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地方人才流动协调机制探讨 |
第752期 作者:□文/朱克朋 刘婉秋 时间:2025/5/1 17:07:26 浏览:11次 |
[提要] 地方竞争加剧了地区间的人才流动,影响到地区间的人才配置,如何对其进行协调值得探讨。本文在地方竞争形势下探讨地区间人才流动的协调机制。这种协调机制以市场机制为基础,充分发挥工资薪酬、住房成本、公共服务在人才流动中的作用。在该机制下,协调产业政策,建立区域产业体系;协调人才政策,形成错位竞争格局;协调户籍政策,消除人才流动障碍。另外,需要探索区域合作模式,利用人才柔性流动机制,建设人才共享平台和技术分享平台,实现地区间人才资源配置的优化。
关键词:地方竞争;人才流动;人才政策;协调机制
基金项目:教育部人文社会科学青年基金项目:“地方竞争视角下人才流动的福利效应与协调机制研究”(编号:18YJC790244)
中图分类号:C965 文献标识码:A
收录日期:2024年11月1日
改革开放释放了“二元经济结构”下的农村剩余劳动力,激活了隐含在其中的“人口红利”。“人口红利”的激活与不断释放奠定了中国高速经济增长的基础。然而,劳动年龄人口在2010年达到峰值后开始进入负增长轨道,“人口红利”随之消失,中国由高速增长阶段向高质量发展阶段转变。在“人口红利”消失的过程中,大学文化程度人口不断增加。党的二十大报告指出,“人才是第一资源”。在各地推动新质生产力发展的过程中,人才资源尤为重要。
然而,人才资源的分布并不平衡。根据第七次人口普查数据可知,北京、上海和天津三地2020年大学文化程度人口占总人口的比例分别达到41.98%、33.87%和26.94%,而云南、贵州和广西三地2020年大学文化程度人口占总人口的比例分别仅为11.60%、10.95%和10.81%。人才资源分布的不平衡导致了各地对人才资源的竞争。2017年以来,各省会城市纷纷出台人才引进政策,新一轮“人才争夺战”爆发。各地对人才的争夺是一把双刃剑,在推动本地产业结构升级的同时,可能造成地区间人才配置进一步失衡,影响区域协调发展。党的二十大报告指出,要深入实施人才强国战略,“促进人才区域合理布局和协调发展”。在此形势下,如何协调人才资源在地区间流动值得探讨。
本文探讨地区间人才流动的协调机制。这种协调机制以市场机制为基础,充分发挥工资薪酬、住房成本、公共服务在人才流动中的作用。在该机制下,对地方产业政策、人才政策和户籍政策进行协调。另外,需进一步探索区域合作模式,利用人才柔性流动机制,建设人才共享平台和技术分享平台,实现地区间人才资源配置的优化。协调机制的框架如图1所示。(图1)
一、发挥市场机制作用
市场机制仍是地区间人才流动的主导机制。在地区人才流动的过程中要以市场机制为基础,利用市场机制对地区间人才流动进行协调,充分发挥工资报酬、住房成本和公共服务在人才流动中所起的作用。
(一)充分发挥工资薪酬的引导作用。在市场机制下,工资薪酬实际上是人才资源能力和劳动的要素价格,它由用人单位对人才资源的需求和人才市场上人才资源的供给所决定。在充分竞争、不存在信息不对称性和无外部性的市场条件下,人才资源在一个地区的工资薪酬等于人才资源对本地区的边际贡献。因此,工资薪酬会引导着人才资源流向边际贡献较高的地区。然而,现实中的市场是不完美的,信息不对称问题和外部性问题使得工资报酬可能无法反映人才资源的边际贡献。充分发挥市场机制下工资报酬的引导作用,需要从解决信息不对称问题和外部性问题着手。地方用人单位和人才资源的信息不对称问题在人才市场广泛存在,主要有事前(即人才引进前)的不对称和事后(人才引进后)的不对称。事前的信息不对称会产生逆向选择问题。解决逆向选择的思路是在事前对各层次人才的能力和价值进行充分的评估,在充分评估的基础上对各层次人才的工资薪酬进行定档。事后的信息不对称会产生道德风险问题。道德风险问题的解决办法是设计合理的激励机制。人才激励机制要有明确的且能够执行的考核标准,在考核标准确定下进行严格考核。同时,要注意激励机制设计中的公平问题。激励的不公平也是引起人才资源流动的重要因素,在机制设计中需要得到重视。另外,人才资源特别是较高层次人才资源往往会有较大的外部性,对本地区的社会价值大于对用人单位的价值。如果存在较大的外部性,用人单位提供的工资薪酬就不能反映人才资源对本地的贡献。这时,可在对人才贡献进行充分评估的基础上以地方补贴的形式使人才资源的收入能够反映社会价值。
