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智利“芝加哥学派”经济改革研究 |
第750期 作者:□文/纪方略 时间:2025/4/2 9:25:09 浏览:15次 |
[提要] 本文以20世纪70~80年代智利的经济改革为研究对象,旨在探讨“芝加哥学派”主导的改革对智利的影响。研究阐述改革前的经济发展状况,对“芝加哥学派”进行的经济改革进行概括,并做出评价。
关键词:智利;芝加哥学派;经济体制改革
中图分类号:F13 文献标识码:A
收录日期:2024年10月17日
1973年,智利军队发动政变推翻了民选总统阿连德,开启了长达17年的军政府统治。这一时期在军政府首脑皮诺切特监督下的经济自由主义改革,被后世视作新自由主义思想在国家实践中的首次应用,智利也同样被视为新自由主义改革的模范国家。如今,已经摆脱了军政府统治的智利实现了拉美国家独树一帜的经济增长,“芝加哥学派”留下的新自由主义遗产仍遍布于这个国家的方方面面。对于这次经济改革的评价长久以来一直是相关学术界的焦点问题,支持者褒扬其使智利走出了高通胀的混乱形势,批评者则聚焦于改革对底层公民福利和人权的践踏。本文旨在通过分析20世纪70~80年代“芝加哥学派”主导下的经济改革对智利造成的实际影响,为相关领域的经济政策议案提供借鉴。
一、改革前社会经济背景
基于相关研究文献对智利历史时期的划分,本文对于改革前时代的界定限于1946~1973年,这段时间从二战结束开始到阿连德政府倒台为止,足以反映经济改革的时代背景。以下对近30年间智利的社会经济发展进行简要概括。
(一)人口。这一时期,智利的人口增长主要集中在城市,工业化是造成人口变化的重要原因。在1952年的数据中,全国城市人口占60%,其中首都圣地亚哥的人口占30%。随城市化而来的是工人阶级和中产阶级的快速崛起。据20世纪50年代末的收入估算,中产阶级约占总人口的15%~20%,而若按受教育程度和自我认同情况统计,中产阶级则占据近1/3的人口比例;在政变前的1972年,政府雇员已由1958年的8.5万人增长至36万人。工人阶级的扩大从工会扩张可见一斑,1960年参加工会的有25万人,至1973年就达到了60万人;1960年由工会组织的罢工次数为257次,而在十年后则为1,000次,参加人数也由8.8万人增至30万人。
(二)工业。智利的工业化在这一时期取得了一定成就,但总体发展并不平衡,资源型产业牢牢掌控着国家的经济命脉。大萧条前后,铜产业逐渐取代硝石产业居于工业化的主导地位。早在20世纪20年代,美资矿业公司曾占据了铜矿总产量的80%,智利本土企业仅拥有3%的产量。为增加财政收入并扩大生产,历届政府都尝试将铜矿收归国有,1964年佛雷政府以赎买的方式收购两家美国公司51%的股份;而1971年,阿连德政府则直接以法律形式没收3个最大的铜业公司,这引起了美国政府的不满。
智利的企业结构也存在一定缺陷。大型企业的数量不足,仅有3%的企业雇佣了200名以上的工人,40%以上的工业劳动力受雇于五人以下的小企业;生产集中程度过高,6,000家企业中的20家生产了40%的工业品,并占有50%以上的固定资本;再者,大部分企业生产效率不高,必须依赖政府的贸易保护政策才能生存,否则会因国外商品的冲击而陷入倒闭。如20世纪60年代末,智利的有效保护率高达217%,而一些资本密集型部门的保护率则更高。
(三)农业。受制于智利的进口替代工业化战略,农业部门的问题长期以来得不到重视。智利土地分配不平均的问题较为严重,在20世纪50年代,仅占所有土地所有者人数0.74%的大地主拥有全国耕地面积的45.3%。高度的土地集中显然不利于农业的发展,因而在工业增长放缓时,政府将目光转向了农业。1967年7月,弗雷政府发布《土地改革法》,对大地主地产规模进行了严格限制,并组织农业合作社为农民提供长期信贷和技术支持等配套服务,使得农业产值得到小幅度增长;阿连德政府则更为激进,缩减了限制规模,并进一步扩大了土地征收范围,造成了较为严重的农村动荡和农业减产。
二、芝加哥学派在智利的改革
