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| 日本养老服务体系建设对盐城市的启示 |
| 第751期 作者：□文/胡晓寒 时间：2025/4/16 11:55:42 浏览：12次 |
［提要］ 当前，中国正处于人口老龄化加速发展阶段，数量庞大的老年群体对养老服务需求激增。在此背景下，本文阐述日本养老服务体系发展经验，并以此为借鉴提出盐城市养老服务事业发展方向和对策。
关键词：盐城；日本；养老服务
基金项目：2024年度盐城市社科基金项目：“少子高龄化背景下盐城市照护保险制度发展路径研究”（项目编号：24skB52）阶段性研究成果
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2024年10月25日
联合国1956年发布的题为《人口老龄化及其社会经济后果》的研究报告指出，当一个地区65岁以上人口占总人口的比例超过7%时被认定为进入老龄化社会。2000年，盐城市65岁以上老年人口比重就已超过7%进入老龄化社会。截至2023年底，该比重上升为22.86%，远超我国15.4%的平均水平。但是，在家庭规模不断缩小、女性更多外出就业以及劳动力净流出等因素的影响下，传统家庭所具有的养老功能逐渐弱化，使得盐城市面临着前所未有的养老压力。与此相对，日本20世纪70年代就已步入老龄化社会，经过不断地探索创新，当前已形成相对完善的养老服务体系，其先进的养老服务理念对解决盐城市养老问题有着很好的借鉴作用。
一、盐城市养老服务产业发展现状及问题
面对数量庞大的老年群体，“十三五”期间，盐城市先后出台了《关于推进养老服务发展的意见》 《盐城市养老服务条例》 《盐城市“十四五”健康老龄化规划》 《盐城市居家社区养老服务能力提升三年行动实施方案（2022-2024）》 《盐城市照护保险实施细则》等一系列政策性文件，以制度的形式明确了养老服务体系建设的目标和方向，为盐城市养老服务体系建设提供了强有力的制度保障。但是，由于老年人口不断增加，现有的养老服务模式和产业规模无法满足日益增长的护理服务需求，其面临的问题可以总结为以下几个方面：
（一）居家护理服务项目较少。根据《盐城市养老服务体系建设政策措施落实情况专项审计调查问卷》数据显示，大约93%的老年人倾向于选择在熟悉的家庭环境中颐养天年，这将使居家护理服务需求随着老龄化进程的加快而急速增长。当前，盐城市主要依托智慧养老服务平台提供居家养老服务，其内容分为生活照料、家政服务、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉、司法服务、紧急救护等多种项目，但真正提供给老年人的护理项目比较单一，仅有口腔护理、头面部清洁、梳理、洗发、手足清洁、助浴、助餐、理发、口腔护理、失禁护理、压疮预防等11项日常生活照料服务，医疗保健、康复护理、心理慰藉、紧急救护等方面的服务内容较少，无法充分满足老年人的安全需求及精神文化需求。（图1，注：数据来源于盐城市人民政府《盐城市养老服务体系建设政策落实情况专项审计调查问卷》）
（二）养老服务资源配置不均。近年来，盐城市根据不同阶段老年人的需求和特点不断加强养老服务设施建设，以期能够在各县区构建“居家为基础，社区为依托，机构为补充，医养相结合”的多层次养老服务体系。根据盐城国调队调查统计，盐城市现有城乡居家养老服务中心2，296家，养老机构164家，其中公办养老机构117家，民办养老机构47家，护理型床位占比74.32%，养老机构建设颇有成效。但是，由于公办养老机构设施完备、服务规范、价格低廉，老年人更倾向于选择公办养老机构，以致出现公办养老机构床位供不应求、民办养老机构床位闲置的现象。
