［提要］　高速公路建设对于经济发展具有重要的推动作用。作为“一带一路”建设的重要组成部分，省际高速公路的互联互通关系到国家的整体战略布局。然而，省际高速公路中“断头路”、“烂尾路”现象屡见不鲜，针对这一问题，本文以普宣高速公路为调查对象，分析滇黔跨省公路建设过程中存在的障碍及原因，并提出相关对策。

关键词：省际高速公路；互联互通；障碍；对策

基金项目：2015年云南民族大学研究生创新基金一般项目（项目编号：2015YJCXY157）

中图分类号：F54 文献标识码：A

原标题：滇黔跨省公路互联互通的障碍和对策研究——基于对普宣高速公路建设的调查分析

收录日期：2016年6月20日

我国面向西南开放的重要桥头堡云南是“一带一路”建设中连接交汇的战略支点。其中，普宣高速公路项目作为国家高速公路网规划中“7918”路网中第12条东西横线——杭州至瑞丽的一部分，是国道主干道杭瑞高速入滇的首段道路，也是云南省东北方唯一一条与贵州相接的高速公路。然而，这样一条连接滇黔两省的高速公路其互联互通过程并非是一帆风顺的，在过去几年，工程几度出现停工危机，竣工期限被一再延期，而贵州一边的互通连接工程——北盘江大桥也仍在建设中。为此，了解普宣高速公路的建设情况，分析建设过程中存在的困难及原因，对于帮助了解滇黔跨省高速公路建设中存在的问题具有一定的意义。

一、普宣高速公路建设概况

云南普立（滇黔界）至宣威公路是国家高速公路网（“7918”网）中东西向横杭州-昆明-瑞丽（口岸）高速公路的一段，为连接我国东部、西面及通向南亚、东南亚各国的公路通道，也是云南省“9210”干线公路网（9条放射线、2条环线、10条联络线）的联络线之一。路线由东北向西面展布于曲靖市宣威市境内，起于宣威市普立乡腊龙村，接贵州段毕节至都格高速公路终点北盘江特大桥。普宣高速公路项目来之不易，自2000年开始申报，历经10年，直到2010年8月底才获国家发改委批复立项建设。同年该项目开始招标，并举行了开工仪式。开工仪式后，由于种种原因，项目建设几乎处于停滞状态，直到2013年6月28日，时任省长李纪恒到普宣高速公路调研，才促进了项目的全线开工。目前，普宣高速公路已实现贯通，并于2015年8月25日举行了通车仪式。

二、普宣高速公路建设过程中存在的主要障碍

普宣高速公路建设过程一波三折，在过去几年，工程几度出现停工危机，而贵州一边的互通连接工程北盘江大桥也尚未完工。分析其建设过程中存在的困难和障碍，主要体现在以下几个方面：

（一）资金未及时到位。普宣高速公路批复概算为84.939亿元，资金来源主要分为三个部分：国家补助、地方出资以及银行贷款。其中，国家补助主要是来自交通部的6.9亿元补助；地方出资主要包括云南省出资12.16亿元、曲靖市出资5亿元和宣威市出资5亿元；银行贷款为55亿元。

资金不到位是项目进展缓慢的主要原因，具体表现为以下几个方面：一是政府补助资金未及时到位。从2010年12月10日举行开工仪式到2011年7月底，因工程建设资金缺口大，只启动了两条进场道路施工，普宣高速公路正线未启动建设。直到2011年8月，国家交通部补助资本金到位，再加上中标单位履约保证金，才率先启动对全线有控制性影响的4座特大桥和4座长隧道。2012年春节过后，云南省政府的补资金先划拨一部分，开始启动第二批控制性工程建设。2013年6月28日，时任云南省省长、现任云南省省委书记李纪恒调研普宣高速公路建设情况，帮助解决了资金问题，才促进项目全线开工；二是金融机构不予放贷，导致普宣高速公路不能全面开工建设。从举行开工仪式到项目全线开工，历时近三年时间，资金困难带来的严重影响，可见一斑。“曾经有一家知名银行，承诺给普宣项目35亿元的贷款，当全部手续履行完，合同也签了，可这家银行仅给了5，000万元后就‘跳墙’了”；三是工程建设中期，由于政府补助资金不能及时到位，很多私营企业认为看不到项目的收益，所以选择放弃前期投资，纷纷撤资。这些问题都给工程的建设带来了严重的影响，甚至一度使工程陷入瘫痪。

（二）征地拆迁工作进展缓慢。征地拆迁情况是直接影响工程建设速度的一大因素。而普宣高速公路建设中的另一大障碍，正是征地拆迁工作进展缓慢。

第一，导致征地拆迁工作进展缓慢的主要原因仍是资金问题。普宣高速公路征地拆迁所需费用由业主承担。自2010年11月11日宣威市委、市人民政府召开普宣高速公路征地拆迁动员会议开始，前期由于资金未完全到位，导致征地拆迁工作推进缓慢，工程建设只能保证7个控制性工程先行启动，公路未能全线开工建设。直到2013年6月28日，李纪恒调研普宣高速公路建设并帮助解决了资金问题后，曲靖市、宣威市两级政府筹措了项目资本金10亿元，为征地拆迁工作快速推进提供了资金保障。也就是说，大量的征地拆迁工作实际上是在2013年7月初开始的，而此时，距离项目举行开工仪式开始已有三年时间。此外，至2015年10月底，普宣高速公路征地拆迁到位资金共7.51亿元，下差约4亿元。

