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| 农村数字普惠金融法律保障机制构建 |
| 第752期 作者：□文/陈 瑶 尹珊珊 李奕康 时间：2025/5/1 15:46:35 浏览：10次 |
［提要］ 在乡村振兴战略深入实施背景下，制约农村数字普惠金融发展的根本原因在于立法保障体系的权威性不足和基本制度体系的残缺。为保障农村数字普惠金融平稳运行和长足发展，需要进一步构建更完备的法律保障机制。基于农村数字普惠金融的特点及现实需要，可以从更新指导理念、提升立法保障体系权威性、完善农村数字普惠金融制度体系等三个方面着手，完善组织制度、服务制度和监管制度，为农村数字普惠金融发展提供有力的法治保障。
关键词：乡村振兴；普惠金融；法治保障；共同富裕
基金项目：国家级大学生创新创业训练项目：“农村数字普惠金融发展现状与监管法律机制创新研究”（项目编号：S202410543004）
中图分类号：D92 文献标识码：A
收录日期：2024年11月5日
实施乡村振兴战略是破解城乡发展不平衡、乡村发展不充分问题的重大战略选择，是实现全体人民共同富裕的必然选择，是中国式现代化的战略支撑与保障。随着互联网的快速发展，智能手机在农村地区越来越普及。数字普惠金融赋能乡村振兴能够有效破解城乡发展不平衡、农村发展不充分等问题，助推全体人民共同富裕的中国式现代化。在农村数字普惠金融赋能乡村振兴的背景下，法律的使命自觉和制度回应成为重要命题。为加速农村数字普惠金融助推乡村振兴的进程，必须从源头入手，用法律手段防范和克服潜在的风险，构建完备的法律保障机制。
一、农村数字普惠金融法律保障机制构建的必要性
（一）适应农村数字普惠金融高质量发展的需要。发展农村数字普惠金融是推进金融高质量发展的必然要求。得益于数字技术的高速发展，农村数字普惠金融已经进入了全面发展阶段，而与此形成鲜明对比的，则是相关法律法规建设的明显滞后。当前，我国农村数字普惠金融在推进过程中仍存在诸多困难，其核心原因就在于法律保障机制不完善。法律保障体系的不完善必然导致农村数字普惠金融的目标、理念难以落地，由此产生的各种问题也无法在法律层面上找到可靠依据予以规范解决，因此构建完善的法律保障机制的是保证数字普惠金融在农村平稳运行的必然选择。同时，金融服务的创新发展也是农村数字普惠金融高质量发展的关键所在。金融服务的创新突破同样离不开法律的规制、调整和推进，完善的法律保障体系能够引导和鼓励更多农村数字普惠金融组织主动投身产品和服务的创新之中，激发高质量发展新活力。
（二）促进农村社会公平的需要。社会公平在普惠金融中体现为一种金融利益的公平分享，农村数字普惠金融旨在发挥普惠价值，以保障农村金融消费者享有平等的金融发展权利。传统金融理念忽视金融公平，长期将农村金融消费者排斥在基本金融服务之外，而普惠理念的缺失必然导致义务主体缺乏促进农村数字普惠金融发展的法理支撑和规范依据。目前，针对农村金融倾斜性保护的规定多见于政策文件中，无法为农村数字普惠金融的发展提供有力的保障。宽松的法律环境也必然导致农村数字普惠金融组织提供高质量服务的积极性不高，为追求利益偏离支农支小和服务当地普惠金融发展的目标，导致农村地区资金大量外流。要消除农村地区金融排斥，必然要求构建完善的法律保障机制，明确农村数字普惠金融组织的社会责任，促进充分发挥提供高质量普惠金融服务、推动资金回流农村地区的积极作用，缩小城乡金融发展差距，最终实现社会公平的目标。
（三）推进农村金融法治建设的需要。在我国现有的农村金融法律体系中，涉及农村数字普惠金融方面的条款基本属于部门规章，尚未上升到法律层面。农村数字普惠金融在传统金融中长期处于不被重视的地位，作为发展主力军的农村金融机构受传统金融理念的束缚，为追求自身利益的最大化，不注重对农村金融消费者权利的保障，也不愿意研发真正符合农民需求的金融产品。究其原因，是由于我国金融法律制度理念与农村数字普惠金融理念的不相匹配，在农村金融法律体系中无法体现对普惠价值和平等金融权的追求。农村数字普惠金融法律保障机制的构建，必然促使农村金融法律指导理念和价值观念的根本转变，推进农村金融法制转型。国家应加快农村普惠金融发展法律保障体系的构建，以普惠理念驱动传统农村金融法制转型和再造，制定出符合社会前进方向的法律文件和政策。