（三）养老服务资金来源单一。日益严峻的人口老龄化形势也对财政造成了巨大压力，“十三五”期间，盐城市、县两级财政累计投入26亿元资金全面提升全市养老服务保障水平。2022年7月1日，盐城市推出照护保险后，老年人接受护理服务所产生的费用由照护保险专项基金定额支付。该保险筹资标准为100元/人·年，由个人缴费、政府财政补助和基本医疗保险统筹基金三部分组成。其中，个人缴费部分，职工医保参保人员需每年1月份由经办机构从职工医保个人账户中一次性划转至照护保险基金财政专户；居民医保参保人员需在缴纳居民医保费时一并缴纳至照护保险基金财政专户。剩余部分则由财政补助和医疗保险统筹基金根据上一年度末参保情形每年1月份由相关部门将资金一次性划转至照护保险基金财政专户。由此可知，照护保险同样高度依赖医保统筹基金划拨和政府财政补贴，当医保基金或政府财政出现结余有限或不足的情况时，照护护理保险筹资也会受到威胁，这不利于整个养老服务产业的发展。（图2，注：数据来源于盐城市人民政府《盐城市照护保险实施细则》）
（四）养老服务专业人才匮乏。“十三五”期间，盐城市政府大力推进养老服务人才队伍建设，共建成3个省级养老护理员实训基地、2个省级养老服务人才实训基地，累计免费培训养老护理员1.5万余名，合格率达96.9%，养老护理员持证上岗率达85.1%。但是，就江苏省而言，根据第五次全国城乡老年生活状况抽样调查统计显示，半失能、失能老年人口占比为9.6%，若按照国际上失能老人与护理员3∶1的配置标准推算，盐城市需配备近4.8万名养老护理人员才能满足失能老人的护理需求。此外，由于盐城市养老服务产业尚处于初级阶段，还面临着养老护理人员流动性大、养老服务专业化程度不高等问题。
二、日本养老服务体系的特点
日本于1970 年就进入了老龄化社会，面对老年人急剧增加的护理需求，经过50余年的探索，已经形成了相对稳定的养老服务体系，从而实现老有所依、老有所养。
（一）完善的养老服务制度及政策体系。日本政府高度重视老年人养老问题，从20世纪50年代初至今先后共出台了十余部有关养老服务的法律与政策，用以保障老年人的晚年生活。1950年颁布《生活保护法》，该法旨在根据贫困程度，向所有生活困难的公民提供必要的保护；1963年，实施被称为“老人宪章”的《老年福祉法》，该法明确指出了国家和各级政府有责任保障老年人所享有各项权益，是日本推行社会化养老的开端；1973年，对《老年福祉法》进行修改，规定70岁以上及65岁以上卧床不起的老人可享受免费医疗，该政策导致了“社会性住院”现象发生，因医院病床长期被老年人占用，大量医疗资源无法得到充分利用；针对该问题，1982年，日本政府颁布《老年人保健法》，该法将医疗与老人保健分开形成独立体系，强调了预防保健的重要性；进入20世纪90年代，随着人口老龄化以及核家族化进程的加剧，家庭的养老功能大大减弱，日本政府在1994年提出要为独立生活有困难者提供治疗和照顾服务的社会保险体系——介护保险制度，该制度自2000年4月正式开始实施，推动了养老模式由家庭化向社会化的转变。
（二）多元化的养老护理服务。当前，日本老年人经过护理等级认定后，通过介护保险接受居家护理服务、专业机构护理服务或地区密集型护理服务。居家护理服务主要包括三类服务内容：一是护理人员上门为老年人提供洗澡、排便、进食、换衣等身体护理，以及做饭、打扫、洗衣等生活援助。二是老年人当天往返于护理中心接受进食、洗澡等身体护理，以及日常的身体管理、机能训练。三是老年人短期入住于护理机构，在设施内接受洗澡、排便、进食等身体护理及其他日常生活照顾和功能训练。
专业机构护理服务分为护理型老人福利设施、护理型老人保健设施、护理型疗养院三种，第一种主要向因身体或精神障碍无法在家生活的老年人提供修养、护理服务；第二种主要针对虽不必住院但随时需要照料的老年人，进行必要的康复、医疗看护与介护服务；第三种主要为患有慢性疾病且需要长期疗养的老年人提供日常生活照料和医学管理服务。
