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| 预防性环境公益诉讼适用标准及优化 |
| 第753期 作者：□文/张颢译 时间：2025/5/16 9:00:22 浏览：47次 |
［提要］ 明确预防性环境公益诉讼的适用标准，对于实现其环境责任、从容应对环境风险以及为司法机关审理提供依据具有重要意义。本文在厘清重大风险概念内涵基础上，明确重大风险的认定标准，区分与识别预防原则中的风险预防与危害预防，并从明确重大风险的认定标准和配套程序、明确立案标准、建立行政优先、司法主导的预防体系和健全与保障激励制度等四个方面指明预防性环境公益诉讼在适用方面的优化路径。
关键词：预防性；环境公益诉讼；重大风险认定；风险预防
中图分类号：D912.6 文献标识码：A
收录日期：2024年11月9日
随着工业化进程的加速，环境问题日益严重，环境风险对人类生存环境构成巨大威胁。由于生态环境具有系统性、循环性的特点，环境损害后果难以被及时发现和界定，且事后修复成本高、难度大，需要环境保护理念逐渐从末端治理向源头控制理念进行转变。2015年，最高人民法院相关司法解释首次将环境重大风险的可诉性纳入法律规定，为预防性环境公益诉讼提供了法律依据。
一、预防性环境公益诉讼重大风险的识别
（一）重大风险的法律内涵。《环境民事公益诉讼司法解释》第一条明确提出，预防性环境民事公益诉讼针对的对象是具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态行为。但是，该《解释》对“重大风险”的法律内涵没有明确的规定。对于“重大风险”的内涵和法律含义进行厘清和界定，是预防性环境公益诉讼顺利发挥其生态环境保护作用的重要前提。厘清重大风险的内涵，首先要对其损害的对象，即预防性环境公益诉讼的客体“环境公共利益”进行理解。对环境公共利益的损害主要包括两种，一种是对环境自身要素的损害；另一种是通过对环境的损害，进而经过环境的迁移变迁而对人身财产造成损害。在以上两种情况中，环境污染与生态破坏行为均存在环境损害风险，因此环境公共利益包括“对环境本身的侵害”的直接风险，也包括“对人的损害”的间接风险，“间接与直接”只是对环境风险不同阶段的描述。
在理解环境公共利益的基础上对“重大风险”的内涵进行界定，可以通过文义解释的方式将重大风险拆解为“重大”与“风险”这两个词进行解释。“重大”是形容词，是对事物的特点进行描述。当它与“风险”结合时，表示该风险具有以下几个特点：一是表示损害后果严重，如生态环境受损后无法复原或难以修复；二是时间上较为紧迫，若不及时采取措施阻止环境损害行为，则风险可能在较短时间内演化为损害结果；三是影响范围广，若风险继续进行造成现实损害后果，将会波及多种生物，造成严重的经济损失。环境风险的源头是环境公共利益。环境风险的识别主要在于是否具有损害环境公共利益的可能性的识别。因此，从文义解释层面对重大风险进行解释，可将重大风险解释为一种已经现实存在着的环境损害行为，在尚未对社会公众所享有的环境公共利益和自然物质载体造成实际损害前，对严重损害结果的发生已经具有时间紧迫性的一种可能性。
（二）重大风险与危险的区分。《环境民事公益诉讼司法解释》第一条规定了预防性环境民事公益诉讼针对的对象是具有重大风险的损害行为；第十九条规定了针对生态环境损害，原告可以请求被告停止侵害、排除妨碍以及消除危险，两条法律条文分别采用了“重大风险”与“危险”这两个程度词，对重大风险进行识别，首先要区分重大风险与危险。在文义方面，危险的紧迫程度往往高于风险。危险主要指某一行为尚未造成损害结果，但已经具有实际损害发生的可能性，对于这种可能性已经达到了高度盖然性的标准；而风险仅代表存在一种发生可能性，具有是否发生的不确定性，其虽具有一定的紧迫性，但其发生可能性尚未达到危险发生的程度。在预防性环境公益诉讼中，重大风险补足了风险的现实紧迫性和发生可能性，与危险达到相当的紧迫程度。因此，重大风险的适用范围应当约等于危险的适用范围。