二、农村数字普惠金融法律保障机制构建基础与面临的问题
（一）构建基础。农村数字普惠金融是我国数字农业农村建设的重要组成部分，具有推动乡村振兴和县域经济社会高质量发展的巨大潜力。近年来。国家在中央一号文件中多次强调要发展农村数字普惠金融。2016年中央一号文件首次提出要支持农村互联网金融发展。2021年中央一号文件明确提出了“发展农村数字普惠金融”。2022年中央一号文件提出“强化乡村振兴金融服务”和“大力推进数字乡村建设”。2023年中央一号文件提出“深入实施数字乡村发展行动，推动数字化应用场景研发推广”，同时出台了《银行业普惠金融业务数字化模式规范》。2024年中央一号文件再次要求“发展农村数字普惠金融，推进农村信用体系建设”。
当前，我国尚未针对农村数字普惠金融进行专门立法，但现有的相关法律规范，已为农村数字普惠金融法律保障机制的构建提供了基本框架和规范指引。《中华人民共和国乡村振兴促进法》明确提出要建立健全农村金融服务体系，发展农村普惠金融。其中虽未直接提及“农村数字普惠金融”这一概念，但精神内涵与农村数字普惠金融的发展理念高度契合。此外，《中华人民共和国商业银行法》等金融法律提供了基本的法律框架和监管要求，《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国数据安全法》为信息安全、数据安全提供了法律保障，《中华人民共和国消费者权益保护法》等消费者权益保护法律明确了消费者在金融服务中的权益保护。
（二）面临的问题
1、农村数字普惠金融立法保障权威性不够。无专门性立法是农村数字普惠金融立法体系不完备的根本原因，仅依靠位阶不高、无普遍适用性的地方规章和零星的配套措施，无法有效约束金融机构的行为。虽然我国已出台农村数字普惠金融相关办法、条例等规章制度，但这些制度尚未上升至法律层面，现有农村金融法律中也缺乏涉及农村数字普惠金融的相关条款，使农村地区数字普惠金融的发展缺乏制度遵循。农村数字普惠金融的有关规定缺乏体现普惠价值、符合社会前进方向的法治理念引领，传统金融机构对农村地区存在偏见，对农村居民金融权利缺乏平等保障的意识，导致金融机构、企业等义务主体促进农村数字普惠金融发展、保障农村弱势者平等金融权利等规定难以落实。
目前，调整与保障农村数字普惠金融发展的规范以政策为主，且多为倡导鼓励型的政策，规范性法律文件严重缺位。灵活的政策规范主导保障模式固然能紧跟时代需求，有利于及时制定和推行促进农村普惠金融发展的政策措施，发挥政策调整的时效性优势，但这些政策效力层级低，具有临时性、不稳定性、约束力差、实施难等根本性缺陷，难以有效保障农村数字普惠金融健康运行。缺乏具有权威性的法律保障，农村数字普惠金融发展目标和措施、激励与约束机制等也就缺乏强制力和有效执行力。
2、农村数字普惠金融发展基本制度体系残缺。一是农村数字普惠金融组织制度有待优化。当前农村数字普惠金融组织制度尚不完善，参与农村数字普惠金融的金融机构和非金融机构在农村地区的布局和服务模式尚未形成有效的网络，导致金融服务覆盖不全、服务效率低下。此外，组织制度中对于不同组织的准入条件、运营规则、风险管理、创新激励等方面的规定也缺乏具体性和可操作性，难以有效指导有关金融组织在农村地区开展农村数字普惠金融业务。二是农村数字普惠金融服务制度不完善。在助力乡村振兴的过程中，农村数字普惠金融本应成为“三农”领域的重要支撑，当前服务制度不完善的核心问题在于未能充分贴合“三农”的实际需求。一方面由于服务产品供给保障制度不健全，精准对接“三农”需求的金融产品稀缺，导致服务供给与需求之间存在巨大鸿沟；另一方面数字化转型步伐迟缓，激励机制和政策支持的缺失削弱了金融机构推进数字化转型的积极性。市场上真正契合“三农”特点的金融产品稀缺，多数产品仅是将城市模式简单复制至农村，产品种类单一，服务种类匮乏且覆盖范围有限，难以有效应对农村地区多样化的金融需求。三是农村数字普惠金融监管制度尚不健全。