建立了护理保险调剂金，可以在职工或居民护理保险资金收不抵支时使用。（表3）
从筹资标准来看，现有试点城市中的筹资方式可以大致分为三种：
第一种筹资方式为定额筹资，有28个试点地区采用此种方式。其中，筹资标准处在小于等于100元/人/年这一范围的较多，最低筹资标准为黔南州居民7元/人/年，最高为甘南州职工240元/人/年，各地区的筹资额度差异较大。
第二种筹资方式为定比筹资，有9个试点地区采用此种方式。试点地区中多数将基本医保的缴费基数作为长期护理保险的筹资基数，筹资比例从最低0.125%到最高0.4%不等。还有的地区是按照年度工资总额的一定比例进行筹资，有0.2%和0.24%两种。除此之外，荆门市则是以居民人均可支配收入为基数，按照0.4%的比例进行筹资。
第三种筹资方式则是综合定额和定比两种方式进行混合筹资。试点地区中有12个地区采用此种方式，如滨州市城镇职工的筹资方式是以基本医保缴费基数的0.2%，加上医保个人账户划入基数的0.1%，最后再加上政府财政补助的15元进行混合筹资；而滨州市的城乡居民则是按照30元/人/年的额度进行定额筹资。
（四）待遇支付。待遇支付可以分为支付方式、支付标准和支付比例等三个方面的内容。大多数试点地区的服务方式都可以分为机构护理和居家护理两种形式，但各地在支付方式、支付标准和支付比例设定上有所差异。
从支付方式来看，大致可以分为定额支付、限额支付和混合支付三种。一些试点地区按天或按床日进行定额支付，如齐齐哈尔市对参保人员进行医养护理服务机构的支付额度为30元/日，进行养老护理服务机构的支付额度则为25元/日，而进行居家护理的支付额度则为20元/日。还有一些试点地区以月为单位进行限额支付，如上饶市参保人员在机构护理的支付额度为1，200元/人/月。还有的试点地区采取两种支付方式混合的方式，如承德市参保人员的支付额度在一级医疗机构为70元/床日，在二级及以上医疗机构为80元/床日，在定点护理机构、养老服务机构为60元/床日；而居家护理的支付额度为1，200元/人/月。实行定额支付、限额支付和混合支付的地区比例为17∶21∶11。
从支付标准来看，除了福州市、昆明市对此未进行具体说明外，其余各试点地区确定支付标准的依据有所不同，包括按参保类型、护理方式、服务机构类型、失能程度、缴费年限等方式，比例为4∶11∶7∶5∶1，各地支付标准的差别较大。除此之外，还有26个试点地区则是按照其中两种或三种混合的方式作为支付标准确定的依据。
从支付比例来看，范围为最低的50%到最高的100%，各地区差异较大，大部分试点城市的支付比例都能达到国家政策文件中要求的70%左右。也有部分试点地区如上海市、烟台市、潍坊市、济宁市、泰安市、临沂市、德州市、聊城市、滨州市、菏泽市、广州市、乌鲁木齐市等12个城市的支付比例高达90%。其中，乌鲁木齐市对重度失能人员的支付比例高达100%，潍坊市支付比例最高达到96%。除此之外，珲春市、吉林市、通化市、枣庄市、东营市、济宁市、日照市、菏泽市、开封市、甘南州等10个城市的最低支付比例低于70%，其中珲春市对中度失能人员仅支付50%，甘南州对机构护理人员的最低支付比例仅为50%。可以看出，大部分试点地区都能达到70%的支付比例，而一些试点地区也在积极探索符合本地经济发展和实践情况的支付比例。
（五）委托经办。从委托经办的角度来看，主要是“谁来办” “花多少”的问题。“谁来办”是指长期护理保险的经办和承办主体是谁，“花多少”则是指长期护理保险的经办费用如何进行支付。试点城市中有40个城市对委托经办进行了单独的说明，对于长期护理保险来说，主要是基本医保的经管部门作为其主办和监管单位，第三方商业保险机构作为其承办单位。如苏州市在长期护理保险政策中说明“各级医保经办机构负责辖区范围内长期护理保险的经办服务和管理工作，受其委托经办长期护理保险的商业保险机构具体经办失能等级评估和护理服务业务”。对于“花多少”，只有10个城市对经办费用作了详细说明，经办费用的支付范围为当年筹资总额的2%～7%，其中重庆市规定暂时按照定额进行支付：“2022年委托承办费用暂按60元/年·人标准预拨付”；而甘南州则对委托费用进行了更详细的说明：“委托经办费用按照当年基金征缴总额的7%支付，其中5%作为固定支付，2%作为绩效，依据经办片区待遇享受人数增长比例支付，人数比上年每增加10%支付比例增加0.2%，最高不超过2%”。