（三）重大风险的认定方式。对于重大风险的解释和认定，主要依靠识别和认定该风险发生的可能性。一是技术认定。技术认定主要包括现代科学技术和专家论证两种方式。通过数据分析、大数据预测等技术手段，可以动态预测损害行为的发展路径和损害结果的可能性，以及何时何地介入损害行为不会造成严重损害结果，对预防性环境诉讼是否能被提起以及环境保护有着重要的支持作用。专家论证则可以在诉讼阶段提供专业支持，填补法官对于环境风险专业知识上的不足。二是社会民众的一般感知与经验法则。民众是环境最紧密的接触者，是风险最直接的感受者，然而环境损害行为往往具有间接性和隐蔽性，损害行为与环境损害与人身损害结果间并非一一对应，不易被民众直接感知。因此，若某项行为被民众所感知到具有危害其人身安全的重大风险，则该行为的环境风险程度必定较为紧迫，对环境公共利益具有重大风险。三是因果关系的认定。在预防性环境公益诉讼中，可以通过风险经过时间与外部因素影响催化后是否会导致损害风险现实化来认定行为继续发生与环境损害事实之间是否存在因果关系。一般来说，预防性环境公益诉讼中风险与结果的因果关系的因有两种情况，一种是损害行为已经发生但是尚未造成损害结果，另一种是行为尚未发生，但是已经处于发生预备阶段。出现上述两种原因，即具有严重环境损害结果这一结果发生的高度盖然性，因此对预防性环境诉讼中重大风险的识别离不开对风险发生的因果关系的认定。
二、预防性环境公益诉讼预防功能的识别
（一）预防为主原则。对预防性环境公益诉讼的预防功能进行识别，主要在于对预防原则进行理解。《中华人民共和国环境保护法》第五条规定：环境保护要坚持预防为主的原则。对于这一原则的理解，学界分为包括危害预防、风险预防以及仅包括危害预防这两种看法。所谓危害预防，即要求负有环境保护义务的主体积极运用现有知识和经验，对开发利用环境的行为可能带来的环境危害事前采取措施，以避免环境损害的发生。风险预防主要针对损害结果发生具有科学不确定性和损害一旦发生则具有不可逆转性的环境开发利用以及损害行为，是一种为了避免生态环境、公共利益严重损害这一结果发生，而采取的完全杜绝损害结果发生的预防行为。
（二）不宜将风险预防纳入预防为主原则。对于预防性环境诉讼的预防为主原则是否涵盖风险预防尚有争议。若将风险预防纳入预防为主的调整范围，则容易导致行政机关难以决策、主体顺位改变、超越司法权边界等问题，不利于发挥预防性环境公益诉讼的环境保护作用。风险的不安定与不可精算要求行政人员在面临环境风险侵扰时决策于未知和犹疑，行政机关在作出决策时需要借助科学认知对环境风险进行评判，当前科技发展水平尚未达到完全预测所有风险发生可能性的地步。此时，行政机关难免需要寻求社会理性，即社会公众对环境风险的认可度和接受度的支持。而由于环境风险的不确定性高，不同的社会主体在价值观、认知水平、信息披露等方面存在差异，因此对是否存在环境风险的认知差异较大，难以形成社会理性统一。因此，将风险预防功能拓展至风险预防原则会导致具有重大风险的行为难以被识别和制止。如若将风险预防纳入预防性环境公益诉讼的预防功能中，则有关组织和机关可以对尚未对损害的发生具有高度盖然性的环境开发、利用等损害行为提起环境公益诉讼，此时司法介入行政权裁量范围，进入环境资源司法审判流程，导致环境风险预防的先行政后司法的主体顺位颠倒，超越司法权的行使边界，与谦抑性的司法原则相悖。
在前述的重大风险识别中对危险和风险的解释区分中已经提到，在环境损害领域重大风险涵盖的范围约等于危险的范围，将风险预防纳入预防原则中会导致一系列问题的出现。因此，笔者认为预防为主原则仅涵盖危害预防原则已足以发挥其应有的作用，无需涵盖风险预防原则。
三、预防性环境公益诉讼在适用上的优化路径
（一）明确重大风险认定标准。如前所述，重大风险的认定需要综合考虑技术认定、社会民众的一般感知与经验法则两个方面，但是单一的适用以上标准会造成技术认定结果与民众感知存在矛盾，如民众认定存在风险但技术认定不存在风险（如合法排污、核电站建设行为）；或民众对风险无法感知，但在技术上可能认定其存在损害结果发生的重大风险（如微生物、重金属等污染行为）。因此，司法机关在对重大风险的认定时应当将以上二者进行必要的区分与整合，此时将会出现以下三种情况：（1）现代科学技术与评估专家所验证的结果与一般民众的感知相契合，此时当然地认定存在“重大风险”；（2）现代科学技术与评估专家所验证的结果与一般民众的主观感知不符，但法官可以对技术认定结果的合理性和合法性予以确认，此时也应当认定“重大风险”的存在；（3）无法得到现代科学技术与评估专家所验证的结果的背书，但是一般民众可以感知到重大风险的存在，此时法官应当考虑社会政治经济文化情境，结合公众参与和专家意见，立足于当前案件作出合理的认定结果。