地区密集型护理服务则以“独身老人”和“空巢老人”为对象，使他们能够按照自己的生活方式在熟悉的环境中养老而提供的近距离服务。其服务种类主要包括定期巡查、随时对应型访问护理、夜间对应型访问护理、地区密切型门诊护理、痴呆对应型门诊护理、小规模多机能型居家护理、老年痴呆症患者共同生活护理、地区密集型老人福利设施生活护理、复合型护理等9种。
（三）稳定的资金筹措方法。日本于1997年颁布的《介护保险制度》拥有独立的资金筹集方式，其运营资金主要来自于税收、被保险人缴纳的保险费以及个人负担三部分。其中，个人承担护理服务总费用的10%～30%，剩余部分税收和保险费各占一半。在政府负担的50%税金中，一般情形下，中央财政负担25%，都道府县负担12.5%，市町村负担12.5%；特定的设施（护理型老人福利设施、护理型老人保健设施、护理型疗养院）给付情形下，中央财政负担20%，都道府县负担17.5%，市町村负担12.5%。
剩余50%保险费则由第1号被保险人（65岁及以上）和第2号被保险人（40～64岁）共同承担。第1号被保险人的保险费将根据日本人口结构变化情况每3年进行一次改革，第8期计划期间（2018～2020年）的保险缴费基数为5，869日元。第2号被保险人的保险费因已加入的医疗保险类型不同，计算方法略有差异，参加国民健康保险的护理保险费数额将根据被保险人的家庭人数、上一年度收入和资产等决定；参加职场健康保险的护理保险费数额将根据医疗保险的介护保险费率和标准报酬月额等决定。（表1）
（四）专业的人才培养机制。自20世纪70年代开始发展养老产业之后，1987年日本政府颁布了《社会福祉士及介护福祉士法》，该制度以法律形式规定了社会福祉士和介护福祉士资格的职责与义务，从而明确了福祉人才培养的地位。1992年，日本政府基于《社会福祉事业法》和《社会福祉设施职员退休津贴共济法》制定了《福祉人才确保法》，该法以人为本，旨在整顿劳动环境、构建护理人才职业发展体系，从而为利用者提供高质量服务。
在上述背景下，养老护理人才相关培训在日本日益受到重视，当前已形成了全方位、多层次、多渠道、立体化的培养体系。其培养模式可分为学历教育、非学历教育以及外籍人才职业教育。在学历教育方面，为满足养老产业相关企业、机构以及研究院的人才需求，日本形成了专科、本科、硕士生、博士生等多层次的办学体系。在非学历教育方面，由于日本对福祉工作从业人员具有严格的资格认证要求，未接受过学校系统教育的介护从业人员需在中央福祉人才中心或47个都道府县所组成的职业培训班进行学习，满3年后方可参加介护福祉士资格考试。在外籍人才职业教育方面，为了扩大养老护理人员队伍，日本政府近几年开始从东南亚国家引进护士和介护福祉士候补者。而这些候补者在日本经过养老相关专业人才培养机构学习并通过介护福祉士科目考试后，便可取得介护福祉士资格证从事社会福祉工作。
三、日本养老服务体系建设经验对盐城市的启示
面对当前盐城市居家护理服务项目较少、养老资源配置不均、养老服务资金来源单一、养老服务专业人才匮乏等问题，本小节将基于日本养老服务体系建设的成功经验从政策保障、服务内容、筹资机制、人才培养对盐城市养老服务产业发展提出相关对策建议。
（一）完善养老服务产业政策保障体系。养老护理产业的健康发展需要完善的制度体系加以支撑，盐城市虽然出台了一系列涉及养老服务的政策性文件，但并未形成完善的体系。比如，盐城市政府2022年7月颁布的照护保险制度的被保险人仅包含主城区的两百多万城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险参保人员，覆盖范围不全面。
