联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址:石家庄市建设南大街21号
邮编:050011
电话:0311-86049879 |
|
|
信用/法制 |
政府信息公开中个人隐私权保护研究 |
第751期 作者:□文/徐 敏 时间:2025/4/16 11:47:32 浏览:11次 |
[提要] 目前,我国政府信息公开与个人隐私权保护之间存在冲突,其本质是知情权与隐私权之间的冲突。应当从明确个人隐私的概念、规范政府信息公开程序、完善权利救济途径等方面,完善政府信息公开制度,减少对公民合法权益的侵害。
关键词:政府信息公开;个人隐私权;知情权
中图分类号:D9 文献标识码:A
收录日期:2024年10月29日
在信息迅速流通的时代,大数据虽然为人们的生活带来诸多便利,但也对个人隐私的保护产生巨大的威胁。在政府信息公开过程中,如何保护公民隐私权、平衡政府公权力与公民私权利的关系,成为建设法治政府过程中一个亟待解决的问题。
一、政府信息公开与个人隐私权的博弈
(一)政府信息公开与个人隐私之界定。政府信息公开,指行政机关以及法律法规授权的组织在履行行政职能、行使国家权力、实施行政行为的过程中,依职权或者依行政相对人的申请将有关政府的信息通过一定的形态方式向社会公众或行政相对人公开,并允许查阅、摘抄和复制的活动,同时要确保及时、准确地公开信息。政府信息公开是对公民知情权的保障。其中,政府信息是指行政机关在行政管理过程中获得的,并且通过特定的形态模式记载下来的信息。
隐私,在汉语中指不愿意被他人所知道的事。《民法典》第1032条规定:“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”隐私权属于人格权的范畴,指自然人享有的对其与公共利益无关的个人生活安宁和私密空间、私密活动和私密信息及其利益自主进行支配和控制,他人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害具体的人格权。隐私的内容包括个人生活安宁、私密空间、私密活动、私密信息。个人生活安宁,指与公共利益无关的个人私生活不会受到无关人员的打扰。私密空间,指个人私密的领域范围。比如,私人居住的宅第、行李背包等。私密活动,指与公共利益无关的个人的行为。比如,日常生活、社会交往、婚姻行为等。私密信息,指个人的隐私情况、资料,比如,身高、体重等。
(二)政府信息公开与个人隐私之间的冲突。政府信息公开与个人隐私保护之间冲突的本质是知情权与隐私权之间的冲突。依照法律规定,政府信息要以公开为原则、不公开为例外。其中的例外应该包含涉及个人隐私的信息。因此,政府在进行信息公开活动时,就要辨别出涉及公民个人隐私的信息,对此类信息不予公开。但个人隐私是一个抽象的概念,我国的法律对此也没有明确的界定,所以行政机关有时候也难以区分出一些信息是否属于个人隐私。有些情况下,行政机关不认为是隐私的信息,而行政相对人却认为是涉及自己隐私的信息,双方认知不一致也会导致政府信息公开与公民隐私权之间的冲突。知情权是一种主动性的权利,表现为人们主动地去寻求自己想要的信息,向行政机关提出公开信息的申请。而隐私权是一种被动性的权利,表现为其他任何人都不能侵犯个人隐私,不能任意公开、传播他人的隐私,个人有要求行政机关不能公开涉及公民隐私的权利。
(三)政府信息公开过程中保护个人隐私的意义
1、有利于加强对政府的监督。政府信息公开体现了行政公开的基本原则,了解政府行政信息是社会公众参与到行政活动中、行使公民监督权的前提。政府信息公开中保护个人隐私对于行政机关意义重大,主要有以下几点:第一,有利于加强社会公众对政府的监督,打造阳光政府,加强廉政建设,提高政府的公信力和执行力。第二,培养政府工作人员保护个人隐私权的意识,提高工作人员的执法能力。第三,有利于政府依法行政、合理行政,严格遵守政府信息公开的程序,使政府平衡好知情权和隐私权之间的关系。