（二）正确理解预防原则，避免将风险预防纳入预防功能。对于预防性民事公益诉讼而言，其制度目标是突破“无损害即无救济”的理念，将案涉领域控制在“足以消除”重大风险的状态下，以实现对“重大风险”的预防，其底层逻辑在于预防环境损害而非完全消除环境风险。因此，司法机关应当从严把握立案条件，明确审查标准，避免将风险预防纳入预防原则中。
《环境民事公益诉讼解释》第8条规定，原告提起预防性环境公益诉讼，应当提交被告的行为具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。针对尚未发生损害结果的行为提起诉讼的，司法机关应当对其提供的初步证明材料的形式从严审查和把握，明确审查标准。对提起诉讼的初步证据的形式审查标准应当是一种合理性审查，即是否符合进入诉讼程序的最低标准，其主要认定标准是法官的大致内心确信。因此，如果法官根据原告提交的证据以及现有的知识和经验进行推定，能够使法官对被告的行为与其具有损害社会重大利益的重大风险之间具有可能性形成大致上的内心确信，即可认定其符合起诉条件，避免损害行为与结果发生概率可能性低的风险预防案件进入诉讼程序，导致司法权提早介入行政权，造成司法上适用不清、主体顺位改变等问题。
（三）确立行政优先、司法主导的预防体系，将司法能动性与谦抑性相结合。优化预防性公益诉讼的司法适用，减缓上述因风险预防纳入预防原则中产生的问题的发生，就需要厘清司法权行使边界，把握司法权行使的尺度问题，确立行政优先、司法主导的预防体系，将司法能动性与谦抑性相结合。
1、遵循行政权优先原则。首先，行政权与立法权和司法权相比，更具有主动性和灵活性。针对不同场合与时间的不同的环境危险，行政权能够及时地采取措施加以应对，应当将其放在首位。其次，预防是一种风险权衡，这种权衡并非立法机关事先通过立法加以规定，也非司法机关通过事后个案审查的方式加以解决，而应属于行政机关的裁量范围。因此，应当由行政权优先介入，发挥行政权在决策方面的优势，遵循行政权优先原则。
2、发挥司法能动性，把握应有尺度，明确司法权在预防性环境公益诉讼中的主导地位。一方面，在审理过程中应当发挥司法能动性，由法官的内心确信和各项证据决定案件最终审理走向，避免在审理过程中完全照搬和依赖专家意见，过分尊重行政机关的行政审批行为，形成机械的审判思维。另一方面，应把握应有限度，过分发挥司法能动性来审理案件容易造成司法专断现象。司法机关应当在尊重鉴定意见、专家意见、行政意见和群众感知的同时，避免司法权的过分扩张，从而阻碍行政权的职能发挥。
（四）完善预防性环境公益诉讼的配套程序，健全保障与激励制度。优化预防性环境公益诉讼的适用，需要优化重大风险认定的配套程序，并健全保障与激励制度。一是加大技术研发并推行统一的技术鉴定体系，不断创新和完善现有的技术，融合大数据、人工智能等前沿科技，结合我国各地区的现实情况和经济特点完善相应的认定技术鉴定标准，为重大风险的认定提供更加强有力的技术与鉴定支持。二是增加资金投入和资金配比，为环保经济组织提起诉讼提供资金支持，减少因资金问题造成的风险认定不充分问题，应当由政府部门牵头建立风险认定专项基金，并拓宽社会资金筹集渠道。三是建立并推行健全的激励机制，给予环保组织与鉴定机构相应补贴并推行奖惩制度，提高其参加诉讼和鉴定的积极性，维护社会公共利益和环境利益。
因此，为了更好地保护环境，当下有必要发挥预防性公益诉讼的作用，探讨其重大风险的法律内涵和认定标准，找准预防功能的定位，健全配套措施和保障机制，充分发挥预防性环境公益诉讼的作用，不断完善和优化预防性环境公益诉讼的适用标准和机制，为构建美丽中国、实现可持续发展贡献智慧和力量。
（作者单位：山东科技大学文法学院）
主要参考文献：
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