(一)军政府对“芝加哥弟子”的启用。军政府执政初期,便受困于上届政府遗留下来的恶性通胀问题。军事执政委员会完全由将军组成,智利的宪政主义传统使军队不需要了解经济发展事宜,他们没有政府管理的经历,几乎不了解公共事务。因而,在政府管理层面,军队决定引入一批专业人士。1973~1974年,持国家主义观点的企业家们领导了改革,但随着第一次石油危机的爆发和国际铜价的下跌,智利的经济形势反而更加恶化了,1975年的通胀率甚至上升至505%。过于温和的改革政策使他们失去了军政府的支持,经历了阿连德时期的经济动荡,皮诺切特本人更相信自由市场制度能帮助改善国家经济。
1975年,军政府找上了曾向他们提交改革方案的“芝加哥弟子”,将他们逐步引入政府经济规划部门。“芝加哥弟子”,或称为“芝加哥信徒”,是20世纪在美国芝加哥大学取得硕士、博士学位并回国任职,并深信以弗里德曼为首的芝加哥学派理论的智利经济学家,未留学获得学位但同样深受芝加哥学派影响的学者也计入其中。同年3月,后者邀请了弗里德曼造访智利开展研讨会,为即将到来的改革造势。同年4月,“芝加哥弟子”的代表塞尔吉奥·德·卡斯特罗被任命为经济部长,新自由主义改革在智利正式开始。
(二)具体改革措施。“芝加哥弟子”在智利的改革纲领被称为《“砖”》,其具体的经济政策涉及工业、农业、金融业、社会福利等13个方面,主要经济思想是减少国家干预、推行自由市场经济,与芝加哥学派的主张几乎完全相同。
1、工业。工业上的问题主要集中于国有企业。改革者认为,经过弗雷和阿连德时期的国有化浪潮,现有国有企业的数量已经过多,并且效率低下,债台高筑,难以起到带动国家经济发展的作用,因此需要引入自由市场竞争机制,增加私营企业在国民经济中的份额,实现所有权的广泛分配。在1974年,前任政府已经将325家阿连德时期被征收的企业物归原主;而从1975年开始,新政府把原有的228家国营企业通过公开拍卖的形式出售大宗股份。购买者只需支付10%~20%的现金,其余由政府贷款,偿还期5~7年,宽限期1年。为配合私有化的进行,新政府还制定和实施了一些相关政策和措施,如提高公共部门服务价格、降低关税、改革税收等。被私有化的不仅是一般生产领域中的国有企业,而且还包括提供公共服务(如社会保障、卫生和教育)的国有企业。
为使私有化改革取得成效,新政府还在市场机制上做出了调整。政府放松了对价格的控制,减少了由政府定价的范围,至1978年,受国家控制的商品从原来的2万种减少到8种;同时,政府明确声明不再将价格控制作为反通胀的手段。随后,政府对私人部门生产的商品实行价格自由化,使商品价格完全由市场调节,从而建立由市场供需变化直接确定价格的机制,并且使企业资源在市场机制引导下进行合理配置。
2、农业。与工业部门相同,农业部门的改革重点也是市场化。旧有的大庄园多以遗产继承为转让方式,而新政府选择以市场机制实现土地的流转。对于土地改革协会和农业工人未遵守土改法而强占的土地,新政府将其还给了原先的所有者;对于前政府依法征收而难以分割的土地,新政府选择由执法官以拍卖方式在市场上销售;对被授予小块土地的农民,从1973年12月开始即允许他们销售他们拥有的土地。
在土地重新分配的过程中,新政府取缔了阿连德政府的激进手段,坚持在法律框架下执行。归还原主的土地仅限于违法抢占的土地,总量占历届政府征收土地的29.4%;对于土地改革协会依法占有的庄园土地(约占征收土地总面积的31.5%),皮诺切特政府直接分田到户并颁发地契,使农业工人成为土地所有者,从而在法律上确认并部分继承了弗雷和阿连德政府的土地改革成果。至1978年底,新政府已归还原主293万公顷土地,分给合作社和个体农户314万公顷土地,余下的土地全部卖给私人。
3、金融业。改革前,智利金融业处于受抑制的状态,故而改革的目标是建立一个不受政府干预的自由化金融市场。改革措施主要分为以下四点:其一,利率自由化。新政府取消了对于私人金融机构存款利率的管制,同时缩减了非金融机构的业务限制,并允许成立新的非金融机构。其二,国有银行私有化。新政府归还了过去国家接管的私人银行,并以拍卖的形式将国家控制的专业银行卖给大型财团。此外,还放松了对利率和准备金的控制。1978年,除中央银行和国家银行2家国有银行外,全国19家银行中的17家全部被私有化。其三,放宽国内金融机构获取外国贷款的条件,并取消对信贷额度的控制。其四,开放资本市场,取消外汇管制。新政府先后开放了对外个人资本账户交易和金融机构资本账户交易;至1981年,金融机构举借外债的所有限制多数被取消,智利资本流入基本实现自由化。
