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乡村权威参与村庄公共物品供给探索
第187期 作者:□文/邓志锋 安玉连 时间:2025/4/1 17:03:54 浏览:4次
  [提要] 在乡村治理格局发生转变背景下,推进乡村振兴、促进乡村治理现代化需要充分发挥乡村权威的主体作用。研究发现:以村支书为代表的法理权威,通过整合资源,为村庄提供公共物品及服务;以村民组长为代表的乡村精英,精细简约治理村组事务,实现产权与治理单位的对称性;经济能人则增强公共池塘资源的管护需求,促进互惠合作。据此,提出协调贯通水利监管部门职责、发挥关键意见领袖示范作用、强化水利人才支撑和协同多元主体提供公共物品等建议,以加强村庄公共物品有效供给。
关键词:公共物品供给;乡村权威;小型农田水利
中图分类号:F323 文献标识码:A
收录日期:2024年10月10日
有效的公共物品供给切实地关系着民生福祉。党的二十大报告指出,要全面推进乡村振兴,统筹乡村基础设施和公共服务布局,建设宜居宜业和美乡村。农田水利具有基础性、公共性和垄断性的特点,小农水是农田水利工程的“最后一公里”,直接服务“三农”工作。中央“一号文件”多次强调,要夯实农业生产能力基础,加强小型农田水利设施的建设和管护工作,推进小型农田水利设施达标提质,维护粮食安全,推进农业农村现代化。
农村基础设施建设管理需要向精细化迈进。小型农田水利蓄水设施包括塘坝、小水库、水池、水窖等。上述小型农田水利设施是典型的公共池塘资源,具有效用的非排他性和消费的竞争性,易陷入奥尔森困境。稳定发挥农田水利设施的长期效益,需要建立小农水良性的运行机制。与此同时,单方面的“驱动供给”“输入式”供给模式不能有效匹配农民对公共物品的需求,村庄公共物品供给需要重视“村社-农户”短循环,进而提升公共物品供给的内生性、长效性和有效性。有鉴于此,本文以重庆市Y村小型农田水利的管护为例,研究乡村权威如何利用自身权威,动员村民适应性治理公共池塘资源,持续提供公共物品。
一、案例介绍:Y村小型农田水利建设与管护
塘为水池,堰是堵水的堤坝,塘堰是重庆地区主要的农田灌溉工程。Y村位于重庆市东北部,山地丘陵地形,亚热带季风气候,是典型的农业山区村庄,海拔跨度较大,村落散落分布在各个山坡上。2004年,Y村由三村合并而成,下辖18个村民小组,全村共有34口堰塘,用于各个村小组的农田灌溉。堰塘日常的管护工作由村民民主管理,产权归属各个村组。
堰塘是Y村主要的农田灌溉工程,也肩负部分村组的饮用水。Y村公共池塘资源的建设、使用与维护,由乡村权威领导村民集体参与治理,形成了特定的秩序,村组之间按照约定俗成的规范对堰塘进行管护。值得说明的是,Y村下辖的18个村民小组所拥有的34口堰塘,并不是每个小组都有独立的堰塘,这与塘库群空间位置的选择和村民小组离塘库群的距离有关。从20世纪50年代末的大集体至今,农田灌溉用水占用、分配及使用在各个生产队之间形成了特定的秩序,“产权-规则-权力”的治理规则一直适用于Y村,也就是说,土地所有权不仅是判断某一村民是否享有公共池塘资源产权的基本依据,也是判断占用者取水量和用水顺序的主要依据。
二、乡村权威参与村庄公共物品供给的实践
村两委、村民组长和经济能人等乡村权威通过资源嵌入、精细治理与互惠合作,不断生长公共性、提升嵌入性,动员村民合作治理公共池塘资源,持续提供村庄公共物品,保障了农田水利设施的可持续发展。
(一)法理权威:角色使然与整合资源。法理权威是建立在理性基础上的制度授权,其正当性来源于公众的同意,如依法选举或任命的政府官员。后税费时代,农村公共物品供给的主导模式变为政社合作型,地方政府逐渐用项目制来提供农村公共产品。在乡村治理结构中,村党支部是基层政权延伸到乡村社区的神经末梢,村两委的结构体现了自上而下的政治权力和自下而上的治理权力耦合。
2011~2015年,Y村陆续对村里的两个小二型水库和34口堰塘进行整治。2009年以来,中央政府和重庆市政府开展小型农田水利重点县和高标准农田建设项目。2010年11月,重庆市财政局、水利局联合印发《重庆市小型农田水利设施建设管理办法》。该《办法》对重庆市小型农田水利设施项目的前期工作、项目申报、项目审查、投资计划、建设管理、资金管理、监督管理和建后管理都作了明确的规定。在国家将注意力投入于农田水利建设及整治的背景下,Y村村支书积极对接项目,治理公共池塘资源。