与此相对，日本的相关法律体系涉及经济保障、健康保障以及护理保障等多个方面，制度先行的模式构建了规范有序的老年护理服务产业环境、促进了日本养老护理服务产业的健康发展。对于盐城市上述情形，政府应结合各县区人口以及资源设施特点，尽快制定出满足本地区发展需求的护理保险制度，之后利用制度规范养老护理服务产业的发展。此外，由于养老护理服务是非商业性质、对人民以及国家有益的特殊产业，该产业不能以盈利为追求，需建立健全财政监督机制，提高资金使用效率，最大限度确保老年人安享晚年。
（二）加强养老护理服务供应体系建设。为了帮助老年人享受到各种各样的养老服务，盐城市政府于2021年12月份颁布了《盐城市养老服务条例》。但是，由于盐城市养老服务尚处于初级阶段，目前仍存在着护理服务内容种类较少、护理设施配比不均等问题。
日本则为需要护理的老年人提供了居家服务、设施服务和地域密集型服务，可以满足被保险人的多种护理需求。此外，值得一提的是，由于日本介护保险旨在使老年人能够有尊严地度过与其具有的能力相适应的自立生活，这些护理服务内容中还专门包括了医疗保健服务和心理慰藉服务。因此，对于亟待完善养老服务供应体系的盐城市来说，应从以下三个方面进行改善：（1）健全机构管理体制，提高护理服务质量；（2）增加公立医疗机构床位供应，保持床位供求平衡；（3）提供医疗保健及精神慰藉服务，保障老年人身心健康。
（三）建立健全财政可持续发展制度。随着老年人口的不断增加，长期护理保险制度需要足够的资金来承受护理服务所带来的财政压力。但是，盐城市主要以城镇职工或居民医疗保险、个人缴费以及政府财政补贴相组合的方式为照护保险筹集资金。其筹资机制存在两方面不足：一方面表现在过于依赖基本医疗保险，缺乏独立性；另一方面表现在财政补贴仅由市政府独立承担，缺乏稳定性。
与此相对，日本介护保险制度的资金除去护理服务利用者10%～30%的自费支付外，一半由国家及各级政府收来的税金支付，另一半由被保险人所缴纳的保险费支付。此外，作为强制性险种，日本政府规定40岁以上的所有公民都必须购买介护保险。从以上内容看，日本介护保险制度的被保险人范围较广，从一开始就不依赖外部保险机制，由政府、个人、国家三个方面构成资金来源，具有较强的稳定性和独立性。因此，为了建立健全照护保险制度财政体系的可持续性，盐城市需要重视以下三点内容：（1）明确国家、省、市、县等各级政府筹资标准，结合当地实际情况充分发挥补贴的激励作用，形成多渠道联合筹资的效果；（2）适当发挥基本医疗保险基金的杠杆作用，按一定比例将资金来源从外部的基本医疗保险调整为照护保险制度本身；（3）发挥商业保险的补充作用，进一步扩大照护保险制度的资金来源。
（四）加强养老护理服务人才团队建设。当前，盐城市养老护理服务队伍存在着护理技能专业化程度低、人员流动率高等问题，而造成这些问题的原因之一在于中国颁布《养老护理员职业资格国家标准》较晚，还未形成多层次的护理人才培养体系；原因之二在于该标准规定从事养老护理工作1年（含）以上或学徒期满的人员即可参加初级工职业资格考试，职业准入门槛稍低；原因之三在于养老护理人员待遇过低，难以吸引并留住专业的护理人才。
日本则在1987就通过颁发《社会福祉士及介护福祉士法》对养老服务人才制定了严格职业准入制度，经过多年发展已经形成全方位、多层次、多渠道、立体化的人才培养体系。因此，盐城市可以学习日本经验，从以下三个方面加强养老服务人才队伍建设：（1）借助高校和护理协会的力量，分层次培养专业技术人才；（2）提高资格准入标准，确保养老护理服务人才质量；（3）改善养老服务行业薪资待遇，提高养老服务人才的社会认可度。
（作者单位：江苏医药职业学院）
主要参考文献：
［1］菊池芳樹.人口高龄化の研究［J］.盛冈大学纪要，1987.
［2］史娜，张茂刚.日本养老体系对无锡市养老服务体系建设的启示［J］.江苏经贸职业技术学院学报，2019（04）.
［3］吴佳艳，陈琴，吴梦.日本养老护理人才培养与启示［J］.中华护理教育，2022.19（09）.
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