第二，部分工程涉及面广，推进难度大，影响了公路的整体建设速度。其中，“三线”（电力、通信、光缆线路）拆迁难度最大，至2015年6月24日，最后一根电杆迁移完毕，至此电力线路等“三线”迁改才全部完成。以红线内电力杆线迁改为例，影响其迁改进度的主要原因如下：一是2014年8月至9月期间，受雨季天气影响，对征地丈量工作和电力杆线施工十分不利；二是由于征地拆迁资金未能及时到位，导致电力迁改工作启动晚，2014年6月10日电力施工单位才得以进场施工；三是220KV高压线路设计施工方案受行业内部管理规定所限，需从基层电力公司逐级报曲靖市电力供电公司进行评审，再报云南电网有限责任公司批复后方可组织施工。2014年12月10日，220KV高压线路设计施工方案获云南电网有限责任公司批复后，才得以组织线路迁改；四是高低压电力线路迁改都需分别报各产权主管单位批复停复电计划，报批时间跨度大。

（三）阻工现象时有发生，工作协调难度大

1、村民阻工。在公路建设过程中，会遇到村民阻工事件发生，如故意在公路选址上建临时房、堆假坟，老弱妇孺到施工现场阻工等。村民阻工，主要有以下几个方面的原因：一是农户认为征地拆迁补偿标准低，为获得更多赔偿款，采取阻工方式以获取最大利益；二是相关失地保障措施存在缺失，致使被征地农户担心自己今后的生活问题，从而选择采取一些过激的方式来维护自己的权益；三是因施工建设造成的给排水系统、生产生活通道损毁和房屋震损等问题，未及时恢复和妥善解决，严重影响了群众正常的生产生活，导致群众阻工。

2、个别乡镇基层政府工作协调困难。普宣高速公路建设征地拆迁工作涉及12个乡（镇、街道），公路能顺利建设，离不开当地政府的支持与配合，这样一来，与各级政府的沟通与协调就显得尤为重要，若处理不好此间关系，则会对公路的总体建设造成影响。在普宣高速公路建设期间，个别乡镇基层政府为了自身的局部利益，打着维护群众利益的口号，做出一些影响公路建设的事情，损害了整体利益。其中一个案例，是某镇政府挖断进场道路事件。在公路修建到某镇的时候，当地政府忽然发出修路公告，挖断了联通施工现场的唯一道路，致使材料车不能进入工地，从而阻碍了公路的修建。

三、扫清高速公路建设障碍的对策

（一）改进融资方式，扩大融资渠道。影响普宣高速公路建设进程的最大因素是资金问题。解决资金问题，一是要保证政府补助资金及时到位，从项目落地开始，就要开展好资金跟踪工作，了解项目建设情况，及时下拨款项，保证工程顺利进行；二是要拓宽融资渠道，如时下提倡的PPP模式（即公私合作伙伴关系）就是一种选择。在高速公路建设中运用PPP模式，可以促使更多非公共部门的资金参与到高速公路的建设中，从而拓宽资金来源，有利于减轻政府的财政压力，解决高速公路建设的资金问题，提高高速公路建设的效率。

（二）建立和完善协调机构，提高协调能力。首先，要建立一个完善的协调机构，充分保证与政府、与建设公司、与施工单位、与村民等各相关方面的协调工作能顺利进行；其次，要充分调动各种力量，积极沟通，取得有关职能部门负责人及公路沿线党政领导的支持，以开展好相关协调工作；最后，还应该对相关工作人员进行培训，使其掌握科学合理的工作方法和工作艺术，提高其沟通能力，提高工作效率。

（三）规范补偿机制，维护村民合法利益。应规范补偿机制，统一赔付标准，要充分考虑失地农民的社会保障问题，积极维护其合法权益，对因公路建设而造成的生活设施的损毁，要及时修复，尽量减少因公路建设而给其带来的不便。通过这些方式获取村民的理解和支持，减少摩擦和纠纷，减少阻工现象的发生。同时，对于那些试图通过不合理手段来获取更多补偿款或是恶意阻工的村民，要采取适当措施，阻止其不良行为。

（四）拓宽监督渠道，加强对政府工作人员的管理。要培养监督意识，提供监督渠道，建立监督机制，让权力在阳光下运行，让相关工作人员不敢、不能、也无法以权谋私，做出不利于工程建设的事情。同时，对于那些作风有严重问题、做法严重违反纪律的人员，应严肃处理，以起到警示作用。

跨省道路互联互通对于推动区域经济发展具有重要意义，然而其建设过程中存在着诸多的问题和障碍，这也是我们必须面对的现实。因此，我们要积极采取措施，解决其存在的资金困难、协调困难、拆迁困难及个别工作人员作风不正等问题，扫清影响其建设的障碍，以促进跨省道路互联互通，推动经济发展。

（作者单位：云南民族大学）

主要参考文献：

［1］李文圣.普宣印象——访普宣指挥部指挥长俞正富［C］.激情普宣——云南普宣高速公路项目文学作品集，2015.

［2］赵西龙，王建伟，穆劲松.中国高速公路“断头路”的分布、成因及影响分析［J］.中外公路，2010.5.

［3］刘冲，周黎安.高速公路建设与区域经济发展：来自中国县级水平的证据［J］.经济科学，2014.2.