2、有利于保障公民的人权。政府信息公开保障的是公民的知情权,在此过程中保护个人隐私是对公民人格权的保障。随着社会文明的不断进步,法律对人格权保护的程度也越来越高。在大数据飞速发展的社会,政府信息公开中保护个人隐私既是符合宪法保护公民人权的根本要求,也是社会文明发展进步的标志。政府以积极主动的态度来保障公民的隐私权,体现了国家坚持以人为本的精神。尊重和保护公民的人格权,这与中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨不谋而合,同时也能促进社会的和谐稳定。
二、我国政府信息公开中个人隐私权保护面临的困境
(一)个人隐私未明确界定。《政府信息公开条例》第十五条规定了与个人隐私相关的政府信息不能对外公开,但是经过第三方同意或者行政机关认为若不公开该信息可能会危及公共利益造成重大影响的事项除外。在法律规定中,“个人隐私”这个概念是抽象模糊的,具有不确定性。“个人隐私”到底有多大的范围,这个专业术语在法律条文中没有专门的解释,也没有规定具体的范围,所以在具体运用的时候就会不具有参考性、实际操作性。立法中缺乏统一的标准,会导致许多问题。政府和公民的认知不同,对这些概念的理解也会不同。如果政府认为公民的部分信息不属于个人隐私,需要被公开,但是公民认为自己的个人信息属于个人隐私,并不涉及公共利益,不应该被公开,这时双方就会产生冲突。由于法律条文中对于“个人隐私”没有明确的规定,知情权与隐私权、公共利益与私人利益在实践中就难以获得平衡。虽然有些地区的人民政府制定了关于政府信息公开的实施细则,对《政府信息公开条例》进行了补充,但是作为行政法规的《政府信息公开条例》并没有做出统一的规定,这会导致不同地区的法院在判案时运用不同的标准,出现“同案不同判”的现象。
(二)政府信息公开程序不规范
1、事前告知程序不完善。《政府信息公开条例》中规定了书面告知程序,然而这一条规定中只规定了依申请公开的政府信息在公开前需要书面告知第三人,却没有规定政府依职权公开是否需要书面告知第三人。如果法律没有规定,那么在实践中,行政机关可能不会书面告知第三人,直接将第三人的信息公之于众,也不会告知第三人公开的理由。由此可见,法律规定对于第三方信息的保护措施仍然不够完善,对第三方的信息保护意识不高。这条法律的不完善就会留下漏洞,政府就可能不经过第三人的同意公开其信息,相关公民也没有机会陈述申辩,表达自己的观点,有的权利人甚至对此毫不知情。而且,在实践中,政府对于自由裁量权的掌控不够规范,会出现自由裁量权的滥用,所以要提高政府工作人员判断信息的能力,在行使自由裁量权的同时能够顾及个人隐私。隐私权是公民的一项基本的人格权,行政机关在涉及到行政相对人的隐私信息公开时,一定要慎重,从公民角度出发,综合考虑各方面的因素。行政机关应当经过事先的判断筛查,筛选出需要书面告知第三方的信息,最好提前与相关公民协商好,争取到对方的同意。
2、政府信息公开审查机制比较简单。公民信息并不完全等于公民隐私,公民信息中包含公民隐私,只有涉及公民隐私的信息才不能对外公开。所以行政机关要对公民的相关信息进行审查,区分出涉及个人隐私的信息,排除个人隐私泄露的风险。公开审查制度对于保护公民的隐私权有着重要意义。虽然《政府信息公开条例》规定了政府要在公开之前对比较有争议的信息进行审查,但规定比较简单,不具体。《政府信息公开条例》中既没有规定审查的具体程序,也没有规定审查主体因审查错误而导致公民隐私泄露的责任和后果。实践中,行政机关拥有裁量权。对于公民信息的审查也是由行政机关自己审查,那么行政机关在审查过程中可能会作出有利于自己的决定,审查的程序也会不规范。