当农田水利建设项目来临时,村支书与上级政府部门之间的社会关系双向影响建设项目的分配和运作。Y村所在县是重庆市第四批中央财政小型农田水利重点县,在资源分配过程中,小型农田水利设施财政投入主要以“专项”和“项目”的方式向下分配,并通过“条条”体制流向村庄。一方面为了保证项目的效益,县水利局会优先考虑凝聚力强的村社,这有利于政策的贯彻和执行;另一方面村支书可以利用自身的社会关系、已经建有的基础设施以及资源禀赋吸引上级政府投放项目资源。2013~2015年间,施工队陆续对村里的堰塘进行整治,包括增加涵管和硬化固坝等。在水利设施整治期间,村支书充分发挥领导和协调作用,调动村积极分子为施工队开展堰塘整治提供信息和帮助,并在水库和堰塘改造整治后,为工程检验提供参考意见。
从村庄场域视角来看,作为国家政权代理人,村支书拥有合法权威,而获取和整合资源、为村民提供公共服务则让村支书获得村民的认同。虽然日常堰塘的管护工作由村组负责,但是在项目制运动式治理下,堰塘连同小二型水库同时被纳入整治对象。也就是说,村支书通过整治小型农田水利,不仅增强了堰塘的稳健性,为村民提供用水服务,而且向上争取项目的数量与资源体量,还可以进一步彰显村支书的竞争能力和治理能力,帮助法理权威获得体制化和社会性的认同、面子与地位。
(二)村组精英:产权共同体与精细治理。村组精英是指在村民小组中拥有相对资源优势,影响力超过一般村民平均社会影响力的那类村民,本文特指村民组长。在乡村治理格局中,村民小组是公共物品供给的有效基本单位,也是农田灌溉最为基本的单元。Y村小农水的管护,除了非常态化的项目资源嵌入,堰塘日常的管护是以村组为单位的动员型民主模式。以村组为单位的管护制度使得Y村的小型农田水利实现了适应性治理。
税费改革后,合村并组作为“衍生政策”出台,村民小组的去留引起学者的思考,而Y村村民小组的精细治理证明了其必要性。首先,Y村的自然禀赋影响村社的治理结构。村民小组是村民长时间接触的圈子,形成了地缘基础之上的“户-院子-村民小组-行政村”的“差序格局”,村民习惯了以村民小组为单位的交往半径和行动单位。其次,无论是村民自我管理,抑或是村两委召开村民大会,村民组长作为组内领导者,代表着村组的意志和利益。所以,从村民的实际生活和观念上讲,村民真正认同的治理单位是村民小组,村民小组成为治理体系中最基本的单位。
毫无疑问,村民组长是村组内民主选举出来的精英,其权威来源于村民的选择和认可。村民组长内向家户、外向村庄扩展,在村庄空间结构内,统构着“村组户”三者的关系。堰塘的建设是为了满足村社各个生产队的农田灌溉需求,在灌溉水资源有限的情况下,村民组长需要基于村组的公共福利竞争资源。在夏季缺水时节,村民组长会带领组内村民开闸放水。为防止抢水偷水的情况,各个村组之间会商定放水时间,农户会派人到沿线盯梢,保证水资源按照正确的方向流至农田中。农田水利市场化改革后,Y村部分村民小组曾积极尝试将组内堰塘承包出去,为村组带来集体效益。
自然禀赋、生产历史和集体利益使得Y村的堰塘以村民小组为单位进行精细化简约治理。首先,与法理权威不同,在村民小组范围内,村民组长掌握本组村户的情况,拥有本组村民的信任。村民组长作为精英权威,基于共同的水利工程产权,紧密联系家户村民,将所在的村民小组凝聚为地域共同体。其次,村民组长依据堰塘的使用历史和经验,通过地方性知识,能够灵活组织和动员村民参与集体行动,管理和维护好共有的公共池塘资源。
(三)经济能人:在乡需求与互惠合作。经济能人主要指在农村经济发展中凭借超凡的经济能力取得社会地位的人士。Y村没有宗族组织,而是以地缘为纽带形成的地域共同体。村民在相互交往时,发展出一种拟家族关系,彼此按照姓氏的辈分称呼对方。农村税费改革后,Y村许多青壮年外出打工谋生,这些外出务工者大多是具有生产经营能力、有开拓精神的农民。随着劳动力外流,农民精英流失,Y村渐渐空心化、老龄化和非农化。村庄公共领导力下降,导致村庄灌溉集体行动能力随之下降。
乡村振兴战略实施后,小农社会化和农户分化逐步打破地域性、非利益性限制,促进公共池塘资源得到可持续管护。首先,乡村振兴战略实施后,Y村培育集体经济,利用山地资源优势,依靠水库、山峰,大力发展旅游、水果特色产业,集体经济的增加可以使村庄投入更多资金用于公共池塘资源的管护。其次,外出务工的两代村民从小生活在乡村,他们对村庄有着较强的归属感,视乡村为归属地,通常拿出积蓄返乡修缮房屋,对村里的公共事务较为关心。再次,种植水果、发展畜牧及水产养殖等新型农业经营主体对于生产用水需求量较大,需要有充足的水源作为保障。对于Y村的村民来说,堰塘的水源不仅是部分村组的饮用水,也是农田及所经营产业的灌溉、养殖用水,堰塘的管理和维护关系到他们切实的生活生产需求,因此管护工作是必要的。