(二)有效发挥住房成本的调节作用。住房成本是人才流动过程中所考虑的最重要的生活成本。一个地区的住房成本反映在当地的住房价格上。住房价格主要在市场机制下形成,由对当地住房的需求和当地住房的供给所决定。如果住房仅有商品属性而不具备资产属性的话,则住房价格反映了当地土地资源的稀缺性,对人才流动具有调节作用。但是,住房的资产属性使得住房价格易波动且可能形成价格泡沫。如果一个地区住房价格形成泡沫,则可能抑制人才的流入。另外,住房价格大幅波动会影响当地人才的心理预期。充分发挥住房成本的调节作用,需从抑制房价泡沫和减少房价大幅波动两个方面着手。第一,地方政府有必要对房地产市场进行适度调控,防止住房价格泡沫过度,降低人才资源流入时承担的住房成本。要建立住房价格预警机制,对住房价格上涨且大幅高于同类城市价格保持警惕。在房价泡沫出现时,要严格控制二套及以上住房的购买,抑制炒作投机。在这一过程中需要强调的是,房地产市场调控的目标不是单纯为了降低住房价格,而是让住房价格回到其商品属性决定的均衡价格,发挥这种均衡价格的市场调节作用。第二,地方政府有必要对房地产市场进行适度监管,防止住房价格大幅波动,减少人才资源流入后的住房价格风险。一方面住房价格下降会使人才资源对住房成本难以形成稳定的预期,影响了人才资源的选择行为;另一方面住房价格下降意味着已购住房所有者其资产贬值,影响已落户人才资源安心就业。地方政府对房地产市场进行适度监管,不仅要防止住房价格较快上涨,也要防止住房价格大幅回落。首先,要对房地产商进行监管,控制房地产商的资金杠杆;其次,地方政府应在房价回落中采取措施稳定住房价格,控制房地产商为回款而低价销售扰乱市场;最后,要完善住房公积金制度,在房价过快上涨时适时提高公积金贷款利率,在房价回落时适时降低公积金贷款利率,从而达到稳定房价的目的。
(三)注重发挥公共服务的稳定作用。在市场机制下,公共服务在人才流动中也起着重要作用。公共产品是在市场机制下私人部门无法有效提供、需要公共部门提供的产品,公共产品产生的服务即为公共服务。在人才流动中起作用的公共服务包括公共教育服务、医疗卫生服务和基础设施服务等。丰富的公共教育资源、优质的医疗卫生服务和完善的基础设施对人才资源流动能起到稳定作用。但是,公共服务的提供可能面临两个问题:一是公共服务主要由当地政府提供,如果当地政府支出中分配给这些公共服务的支出过少,则公共服务资源不足,易造成人才外流;二是即使当地政府能够提供较多的公共服务资源,但如果不能对所有人平等地配给,则也会造成人才外流。在市场机制下,发挥公共服务对人才资源流动的稳定作用,需要从两个方面着手:一方面,保障公共服务支出比,提升本地公共服务的数量与质量。公共服务支出的主要来源是政府部门的财政预算,受限于本地的财政收入。人才资源在地区间配置的优化,并不要求各地公共服务支出达到同样的水平,但是各地应保障公共服务支出在财政预算中占一定比例。当前,各地公共服务支出占财政预算中的比例仍然存在较大差异。人才流出较严重的地区,要提高各类公共服务支出占比,精简政府机构,减少行政性支出,努力增加本地公共服务数量,提升公共服务质量。另一方面,实现公共服务均等化,使公共服务惠及所有常住人口。当前,经济发达城市的户籍制度依然限制着流动人口无法与户籍人口一样在子女教育、医疗卫生、社会保障等方面享有同等的待遇,不同职业的人口在享有公共服务上也存在差异。从社会稳定的角度上看,享有公共服务的差异会增加不和谐因素。要在子女教育上放开择校的权利,让所有常住人口享有选择优质教育的机会。改革公共医疗卫生体系,分离高端医疗特需服务,推进基本公共卫生服务均等化。完善社会保障制度,让每个公民有平等机会参与社会保障体系,遵循公平原则,平等享受社会保障待遇。