3、政府收集、保存个人信息的措施不完备。随着政府机关政务公开的程度不断加深,公民也能从越来越多的渠道了解政府的政务信息,然而公民个人信息被泄露的风险也越来越大。在政府行政过程中,不可避免地要收集公民的信息。由于法律没有具体规定收集信息的范围,政府为了提高工作效率,会一次性收集过多的公民信息,致使收集的个人信息超过实施行政行为实际需要的范围。收集太多公民信息,会威胁到公民个人隐私的安全。在日常生活中,公民到政府机关办事时,除了登记必要的信息,还要登记许多其他信息,比如身份证号、电话号码、家庭地址等。有些个人信息在办事过程中可能都用不到,但是政府的工作人员仍然会要求公民登记。如果这些登记的个人信息不慎丢失,或者政府机关内部的工作人员为了谋利,违法出售公民的个人信息,那么公民的个人信息就会泄露。政府机关应该只收集行政过程中需要的信息,不要收集超出所需范围的公民个人信息。
(三)救济途径不完善。虽然《政府信息公开条例》中规定了公民的合法权益被侵害后的救济方式,即向有关行政机关或者部门进行投诉、举报,或者申请行政复议、提起行政诉讼,但实践中,公民在申请行政复议或提起行政诉讼期间,当事人无法主张请求行政机关撤回已经公开的信息,这将导致公民的个人隐私一直处于公开的状态,会持续性地损害当事人的合法权益。直到复议机关或法院确定该信息不应当公开时,当事人的信息才可以被撤回,但此时信息已经公开了一段时间,对当事人的隐私权造成了不可逆转的影响。由此可见,法律法规虽然规定了救济方式,但仍需要进一步健全和完善,才能一步步减轻对权利人的侵害。
三、解决途径
(一)明确个人隐私的概念。要想公权力在法律规定的框架内行使,就必须制定完善相关的法律法规体系,让政府在行使权力时受到法律的规范约束。我国制定实施了《政府信息公开条例》,之后对其进行了修改,其中也规定了当政府信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时不能够公开,但其仍然存在缺陷。比如,个人隐私是一个比较抽象的法律概念,相关法律只是对其进行了概括的解释,没有规定具体的范围,行政机关在判断信息是否属于个人隐私时还包含主观因素。针对这一问题,行政机关可以分步骤对个人隐私进行界定:第一,对政府信息进行初步的简易审查。法律中明确规定了属于个人隐私的信息,不可以公开。第二,涉及第三人利益的信息要询问第三人的想法,行政机关要根据第三人的回答进行综合考虑。第三,行政机关还要查清不公开信息是否会对社会的公共利益造成影响以及造成多大影响。总之,要建立完善的法律规范,明确个人隐私的概念,从法律层面来解决政府信息公开过程中可能涉及到的公民个人隐私的相关问题,规定哪些内容能公开,哪些内容不能公开。我国不仅要逐步建立起完备的法律系统,做到有法可依,还要提高法律的科学性和可操作性,既要保护公民隐私权,又要使政府信息公开达到预期效果。让个人隐私保护和政府信息公开达到平衡状态,切实保障公民的知情权和隐私权。
(二)规范政府信息公开程序
1、完善事前告知程序。《政府信息公开条例》规定了依申请公开的政府信息需要征求第三方的意见。笔者认为,不管是依照行政相对人的申请公开的政府信息,还是依照行政职权主动公开的政府信息,行政机关都要在公开之前告知权利人,给予权利人陈述申辩、表达自己意见的机会。事前告知要以书面的形式作出,法律应当规定事前告知的具体内容。事前告知的内容应包括:信息公开的具体内容、公开的期限、公开的程序、公开的理由、权利人的权利、权利人回复与不回复的后果、权利人不同意政府信息公开的后果和救济途径等内容。权利人可以通过书面的事前告知对信息公开的具体情况有更加详细的了解,也有利于权利人更快作出答复。
2、健全政府信息公开审查机制。对于公民信息的审查,行政机关要把公民个人利益和社会公共利益结合起来进行考量,使二者之间维持平衡。有关政府信息公开审查的机制,笔者认为可以从以下几个方面进行完善:第一,完善审查的程序。行政机关可以在内部设置专门的审查部门,由专门的人员进行审查。审查信息时可以进行分级处理,对于可以公开的没有争议的信息进行筛除,对于剩下的有争议的信息要严格处理,由审查人员讨论决定是否公开。第二,建立专家咨询委员会。行政机关可以聘请专业的学者组成咨询委员会,在遇到重大、复杂的争议案件时,审查人员可以询问咨询委员会的意见,明确政府信息中可以公开的范围。吸收专家学者的意见可以使决定更加具有科学性、权威性,防止行政机关滥用裁量权,减少行政机关与公民之间的争议。第三,落实审查责任制。政府公开信息,应当落实“谁公开谁审查、谁审查谁负责”的原则,对于违反相关法律法规并且对公民、社会利益造成严重影响的,应当追究相关责任人的法律责任。