数字技术虽有效扩大了农村普惠金融的覆盖面，却也因自身风险特性及农村地区薄弱的互联网基础设施，加剧了传统金融风险与新兴数字金融风险的双重冲击，对风险防控提出了更高要求。对于农村数字普惠金融的监管，既要防止过度监管抑制市场活力，也要避免监管宽松导致风险失控，损害金融消费者权益。我国农村数字普惠金融的监管体系多以指导性意见为主，缺乏具体责任划分，未进行差异化管理，甚至存在相当一部分的监管空白。监管制度覆盖不全、标准模糊、手段滞后等，已严重制约农村数字普惠金融的健康发展。由此，健全农村数字普惠金融监管制度，平衡监管与发展是保障农村数字普惠金融稳健前行的关键所在。
三、乡村振兴背景下农村数字普惠金融法律保障机制构建路径
（一）更新指导理念。更新涉农村数字普惠金融法律制度的立法理念，必须紧密围绕“普惠”这一核心价值，确保相关制度能够真正惠及广大农村金融消费者，制定出既符合社会前进方向又贴近农村实际需求的法律文件。应当明确倾斜性保护的立法原则，纠正现有制度中的偏差，将保障农村金融消费者平等的金融发展权作为立法的中心思想，使法律保障机制能够切实消除农村地区金融排斥，实现社会公平的目标，推动农村数字普惠金融更好地服务于乡村振兴建设。
（二）提升农村数字普惠金融立法保障体系权威性。要提升立法保障体系的权威性，首要的就是弥补农村数字普惠金融高位阶法律空白，制定统一的专门法，使各参与主体有法可依。专门性立法要始终以普惠价值为中心，切实保障农村数字普惠金融各参与主体的权利，明确各参与主体义务和责任的划分，有效激活农村数字普惠金融市场发展内生动力，增强农村和农村金融消费者的风险抵御能力。我国农村数字普惠金融专门立法保障体系的构建可以从三个层面入手：全国人大、全国人大常委会针对农村数字普惠金融制定综合性法律，国务院制定相关行政法规，地方性立法机关因地制宜制定适宜本辖区农村金融发展的地方性法规。在具体操作上，一方面可以将过往在实践中行之有效的柔性政策上升为刚性法律，增强其约束力与强制力，改变当前政策为主、法律严重缺位的现状；另一方面针对实践探索过程中的困境与难题，可以在明确法律制度供给需求方向并汇总、梳理现有相关法律规范的基础上，凝练试点地区的成功做法和创新机制，通过立法程序转化为法律语言，为农村数字普惠金融发展提供一个可预测、可信赖、有保障性的法律环境。
（三）完善农村数字普惠金融制度体系
1、优化农村数字普惠金融组织制度。农村金融需求的差异性倒逼农村数字普惠金融服务展现出多样化，为满足不同需求，应当在数量上和种类上增加组织供给，构建一个多元化、多层次的农村数字普惠金融组织体系。农村数字普惠金融组织体系是各类金融机构普遍参与的金融体系，无论是哪种类型的机构，均应在“普惠”价值的指引下，运用数字技术更好地为农村金融消费者提供金融服务。完善的组织制度能够引导农村数字普惠金融市场始终走在正确的轨道上，在鼓励和支持传统金融机构数字化转型的基础上，培育互联网金融公司、金融科技公司等新兴非金融机构，形成商业性、政策性、合作性金融机构互为补充的组织脉络，全面提升农村数字普惠金融组织体系的支农能力，共同服务农村金融市场。
目前，农村数字普惠金融市场上服务主体良莠不齐，混乱的市场进一步放大了数字普惠金融的风险。应当以法律的方式划定农村数字普惠金融服务主体的市场准入门槛。构建一个充满活力的农村数字普惠金融生态，关键在于建立灵活的农村数字普惠金融主体准入制度。这一制度应秉持开放原则，针对不同类型的金融机构设定差异化的准入标准，并确保所有标准的设定均有明确的规范支撑，以维护制度的合法性与权威性。鉴于农村地区经济发展的不均衡性，准入门槛的设置也应体现差异化原则，对经济相对落后的地区应通过降低准入门槛实现政策倾斜，以促进农村数字普惠金融的普及与深化。同时，准入制度应当明确具体，涵盖资本充足率、风险管理能力等多个维度，确保金融机构在准入之初就具备服务农村市场的基本条件和竞争力。