二、协调地方各项政策
地方的各项政策作用于市场机制中的工资薪酬、住房成本和公共服务等因素,是地区间人才竞争的重要手段。对地区间人才流动进行协调,需要对地方的各项政策进行协调。这些政策包括产业政策、人才政策和户籍政策。
(一)在产业政策上协调,建立区域产业体系。地方引进人才的目的是促进当地产业发展,因而产业政策与人才流动紧密相关。在政策上对地区间人才流动进行协调,首先需要在地方产业政策上进行协调,各地区根据不同的比较优势发展当地产业,实现产业分工与协作,建立区域产业体系。不同等级的城市其人才资源集中度不同,在人才资源上具有不同的比较优势。三大经济圈的核心城市人才资源最为集中;各都市圈的核心城市也集中了较多人才资源;都市圈的卫星城市,人才资源集中度相对较低,而普通劳动力集中度相对较高。不同等级城市在人才资源集中度上的差异,为各地之间产业政策上的协调提供了基础。第一,各地要根据在人才资源上不同的比较优势制定产业政策。三大经济圈的核心城市,人才资源最为密集,可重点发展总部经济、研发中心和金融服务业;各都市圈的核心城市,利用人才资源优势,重点发展高端制造业和高端服务业,成为高端制造基地和高端服务基地;位于各都市圈外围的卫星城市,可利用普通劳动力资源优势,发展劳动密集型产业,与核心城市的高端制造业和高端服务业形成配套,组成产业链体系。第二,各地在产业政策中要注重分工协作。首先,同一经济圈或都市圈内部各层次城市之间应在产业上实现分工协作。其次,各都市圈在产业体系上应有不同特色,都市圈之间形成差异化的产业体系,实现都市圈之间在产业体系上的分工协作。以长三角经济圈内部的南京都市圈、杭州都市圈和合肥都市圈为例,南京在软件信息产业、杭州在电商产业、合肥在汽车制造业上形成了各自特色,这有利于各都市圈之间的分工协作。各地根据比较优势制定产业政策,实现分工协作共同发展,既避免了各地对人才资源的过度竞争,又使人才资源得到有效利用。
(二)在人才政策上协调,形成错位竞争格局。各地的人才政策是地方政府人才竞争的主要手段。各地人才政策形式多样,以补贴为主,包括了奖励补贴、住房补贴、生活补贴、创业补贴、企业补贴等多种形式,对不同层次人才补贴不同,人才层次越高,补贴力度越大。地方政府实施人才政策的目的主要是引进本地产业发展需要的人才资源。但是,人才政策的实施可能加剧人才资源在地区间的流动,使得人才资源在地区间得不到合理配置。在人才政策上进行协调,需要各地量力而行,以产业需求为基础,在引才上形成错位竞争的格局。第一,量力而行,在市场机制基础上因才施策。地方补贴是人才政策的主要手段,补贴是一种转移支付,需要财政收入作为支撑。但各地经济发展水平存在差异,补贴的能力因而存在差异。各地制定人才政策要符合自身的经济发展水平,量力而行,不盲目攀比,在市场机制的基础上因才施策。要全面评估各层次人才资源对本地的经济贡献,各地区对各层次人才资源补贴的力度可以互相作为参考,但最终要根据可能的经济贡献来决定补贴的力度。要在市场机制的基础上制定人才政策,如果人才资源对本地的社会价值高于人才资源对用人单位的价值,则地方政府可以给予一定的补贴来弥补用人单位工资薪酬的不足。第二,错位竞争,在产业体系差异下各取所需。各地区产业体系存在差异,产业体系是人才需求的基础,因而各地区对人才资源的需求也会有所差异。根据人才需求的差异,各地区应在人才政策上进行协调,形成错位竞争的格局。在错位竞争格局下,经济圈核心城市的人才政策侧重高层次人才;都市圈核心城市的人才政策侧重紧缺型人才;而中西部各省会城市人才政策侧重青年人才。