3、加强对信息收集、保存的管理。为防止工作人员在行政过程中过度收集公民的信息,政府应当采取以下措施:第一,对政府信息公开的工作人员进行定期培训,提高其信息收集能力,培养保密意识。工作人员在采集公民个人信息的过程中,要严格按照要求,收集政府进行行政工作时所实际需要的个人信息,不要过多地收集公民信息,降低公民隐私泄露的风险。第二,做好公民信息的销毁工作。在行政行为结束后,公民的一些个人信息对于政府来说也没有保存的意义。这时,政府要及时销毁公民的信息,不仅可以减轻信息储存的负担,也可以防止公民隐私意外泄露。第三,对公民信息进行分级管理。行政机关可以把收集的公民信息分为几个等级,根据信息的私密程度进行不同的保管。比如,可以将公民的信息分为无隐私风险、一般隐私风险和完全隐私风险三个等级。对于有一般隐私风险和完全隐私风险的公民信息,要加强管理,提高保密级别,确保这两类信息不被泄露。
(三)完善权利救济途径。当公民因个人隐私被行政机关不当公开时,可以向行政主管部门申请行政复议或向法院提起行政诉讼,但是在复议和诉讼期间,公民个人隐私仍然处于被公开传播的状态。个人隐私一旦被公开,会给公民的生活带来持续的消极影响。即使在之后的复议或诉讼中,行政机关或法院确定了相关信息不应公开并撤回,这也无法彻底消除已经产生的影响。因此,应当探索建立政府信息公开复议或诉讼期间暂停公开的制度。在公民申请行政复议或提起行政诉讼之后,行政机关应当暂停公开相关信息,防止对公民权益进一步侵害,等到复议或诉讼结果确定之后再决定是否要公开信息。
综上,政府信息公开是一项意义深远的制度。落实好政府信息公开的工作,不仅有利于打造阳光透明的政府,提高政府的权威和公信力,还有利于公民积极参与政治生活,保障行政行为的民主性。
(作者单位:三峡大学)
主要参考文献:
[1]王东伟.论政府信息公开制度下的个人隐私之保护[J].江汉大学学报(社会科学版),2021.38(05).
[2]李卫华.民法典时代政府信息公开中个人私密信息保护研究[J].政治与法律,2021(10).
[3]张晓娟,王文强,唐长乐.中美政府数据开放和个人隐私保护的政策法规研究[J].情报理论与实践,2016.39(01).
[4]程啸.论公开的个人信息处理的法律规制[J].中国法学,2022(03).
[5]邓玉洁.大数据侦查与个人隐私保护平衡问题研究[J].广西警察学院学报,2020.33(05).
[6]唐祖爱,黄思绮.论政府信息公开中个人隐私豁免条款的适用与完善[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2021.43(06).
[7]王利明.论个人信息权的法律保护——以个人信息权与隐私权的界分为中心[J].现代法学,2013.35(04).
[8]张桂霞.疫情防控中政府信息公开与个人信息保护衡平研究[J].湖北警官学院学报,2020.33(02).
[9]王锴,周锐恒.论政府信息公开中依申请公开的对象范围[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2022.42(08).
[10]王冉冉.已公开的个人信息的合理使用及其缩限[J].现代法学,2023.45(04).
[11]孔繁华.政府信息公开中的个人隐私保护[J].行政法学研究,2020(01).
[12]邢会强.政务数据共享与个人信息保护[J].行政法学研究,2023(02).
[13]陈姿君.行政机关采集人脸信息活动的法治因应[J].行政法学研究,2023(03).
[14]高鹏芳.政府信息公开中个人隐私豁免条款的适用路径[J].民商法争鸣,2020(02).
|
|
|
|