三、讨论及建议
（一）做好其他制度衔接，逐步扩大保障范围。目前，各试点城市的长期护理保险的保障对象均含职工，而对于城乡居民未能实现全覆盖。但作为一项社会保险制度，从制度公平性出发，长期护理保险长远看，要覆盖全体居民，因此在经历了试点阶段的起步之后，应根据各试点城市的实际情况，加快将城乡居民涵盖在内的进度。而对于城乡居民的参保人群也可参考北京市石景山区的做法，将非重点的学生、儿童暂时排除在外。在做好与其他社会保险制度衔接的基础上，各地要逐步扩大保障对象的范畴，除保障重度失能人群以外，将中度失能、失智人员，乃至轻度失能、失智人员也涵盖在内。各地政府要切实做好市域内失能老年人、残疾人、失智人群等重点人群的保障工作，以便应对区域内老龄化趋势，让老年人安享晚年。
（二）丰富筹资来源，明确筹资明细，保障基金安全。从筹资渠道来看，虽然各试点地区均明确了多方筹资，但对每一渠道的具体筹资明细还应进一步明确和细化，并进一步丰富筹资来源。可借鉴一些试点城市将福彩公益金、社会捐助等作为托底基金的做法，也可参照一些基本医疗保险的做法，如将投资收益作为一种筹资来源等，逐步建立多元筹资矩阵，增加筹资额度。各地还应建立动态的基金监管机制，保障基金运行全过程的安全与稳定，并建立问题反馈机制和渠道，便于及时发现问题，并及时进行处理。从筹资方式来看，各地虽有差异，但大多都是基于工资收入、医保缴纳系数等某一比例进行测算，便于随时调整筹资金额，确保了筹资政策的灵活性。但这种依托于医保基金划转的状况一定程度上会限制长期护理保险的保障水平和层次，长远来看具有较大的资金风险。因此，各地要逐步脱离依赖于医保基金的现状，实行单独建账，单独筹资，单独管理。
（三）优化待遇支付条件及标准，精确定位保障群体。目前，各试点城市的待遇支付水平差异较大，这和地区经济发展水平以及老龄化程度密不可分，但各地政府也应认识到不同失能程度的老年人群所需的照护等级不同。因此，应明确保障人群的失能情况，精准实施保障策略，将失能程度作为待遇支付的重要依据，建立统一的失能评估标准，逐步提高保障水平，缓解家庭和社会的照护压力。同时，各地要不断优化待遇支付结构，进一步明确待遇给付条件及标准，不断完善长期护理保险的待遇制度体系建设，努力提高支付比例。并按照不同失能所需的护理等级对待遇支付标准进行划分，便于更加精准地对失能、失智老年人的医疗服务和基本生活照料等实际需求进行保障。
（四）明晰委托权责，加强协同分工。各地都在探索将部分护理服务以协议的方式委托给第三方机构的服务形式，并取得了一定的成效。委托第三方机构可以有效提高长期护理保险的服务质量，但同时也会带来治理的新问题。因此，各地政策制定部门应在后续政策中进一步明确包含失能评定机构、护理服务机构、商保机构等在内各方的权责分工，制定统一的监管制度和奖罚措施，便于管理和激励。同时，也应在政策中规定清楚委托费用的支付依据及标准，对优秀的委托机构可以适当采取奖励办法，提高其积极性。各地政府也要进一步加强对市域内社会资源的调配能力，促进不同部门间的协同整合，以确保制度工作均衡推进。
总体上看，49个试点地区在政策内容上因地制宜，各有特色，但在参保对象、资金筹集和待遇支付方面仍需要进一步完善。也有一些试点城市如北京市、天津市、上海市、成都市等已经颁布了相对完善的各种配套政策，提高了当地长期护理保险制度的保障水平。其他地区在后续进一步优化、完善长期护理政策时可以参考这些做法。同时，将来进一步在全国层面上推行长期护理保险政策，还要进一步使政策清晰化、精确化、优质化，才能使失能老年人老有所依，让人民群众更具获得感、幸福感。
（作者单位：1.华北理工大学；2.国家卫健委卫生发展研究中心）
主要参考文献：
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