(三)在户籍政策上协调,消除人才流动障碍。各地的户籍政策影响着人才资源的流动。长期以来,在户籍管理制度下,人口的户籍迁移受到限制,形成了大量没有获得当地户籍的流动人口,而流动人口和户籍人口在享受当地公共服务资源方面存在着差异。根据《“十四五”新型城镇化实施方案》,全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,但对于城区常住人口在300万以上的I型大城市、特大城市和超大城市,仍然可以有一定程度的户籍限制。这些城市把落户条件作为人才引进的手段之一,对人才资源进行筛选。层次越高的人才落户越容易,而受教育程度较低的流动人口落户相对困难。对地区间人才流动进行协调,需要协调好各地的户籍政策。第一,各地要尽量打破人才流动的户籍限制。在市场机制的引导下,生活成本已经发挥了人才筛选的作用。经济较发达的城市,生活成本较高,只有对当地经济贡献较大、能获得较高就业收入的人才资源才能够支付得起较高的生活成本。如果人才资源的经济贡献具有较强的社会效应,则政府可以通过各种补贴来增加就业收入或减少生活成本,以实现人才资源的有序流动。落户条件已经没有必要替代市场机制和补贴政策发挥人才筛选的作用,而且户籍限制使得流动人口与户籍人口之间不能同等享有公共服务,成为社会不和谐的根源之一。所以,应尽量打破户籍限制,不设落户的学历门槛,不以解决户口作为招揽人才的手段,实现公共服务的均等化。第二,各地要协调好同层次人才的落户条件。相同层次的人才资源,应在市场机制的引导下实现在地区间的流动,这样才能流向社会贡献最大的地区,最大发挥人才资源的价值。各地应尽量减少相同层次人才在落户条件上的差异,人口承载能力有限的城市应借助市场机制对人口数量进行调节,而对相同层次人才应尽可能实现公共服务的平等,以降低户籍因素对相同层次人才在城市间流动的影响。
三、区域合作机制探索
为避免过度竞争带来人才资源的错配,更好地发挥人才资源的价值,需要探索区域合作机制,实现区域内人才资源的有效利用。人才柔性流动机制是区域人才合作的一种有效形式,值得进一步探索。在人才柔性流动机制下,探索建设人才共享平台和技术分享平台。
(一)建立人才柔性流动机制。在区域协调发展战略的推动下,各地区之间逐渐加强合作,不断探索和创新区域合作机制。例如,长三角地区的上海市、江苏省、浙江省和安徽省,区域内人才流动性较大,地区间的人才竞争较为激烈。为实现区域经济协调发展,长三角地区积极开展区域合作,建立主要领导定期会晤机制,推动区域经济一体化发展。2019年发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出,长三角地区要探索建立户口不迁、关系不转、身份不变、双向选择、能进能出的人才柔性流动机制。人才柔性流动机制能部分解决高层次人才资源结构性紧缺矛盾,有效避免地区间的人才竞争。当前人才柔性流动主要有引智合作、兼职招聘、智力咨询、交换使用、人才租赁和人才派遣等多种形式。为进一步实现区域人才合作,地区间应顺应信息技术发展的新趋势,以信息技术赋能人才高质量发展,探索人才柔性流动的新形式。人才柔性流动机制能够发挥作用的基础是人才资源具有能共享的特性,人才共享性的第一个来源是高层次人才知识经验的可推广性。高层次人才的知识经验不仅能应用于高层次人才所在地区所在单位,而且可推广到其他地区其他单位,在知识经验的推广过程中所发生的边际成本较小,并不产生重新获得知识经验的成本,因而共享性较强。人才共享性的第二个来源是高层次人才技术成果的可转让性。高层次人才不受地域限制,可选择在人才资源集中、科研条件较好的地区进行技术研发,研发的技术成果可以跨地区应用,实现技术成果的分享。人才共享性的两个来源使得人才需求单位可以不在本地以高额成本引进人才,而可以通过与人才资源密集地区共享的形式支付一定报酬来满足本地需求。人才资源密集地区和其他地区开展区域人才合作,实现人才柔性流动,可通过探索建设区域人才共享平台和区域技术分享平台来实现。
