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| 信用/法制 |
| 行政许可承诺制的适用逻辑 |
| 第753期 作者：□文/虞慧洋 时间：2025/5/16 9:01:10 浏览：65次 |
［提要］ 行政许可承诺制作为行政审批改革领域中的重大举措，对于深化“放管服”改革，优化营商环境有着重要的作用。作为一种市场取向的审批方式，以信用审查为核心的工作原则降低社会主体办理证明事项时的时间、金钱与人力成本。然而，这项改革虽声势浩大，但实际运转中却体现出相当的保守。对此，需要明确其工作方式的适用逻辑，从而探索未来应当具有的发展方向。
关键词：行政许可；告知承诺制；“放管服”改革；法治政府；营商环境
中图分类号：D912.1 文献标识码：A
收录日期：2024年10月31日
党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中指出，“深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”。这为行政审批的改革开启了全新的大门。
一、行政许可承诺制内涵解读
行政许可承诺制，也称为“告知承诺制”，是推行“证照分离” “简政放权”改革而在行政审批领域推行的措施之一。作为对传统许可模式的革新，此举不仅有利于进一步打造服务型政府，更能够降低市场准入门槛，激发市场主体活力。
（一）行政许可承诺制的概念。告知承诺制，是指行政机关在办理有关事项时，以书面（含电子文本）形式将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求，愿意承担不实承诺的法律责任，行政机关不再索要有关证明而依据书面（含电子文本）承诺办理相关事项。而行政许可作为行政审批的下位概念，则更多地强调针对法律规定的需要办理特定手续才允许从事的行业，例如公司的创建、特定行业的准入（金融、烟草、教育等），这一点对于我国的市场建设尤为重要，是新时代顺应新发展格局的一种迫切需要。
早在21世纪初，我国就已经开始了地方上的行政许可工作方式的创新。在当时，刚刚摆脱计划经济不久的中国为了迎接改革开放带来的冲击，在矛盾的心理下制定了我国的《中华人民共和国行政许可法》。有学者认为当时的许可制度在根本上限制了市场的发挥，而为了“入世”的需要，必须构建一个宽松的市场环境，因此产生了“图章革命”。这种全新的许可模式试图冲破固有的“先办手续后营业”思维，而是强调以信用为担保，构建“先营业后审查”的办理模式，从而为社会企业的发展提供一个更加快速、灵活、效率的渠道，而这一套上海方案一直延续到2015年才正式被中央认可。随着国务院于2015年颁布的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》的出台，告知承诺制正式进入了全国的视野。
（二）行政许可承诺制现实意义。行政许可承诺制的关键在于简化手续，更准确地说是降低一般社会主体参与市场所需要付出的程序性成本。在传统许可模式下，无论是个体户还是企业家，在进入市场之前都需要办理一系列手续，不停地往返于各个行政部门进行各种备案登记。虽然随着服务型政府的改革浪潮，这种情况有一定改善，但仍然有种“治标不治本”的感觉，因此必须从许可模式本身出发来改变，这也是许可承诺制带来的制度优势。
1、合作治理时代的客观需要。相较于二十多年前，我国已经发生了重大的社会变化，最为显著的就是新发展格局的形成。在当前的发展格局之下，我国已由传统的高速发展转向高质量发展，而这种发展格局要求政府的市场职能转型。传统行政许可模式是基于“命令式”的政府模式下的。而如今，相关的经济制度已经稳定，其配套的法律法规也较为完善，传统命令式的管理模式在如今健全的制度之下显得颇为冗余，应当转向服务型政府，由命令式走向互动式。“有效的监管，常常是通过讨论、对话和协商得来的，而非将规则单方面地从一方强加于另一方所能达到的。”这种互动式的管理模式更加贴合当今时代的需求，因为其不仅能够极大地释放行政资源，使目前紧张的资源集中运用于重大工程，同时还能够增加社会个体作为市场主体的“主人翁意识”，提升市场的自由度。