经济权威的崛起改变了乡村社会的权力结构和治理基础。一方面外出的经济能人返乡后带回了新的技术、信息和资本,可以帮组村民集资、决策和治理;另一方面村社培育的新型农业经营主体在参与小型农田水利治理的过程中,可以获得更多的物资效用,这增强了经营主体参与集体行动的动力。也就是说,乡村经济权威不仅可以通过自身的关系网络汲取大量村庄外的资源,还可以通过自身的企业家才能实现村庄内部公共产品供给的有序化。
经济能人有灌溉排涝需求,可以利用时间、资金和知识促进农户参与经济互惠合作。首先,经济能人有在乡村生产生活的需求。乡村振兴后,外出务工的经济能人返乡建设家园,在乡的经济能人利用村庄资源发展产业,增强了对公共池塘资源的管护需求。其次,经济能人能够在熟人圈内,彼此利用和借助多方的经济资本进行持续的互惠合作,并将经济互惠合作引导为村民间效仿的行为,这有利于集体管护公共池塘资源。未来,经济能人兼有政权代理人、自治当家人、经济发展带头人的角色,将是农村公共物品供给的中坚力量。
三、加强村庄公共物品有效供给对策建议
实践证明,乡村权威能够自主、有效地保障公共物品供给。农田水利设施是农业生产活动的“先行资本”,是保障国家粮食安全、促进农业现代化的重要基础,是实施乡村振兴战略的有力支撑。乡村振兴战略下,要想调动原子化的村民集体参与村社公共物品供给,需要进一步采取措施,充分发挥乡村权威的领导示范作用,从行动者角度为村庄公共物品合作供给提供对策建议。
(一)协调贯通水利监管部门职责。协调贯通基层政权部门与基层自治组织监督管理公共池塘资源的职责。目前,政府将注意力主要集中在大中型水利工程,未来可以将河湖长制适当向农村小水库延伸,打通乡镇级河湖长与村社村长对公共池塘资源的监督管理职责,切实有效地对农田水利设施进行网格化管理。此外,政府在提供乡村公共物品项目资源时,需要在充分调研农村社区的实际需求后,针对性地加强各个村社的资源输入。在积极打造示范村、树立典型案例的同时,要避免精英俘获,导致乡村公共物品供给项目制出现马太效应。
(二)发挥关键意见领袖示范作用。要充分发挥村民组长、党员等关键群体和意见领袖的作用,增强社区凝聚力,动员村民提供公共物品。一方面,要加快推动农田水利工程产权制度改革,保证农田水利设施产权单位与治理单位的对称性。在此基础上,可以充分发挥村民组长的权威,协调组内利益,凝聚村组成员共识,并借助意见气候的集体引力,吸纳观望群体进入行动漩涡。另一方面,党领导人民完成了脱贫攻坚这一伟大的事业,未来要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,要继续发挥党员的先锋模范作用,为管理维护乡村基础设施、发展乡村建设献智献力。
(三)强化乡村振兴水利人才支撑。在乡村振兴战略下,积极培育新型经营主体,汇聚乡贤能人力量,构建乡村治理共同体。一方面要发展壮大集体经济,加快形成农田水利设施服务集体经济、集体经济保障水利设施管理维护经费的良性闭环机制,进而为农田水利设施管护提供可持续的资金来源;另一方面经济能人和乡贤具有信息、技术、资金等优势,要大力弘扬企业家精神,发挥经济能人管护公共基础设施的引领示范作用,以农田水利设施的使用价值、经济能人的资本权威以及村民小组的共同利益共同助力村民开展互惠合作,最大化实现公共基础设施的经济社会效益。
(四)协同多元主体提供公共物品。树立多元主体协同治理思维,协同政府、企业、社会组织等共同提供城乡公共物品。比如,宁夏平罗县头闸镇设立用水户协会,采取“市场包干制”,通过承包人和村社组织双层治理水利,兼顾了市场主体的盈利性和公共物品供给的公益性。此外,某些地方实践中出现村庄公共品“赋能式供给”的创新思路,通过制度嵌入促进村庄合作提供公共物品。上述试点经验启示我们,公共物品供给需要政府和社会共同作为:一方面加强村社组织公共治理能力,赋予其提供公共物品的治理资源;另一方面需要政府加强市场监管,保障公共物品供给的公益性、公平性和公开性。
综上所述,本文重点分析了法理权威、村组精英和经济能人等乡村权威提供公共物品的实践逻辑。研究结论为实施乡村振兴战略进程中村社公共物品供给提供一种解决思路,对于乡村权威推进基层治理现代化具有启发意义。本文的不足之处在于,对于乡村权威自主提供公共物品的机制研究侧重于单案例经验梳理,并且还有很多相关的问题需要进一步的研究。乡村权威能够凭借各自的权威,动员村民合作提供公共物品,那么,在供给公共物品的过程中,乡村权威彼此之间是否有互动机制?如果有,供给过程中彼此张力如何?他们又是如何权衡协作的?这些问题都尚待解答,可在今后加以探讨和研究。
(作者单位:东华大学人文学院)

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