(二)建设区域人才共享平台。区域人才共享平台是通过跨地区合作,整合跨地区的人才资源,建立人才信息库,对各地的人才供给和需求进行精准匹配,实现人才资源的共享,促成人才资源有效利用的平台系统。区域人才共享平台,按照承载范围和功能差异区分,可划分为三个层次:第一个层次为单个用人单位所建立起来的人才库;第二个层次为多个用人单位合作建立起来的人才共享平台,比如常见的高校与企业之间合作所建立的校企人才共享平台;第三个层次的区域人才共享平台是由第三方机构或政府推动的。区域内各地区的人才资源和用人单位在平台上注册,平台对可以共享的人才资源和用人单位的需求进行匹配,从而在一个大区域内实现人才资源的共享。无论是哪个层次的区域人才共享平台,首要的问题是实现人才资源和用人单位业务需求的精准匹配,使人才资源得到最有效利用。首先,要完善能共享的人才资源信息。其次,要对用人单位进行资格审核,确保用人单位的正规性和用人需求的合理性。区域人才共享平台作用的有效发挥,需要吸引更多可共享的人才资源和更多用人单位入驻,但要确保平台交易的合法合规,保障人才资源的安全。最后,要利用现代信息技术对人才资源信息和用人需求信息进行匹配,提高平台交易的效率。同时,区域人才共享平台要注意处理好人才资源所在单位和用人单位之间的关系。人才资源所在单位是人才资源的主要使用单位,承担了人才资源使用的主要成本,是人才资源的主要收入来源。因此,人才资源应首先满足所在单位的工作需要,为所在单位创造价值。平台上人才资源的用人单位是人才资源次要使用单位,使用的是人才资源在满足所在单位工作之外可以共享的部分,按共享资源产生的收益支付报酬,所支付的报酬在人才资源和其所在单位之间分配。总之,建设区域人才共享平台,一方面要鼓励人才资源密集地区的用人单位与其他地区的用人单位共享人才资源,充分发挥人才资源的价值;另一方面要处理好人才资源所在单位与人才资源用人单位之间的关系。
(三)建设区域技术分享平台。人才资源跨地区发挥作用,并不一定需要通过人员的跨地区流动实现,也可以通过技术成果的跨地区流动实现。建设区域技术分享平台,是实现人才区域合作的另一条途径。同区域人才共享平台一样,区域技术分享平台也有三个层次:单个单位所建的技术分享平台、多个企业之间的技术分享平台、由第三方机构或政府部门搭建的区域性的技术分享平台。以羚羊工业互联网平台为例,它是由安徽省政企联合打造的数字化服务平台。各类机构的科技人员在羚羊工业互联网平台进行注册,借助平台发布科研成果。如果把这种平台模式推广,则可形成区域技术分享平台,实现技术成果在该区域地区间的流动。区域技术分享平台重要的功能是实现科技成果的转化应用,满足各地区产业转型升级的技术需求。为此,要动员各地科技人员利用区域技术分享平台发布技术成果,完善各地科技人员在平台上的信息。要利用现代信息技术对各项技术成果和技术需求进行匹配,提高平台的科技转化效率。区域技术分享平台可以借助人工智能和大数据技术实现供需的深度对接,鼓励各地科技人员根据企业所发布的技术需求进行研发,实现产学研对接。要把区域技术分享平台和区域人才共享平台有机结合,实现地区间技术和人员的双重共享。区域技术分享平台同样要注意处理好科技人员所在单位与技术使用单位之间的关系。科技人员所在单位作为科技人员人事档案所在地和基本薪酬发放者,对科技人员的研发工作提供资金和设备支持,与科技人员一同享有技术成果的所有权,因此在区域技术分享平台分享技术成果时,应与科技人员一同取得技术成果的回报。在技术成果转让过程中,技术成果受让方、科技人员、科技人员所在单位三方应达成一致协议,明确技术成果的产权归属。总之,在区域人才合作目标下,区域技术分享平台要促成人才资源密集地区与其他地区在技术成果上实现分享,也要注意在技术成果分享过程中成本和收益在技术成果受让方、科技人员和科技人员所在单位的分配,保证三方利益,实现帕累托改进。
(作者单位:安徽工业大学商学院)
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