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公共/财税
地方政府财政支出结构偏向研究
第751期 作者:□文/程 诺 时间:2025/4/16 11:56:38 浏览:16次
  [提要] 当前,我国经济发展方式需要从简单追求数量和增速转向以质量和效益为首要目标的高质量发展,缓解地方政府财政支出结构偏向是实现高质量发展的必要环节之一。本文从财政压力入手,分析地方政府行为决策动机以及出现财政支出结构偏向的原因。在此基础上,整理2013~2022年十年间中国地方政府建设性财政支出与民生性财政支出,结合地方政府出现财政支出结构偏向现象的原因,提出从优化财政支出结构、提高财政透明度和监管力度、完善政绩考核机制等方面推动地方政府财政支出更好满足人民日益增长的美好生活需要。
关键词:财政压力;财政支出结构偏向;财政支出
中图分类号:F81 文献标识码:A
收录日期:2024年10月30日
近年来,我国经济增长速度放缓进入新常态,经济发展由原来的高速增长阶段转为高质量发展阶段。人民日益增长的美好生活需要对政府服务职能提出了更高要求,政府为扶持民间企业发展,激发企业创新活力,大幅减税降费,而作为地方财政收入的支柱之一——“土地财政”近年来却难以为继,再加上抵御新冠肺炎疫情的现实需求,公共卫生服务也成为地方政府财政支出的一大挑战。地方政府财政收入增幅减少而财政支出的需求却呈现刚性特征并表现出多样化态势。因此,研究地方政府财政支出结构偏好不仅对提高地方政府财政支出效率有积极作用,也有利于在构建新发展格局的关键时期推进我国经济实现高质量发展。
一、地方政府财政支出结构偏向理论研究
资源的稀缺性是经济学产生的基础,由此经济学家开始思考如何配置有限的资源以实现效用最大化与利益最大化。或者说,正是由于财政预算的有限带来的财政压力引致地方政府开始思考如何配置有限的财政收入以实现最大的社会效益,在思考以及实际配置过程中也体现了地方政府的财政支出结构偏向。本部分将梳理财政压力与财政支出结构偏向两个方面的已有理论,以期从学术角度更好地理解地方政府财政支出结构偏向这一主题。
(一)财政压力。关于财政压力,学者们从时间维度对其进行了不同定义。一方面,从长期看,Brown等(1993)学者将政府类比为一家企业,财政压力则类似于企业出现了财务方面的问题,这种财务问题表现出一种长期的持续性。细究财务问题,可一言以蔽之为“收不抵支”,即政府财政需求与收入的缺口。针对这一现象,学者们采用了诸如“财政拮据” “财政危机”“财政紧张”等术语进行描述。另一方面,有学者研究了政府财务问题的短期表现,即地方政府税基是否可以覆盖其一般性支出以及相关人员工资。
与此同时,地方政府财政压力的影响也是多方面的。接下来将分别从财政支出和财政收入两个方面讨论地方政府财政压力的影响。当地方政府面对财政压力时,考虑到收入与支出的失衡,最直观的解决思路便是增收减支。税收是地方政府最主要的收入来源,除此之外的非税收益,诸如土地出让将会成为政府汲取财政收入的渠道之一。已有研究表明,财政压力会驱使地方政府加强税收征管,而在财政支出需求持续增长的同时,财政压力也会增加政府举债的动机。随着二十多年来我国城市化进程加快,政府也更加偏好以地引资为特征的土地财政,然而土地财政的维持却又与地产行业的繁荣息息相关。此外,相对于税收,地方政府对非税收益拥有更多的自主权以及更低的约束,因此近年来地方政府的非税收益规模呈现增长趋势。而“减支”却不一定成为我国地方政府面对财政压力时的选择。弹性的预算制度使得国外政府面对财政压力时会采取抑制政府财政支出的倾向来平衡财政收支失衡,以国外不同层级的政府为样本表明财政压力的确会抑制政府的财政支出。然而,在我国出于城市化带来的公共设施建设与服务需求以及政绩对地方政府官员的激励,财政支出规模近年来表现出与预期相反的增长。尽管从财政支出规模上似乎并不能看出地方政府为缓解财政压力采取的行动,从财政支出结构来考量这一点就有了必要。针对教育、医疗等民生建设财政支出方面,有学者发现财政压力导致这些方面的财政支出会减少。而人口老龄化又会促进地方政府对社会保障方面的财政支出,不过对这两者之间的相关性仍存在争议。有学者发现财政支出会抑制政府在社会保障方面的财政支出,也有学者认为两者之间并不存在相关性。近几年有学者跳出对财政支出绝对数量的考察,开始以政府财政支出效率为研究对象,发现提高政府财政支出效率是缓解财政压力的有效途径之一。