4、对外贸易政策。自20世纪30年代开始,智利一直遵循内向的进口替代工业化模式,为保护国内工业,政府实行了高额关税与诸多非关税壁垒,1973年的平均税率在94%。因此,改革的首要目标是开放国内市场,提高本国工业竞争力与生产效率,其措施主要分为以下两点:其一,大幅削减关税。1974年军政府宣布结束延续40年的进口高保护政策,至1977年最高关税已降至35%,最低关税则为10%,1979年6月始,除汽车外统一采用10%的关税。其二,降低或撤销非关税壁垒。新政府通过改革增加了自由进口的商品,放宽了进口数量限制;取消了进口预付款制、进口许可证等限制条件,基本实现了合法国外商品的自由进口。此外,新政府还采取了如财政刺激、组织专门机构等手段扩大本国商品的出口。
5、社会福利政策。与经济改革一脉相承,新政府以新自由主义精神为指导,意图建立私有化和去中心化的新社会福利体系。在社会保障部门,政府进行了养老金制度的改革,于1980年5月颁布了《养老保险法》。新的养老金体系由私有的基金管理公司负责运营,初期成立的有12家公司,这些公司经政府批准后将基金投入市场以实现保值及增值;为了让劳动力加入新体系,政府采用了强制与物质激励并存的方案,自1981年开始运行,到1989年新体系已吸引了347万劳工(包含226.8万缴费者)。
医疗部门的改革与上述异曲同工。新政府在1979年将原有的公共卫生机构合并成为新的“国民健康服务体系”,新体系的行政管理权被下放给全国341个市镇,融资工作则交由新建的国民健康基金负责;1981年,私有的健康预防协会成立,公私体系并立的局面形成,国民有权自由选择公有或是私有体系;至1990年,国民健康基金的人口覆盖率达70%,健康预防协会则占15%。婴儿死亡率由1970年的82‰下降至1990年的15‰,预期寿命则由65岁延长至71岁。
教育部门也经历了私有化改革:新政府下放了幼儿园和中小学的管理权;对私立学校和市镇一级的学校进行按月计的学生补助;缩减对公立大学的资助,发展私立大学与职业技术院校;缩减公立学校人员规模。改革使中央政府教育开支下降,但从数据来看,国家的教育环境实际变好了:1980年全国仅有8所受政府资助的大学,到1990年包括大学和职业技术院校在内共有310所;学生人数由116,962人上升至249,482人,文盲率降低2.9%,接受中学教育的人口占比由65%上升至78%,20~24岁年龄段中接受过高等教育的比例由11%(1982年数据)上升至20%。
三、对改革实践的评价
(一)成果。“芝加哥学派”在智利的改革是缓步推进的,这个过程持续了近20年,覆盖面极其广阔——从工农业到金融业、医疗业,它基本打碎了原有的框架,在新的经济土壤中构建了一套较为高效的体制;改革是对20世纪50~70年代失败的干预型改革的一次修正,摒弃了传统国家的干预主义政策,引入市场导向和对外开放的机制,尝试将智利融入世界市场。对比1989年军政府下台和1973年政变之时,GDP增长近六成,人均GDP增长25%,在拉美国家普遍深陷经济危机的情况下,智利能取得如此增长实属不易。改革留下的自由主义遗产在接下来的数十年中对智利的经济一直起着举足轻重的作用。1990年民选政府执政后,仍继承了改革开创的市场经济制度,自由竞争、开放贸易等思想指导着本国经济的进一步发展,民选政府的经济学家们汲取了改革的经验,摸索出了一条介于干涉主义和自由主义之间的道路。从这一点来看,改革是相当成功的。
(二)缺陷。“芝加哥学派”领导下的改革无法回避其与军政府合作的事实。这在当时实在是一种讽刺——一群自恃为自由分子的人却与崇尚恐怖统治的独裁政府合作,尽管他们为自己辩护:智利的旧制度是低效的,只有一个强有力的威权政府才能建立高效的市场体制保护人们的自由。这仍被当今的智利人视为其最大的污点。改革虽然修正了经济体制,但对产业结构的调整升级却鲜有关注,采矿业仍占据着智利国民经济的主导,这意味着智利对抗国际经济冲击的能力仍然较弱,在20世纪80年代的国际经济危机中就暴露无遗。改革者始终将经济改革作为头筹,疏于或是较晚改善国民福利部门,导致贫富分化逐渐加大,乡村地区贫困加剧,工会力量削弱,失业增加,这些问题都延续到民选政府时期才得以逐渐解决。
(作者单位:河南大学经济学院)
主要参考文献:
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[6]王晓燕.智利——拉美新自由主义改革的先锋[J].拉丁美洲研究,2004(01). |
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