完善组织治理制度，应当通过明确治理结构与内部管理制度的法律规范，确保农村数字普惠金融组织在运营过程中兼具灵活性与安全性，为农村数字普惠金融市场的健康发展营造清朗环境。同时，为促进农村数字普惠金融机构的可持续发展，应以制度形式固化并明确相应的激励和约束机制。一方面，提供税收优惠、财政补贴以及信贷支持等多样化措施，激励农村数字普惠金融组织加大在农村地区的金融服务投入，鼓励创新金融产品以满足农村多元化金融需求；另一方面，设立违规处罚制度，明确市场退出机制等，对任何违法违规行为坚决予以严厉打击，以维护市场公平竞争，保障消费者权益不受侵害。
2、完善农村数字普惠金融服务制度。针对农村数字普惠金融服务供需失衡的难题，建立健全的服务产品供给保障制度是关键所在。在法律层面，应明确金融机构在农村地区的服务产品供给义务和责任，通过立法和监管机制确保其定期评估并更新服务产品，以适应农村市场的动态变化，构建一个多样化、多层次、全方位的服务体系。在深化供给侧结构性改革方面，需明确农村数字普惠金融服务产品的供给标准，鼓励和引导金融机构及非金融机构在技术创新、模式创新和服务拓展上下功夫，增加针对“三农”需求的数字普惠金融产品与服务供给，扩大普惠金融覆盖面和优惠度。地方政府还可以视实际情况设立创新基金，专项支持农村数字普惠金融开发小额信贷、农业保险等适合农村市场的金融产品，激发市场活力。
推进农村数字普惠金融服务模式的数字化转型，是激活其内生动力的关键环节。一方面应激励传统金融机构加速数字化转型步伐，利用技术革新优化服务体验，提升服务效率；另一方面要鼓励非金融机构作为市场新军，以其更为灵活和创新的姿态，填补市场空白，与传统金融机构共同促进普惠金融的广泛覆盖和深度渗透，通过服务对象的共享、产品与服务的衔接与协同，提升各自竞争力，实现金融资源的高效配置，促进农村数字普惠金融体系整体功能的优化。为加速这一转型过程，在法律层面应当构建全面的创新激励体系，如设立专项奖励基金，给予税收优惠、资金补贴等实质性支持等，有效降低转型成本。
为全面促进农村数字普惠金融健康发展，创造更加便捷、安全、全面的金融服务环境，助力乡村振兴战略的深入实施，需着重强化其服务配套制度的建设。一是应建立健全征信制度，通过提高对农村金融消费者的信用评估能力，为贷款发放提供精准依据，有效缓解信息不对称问题。二是引入多样化担保方式以完善担保制度，为小微企业和农户融资开辟更广阔的道路，降低融资门槛。三是加强保险制度建设，为农村数字普惠金融交易筑起安全防线，确保金融服务的稳定与持续。
农民作为数字时代的边缘群体，由于金融知识相对匮乏，对数字普惠金融产品的抵触心理较强，对农村数字普惠金融的参与度普遍较低。加之金融风险防范意识相对薄弱，农村消费者更容易成为金融诈骗的受害者，进一步加剧了他们对农村数字普惠金融的排斥。为解决此问题，应当在法律层面加强对农村金融消费者的专门保护，明确消费者知情权、选择权和公平交易权等基本权利，制定可操作性强的争议处理程序。同时，加强对消费者权益保护法律的宣传与教育，提升农村金融消费者的维权意识，设立消费者权益保护基金，为消费者提供法律援助与救济，增强农民对数字普惠金融的信心与接纳度。
3、健全农村数字普惠金融监管制度。构建健全的监管制度，明确监管农村数字普惠金融发展的法律规范指引，不仅能够减少数字技术为普惠金融发展所带来的负面影响，还能进一步拓展农村数字普惠金融的广度和深度，是实现农村数字普惠金融可持续发展的关键因素。首先，风险排查机制的建立与监管部门责任的明确是监管体系的基础。其次，融入差异化监管政策，在统一的监管框架下，针对不同类型、不同规模的农村金融机构及业务，实施有区别的监管措施。最后，明确中央与地方的监管义务，强化多部门间的数据共享与规范管理，严防信息泄露与盗用事件，确保农村金融消费者的个人信息安全与财产安全。
综上，农村数字普惠金融是推进乡村振兴的重要引擎，其健康发展离不开完善的法律保障机制的支撑。为保障农村数字普惠金融的平稳运行和长足发展，需要进一步构建更完备的法律保障机制。通过对农村数字普惠金融发展现状及法律保障需求的深入分析，笔者提出构建法律保障机制的具体路径，通过更新指导思想、强化立法保障体系权威性、完善农村数字普惠金融制度体系等多维度措施，为农村数字普惠金融的可持续发展提供系统性解决方案。
（作者单位：湖南理工学院法学院）
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