(二)财政支出结构偏向。当前多是从构成比例来定义财政支出结构,即财政结构是指政府公共财政支出中各类支出的组合情况,它反映了政府对社会资源的配置情况。本文主要考量政府预算支出中的建设性财政支出和民生性财政支出。自1994年我国实行分税制改革后,在财权上移、事权下放的央地关系推动下,直面财政压力的地方政府开始更多地偏向于将财政收入投向生产性领域,一是生产性支出在加速生产要素流动速率后,可以增加政府向生产要素所征税收;二是在以GDP为导向的政治评价体系下,建设性财政支出将会在较短时间取得在此评价体系下的较好结果。而且,发达地区的建设性财政支出会带来更加明显的经济增长效应。针对政府偏向生产性支出这一现象,税收分成也成为学者们的研究角度之一。有学者实证研究发现,地方政府面临的税收分成率与其投向生产性领域的支出呈正相关关系。而关于下一级地方政府为何会面临更高的税收分成率,原因主要包括:一方面省级政府为了缓解地市级政府的财政压力会给予地方政府更高的税收分成率以及转移支付;另一方面给予地市级政府更高的税收分成率也可以转移财政支出责任,缓解省级政府的财政压力。所以,不论是出于政治动机还是地区短期经济发展需要,地方政府在其财政支出结构上会更偏向于建设性财政支出。
二、地方政府财政支出结构偏向原因
(一)地方政府间的过度竞争。税制体制改革带来的“财权上移、事权下移”尽管增加了地方政府的财政压力,却也进一步推动地方政府成为独立的利益主体,这种独立性给予了地方政府为追求地方经济发展和税收增收而采取多样化竞争方式的空间。政府最初采用的竞争方式主要为给予企业减免税优惠,之后随着我国产业转型升级以及服务业比重的增加,政府间的竞争手段逐渐转向提供更优质便利的基础设施。出于吸引更多稀缺的资本要素并且避免本地企业外迁,从而在更大程度上带动当地经济发展的动机,各地方政府对这种竞争手段相互模仿,这种过度竞争在带来建设性财政支出规模进一步增加的同时,也挤出了民生性财政支出,最终带来财政支出结构偏向问题。
(二)政绩考核标准存在漏洞。结合以往研究可以发现,官员的政绩考核标准是引致我国地方政府财政支出结构偏向的原因之一。官员在任职期间所取得的经济发展成绩是政绩考核标准的重要构成部分,出于追求更好政绩表现的动机,地方政府官员会更有动力行使所持权力调配资源到更能显著提高当地经济的领域,如扩修高速公路从而带动当地经济发展,而政绩考核标准未能兼顾或者未投入足够关注的教育医疗和社会保障等民生范畴则相对被地方政府所忽视。近些年来,人民日益增长的美好生活需要驱动政绩考核纳入民生因素,然而进行政绩考核的主体依然在政府内部而不是人民,这也使得政府民生工作建设未能得到准确充分地反馈,从而影响民生性财政支出在地方政府财政支出中的份额。
(三)地方政府外部约束力不足。地方政府是教育、医疗和社会保障等民生服务的供给者,民众是民生服务的需求者,然而地方政府与民众之间存在信息不对称,不仅使得民众难以全面了解地方政府的财政支出情况并对民生性财政支出进行有效的外部监督,与此同时,未能及时得到民众反馈的地方政府,不能很好地根据民众偏好及时对财政支出进行调整。基层人民代表大会是践行全过程人民民主的前沿阵地,然而在现实生活中,基层人大与地方财政支出的联系并不紧密,仅涉及收入和支出的数据和信息,未对详细科目进行探讨并进一步将其与居民需求进行匹配,居民被动接受是一种更常态的现象,这在一定程度上也反映了政府所受外部约束力不足,从而导致地方政府财政支出结构偏向问题的出现。
三、地方政府财政支出结构偏向现状
如图1所示,在2013~2022年这十年间,我国地方政府一般公共预算支出在绝对数量上持续保持上升趋势,由2013年的119,740.34亿元增至2022年的224,981.29亿元,增长了87.9%。建设性财政支出由2013年的35,929.87亿元增至2022年的58,371.22亿元,增长62.4%。民生性财政支出由2013年的50,109.34亿元增至2022年的108,593.93亿元,增长87.9%。建设性财政支出十年间总体平稳,近些年来隐约呈下降趋势,而民生性财政支出持续保持增长态势。这种变化趋势可以从两方个面理解:一是自2008年美国次贷危机以后,全球经济陷入低迷,对此我国政府介入市场实施“四万亿”计划以刺激国内市场,很多城市在那一时期开始投入建设基础设施,然而这种基础设施建设投资也需要给予各方经济主体以时间来吸收;二是自党的十九大以来,我国社会主要矛盾转变为人民增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,这也会对地方政府在做出财政支出决策时产生影响,从而更偏向于民生性财政支出。(图1)
表1为2013~2022年我国地方政府在建设性财政支出领域的支出情况。其中,城乡社区支出和农林水事务支出是构成建设性支出的两大部分。环境保护所占比重较小,但十年间始终保持增长趋势。交通运输相比十年前变化最小,稳中有进。城乡社区支出和农林水事务支出偶有起伏,总体呈上升态势。(表1)
表2为2013~2022年我国地方政府在民生性财政支出领域的具体支出情况。这十年间,民生性财政支出增长超一倍,教育、社会保障与就业以及医疗卫生三大领域是构成我国地方政府民生性财政支出的最主要部分。这与近些年来我国不断缩小地区、城乡间的社会保障以及医疗等民生关键领域差异,提升人民生活幸福指数相关。此外,在国家大力支持引导激发创新活力的政策支持以及经济增长的激励下,地方政府十年间从未减少科学技术的投入,十年间对科学技术的投入稳步增长,且相较十年前已增长了151%。(表2)
四、对策建议
近30年来,我国经济发展取得举世瞩目的成就,大量人口由农村迁移到城市,生产要素的涌入一方面成为城市发展的机遇,另一方面也对地方政府公共产品供给提出了新挑战。本文首先通过梳理已有文献,探讨财政压力的学术定义,然后从“增收”和“减支”两个方面讨论分析学者们对财政压力影响的文献。之后将分析视角聚焦地方政府财政支出,分析财政压力与地方政府财政支出结构之间的关系。最后通过整理分析我国2013~2022年地方政府建设性财政支出和民生性财政支出发现,这十年间我国建设性财政支出基本稳定,呈下降趋势,与之相反的是十年来我国民生性财政支出逐年上升,具体体现在教育、医疗、社会保障以及科学技术等各个方面的支出上。建设性财政支出与民生性财政支出的这种不同表现趋势与20世纪初的地方政府注重基础设施建设而忽略对民生领域的支出的局面相比已经发生很大变化。不论是建设性财政支出还是民生性财政支出都与人民幸福生活息息相关,正是因为前十几年的建设性财政支出激发了我国的生产力,才能创造更多资源使得当前地方政府财政支出结构偏向民生性财政支出。
本文结合地方政府出现财政支出结构偏向这一现象的原因,提出如下对策建议:
(一)优化财政支出结构。加大对教育、卫生、社会保障等基本民生领域的投入,确保这些领域的支出在财政支出中占据重要地位。增加对节能环保、科学技术等创新领域的财政支出,以推动地方政府的生态环保和创新发展。
(二)提高财政透明度和监管力度。推进财政预算的透明化进程,确保财政支出的公开、公正和透明。建立科学、合理的财政基本信息披露制度,定期向公众公布财政预算和支出情况,接受社会监督,确保财政支出的合规性和有效性。
(三)完善政绩考核机制。改进和完善现行的官员考核机制,避免地方官员为了个人政绩而盲目扩大支出规模或追求短期效益。构建以公民为中心的地方治理体系,使地方政府在财政支出上更加关注民众的需求和偏好。在民生工作中落实为民众谋福祉、增福利的理念,努力改善公共服务质量。将民众对地方官员的满意度作为其绩效考核的重要依据,激励地方官员调配资源投向民生改善和公共服务提升领域。
(作者单位:中共浙江省委党校)

主要参考文献:
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