2、市场行为主体的主观追求。作为经济学基础假设之一的“经济理性人假设”指出过市场主体的“利己属性”。“我们所需要的食物不是出自屠宰者、酿酒业者、面包者的恩惠，而仅仅是出自他们自己利益的顾虑”。而“按劳分配”的方式也体现着国家尊重个人为利益而奋斗的动机，这意味着“逐利性”在市场环境中是一种“理性”的选择，而这种理性也自然应当被作为社会理性的法律所吸收。逐利性也表现为市场主体对低成本程序的渴望，这也是许可承诺制产生的理由。许可承诺制的关键就是手续成本的后置，而这种变动是符合市场行为主体的主观需求的。在现实生活中，这种案例几乎遍地都是，例如当前社会的消费方式也正在转向成本的后置，最为经典的就是“分期付款”的诞生，这种将一次性成本拆碎并且分摊至未来的方式已经成为一种主流，“零首付”成为了许多商家的主力口号。这种方式如今正通过许可承诺的方式蔓延至公权力领域，只是由于某种因素而采取较为保守的态度，比起“先上车后补票”，更像是“先上车后查票”。
3、社会信用体系建设的必然路径。有学者提出，当今中国的社会信用体系建设就蕴含着增强法律实施的目的。在朴素价值观中，诚信似乎一直是与道德绑定的，以往很少将“不诚信”与“违法”相提并论，但是随着民法典的出台以及征信系统的面世，信用与法律已经产生了许多的交错。在中国这么一个充满着乡土人情的社会，信用的潜在影响力实际上非常庞大。举个例子，在我国的民事诉讼领域，诉讼时效作为一种抗辩权，法院是不允许以任何形式或明示或暗示当事人的，只有当事人自己援用，但是绝大多数当事人出于个人信用、名声的目的，通常都不会轻易采取这种方式。这就说明，在我国，无论是道德层面还是法律层面，都将信用视为一种高层级的价值，然而这种价值以往却很少被“权利化”。理论上，信用应当是具有双向功能的，一个诚实守信的人应当受到社会，尤其是市场的优待，反之，一个经常失信的人也应该被市场所排挤。而许可承诺制实际上就是将信用转化为“权利”的一种方式，这种行政审批模式的构建是能够对社会起到正向激励作用的。
二、行政许可承诺制适用逻辑
从实践上来讲，当前我国的行政许可承诺制有一个较为关键的问题，那就是缺乏明确的适用规范。我国对于许可承诺制的态度较为暧昧，更多的是通过行政文件进行抽象的概括性说明，并不会由“法律”这一层级的文件予以明确规定，这必然会限制新生制度的发展空间。在当前信用制度仍有大量空白领域时贸然随意推行许可承诺制，反而会加剧市场信任危机。早在21世纪初，就有学者认为这种工作方法本质上就是对不合理的行政审批事项的反抗，一旦行政审批本身合理化，这种工作方式会自然消失。但笔者认为，这种措施依旧是有必要的。在当下，行政给付不足与社会信任危机构成了一种特殊的矛盾，老百姓既希望政府能够进一步加强对民生行业的监管，又希望在参与市场活动时能够尽量减少一些程序性成本，而这种矛盾的确可以通过许可承诺制进行一定程度的缓解。但是，针对当前的许可承诺制，立法必须予以明确基础规范以扩大其发展空间。
（一）精细化信用承诺方式的适用条件。许可承诺制的确能够降低市场准入门槛，但是市场却并不能“零门槛”。当前国家对于许可承诺制的适用方针是类似“负面清单”式的，即原则上大多数事项都能够适用这种方式进行审批，但是对于涉及民生领域，例如食品、药品、医疗器械、生态环境等领域的经营活动则进行一定的限制。此外，对于被列入“失信黑名单”的主体也禁止适用许可承诺制进行审批。但这种规定的确过于宽泛，而这也直接导致了具体的领域规定成为“剩余立法权”，也就是将执行方案下沉给了地方立法。而地方立法在上位法尚不明确的前提下更不敢轻易地放开适用范围，只能够在中央部委有相应规章支持的情况下才逐渐开放，这种范围不明确的情况使得许可承诺制很难发挥其应有价值。
那么，许可承诺制的范围究竟应当如何确定？有学者将市场准入依据行政法的规定划分为一般性与特殊性，前者为商事登记制度，后者是特许经营。对前者的审查颇为宽松，而后者则设有一定门槛，需要进行前置许可的申请。由于当前许可承诺制依旧处于行政许可的框架中，因此采取这种分类方式亦无不可，只是需要进一步细化。对适用范围的考量不应当局限于经营类别或属性，还应当考虑经营规模。我国当前的经营模式相当多元，从基层的“摊贩经济”到互联网带来的“网络带货”形态的“电商经济”，这些多元的模式丰富了人们的生活，但同时也带来了产品质量问题。以食品为例，摆摊、店面与网络平台能否均采取以经营行业为标准来衡量是否采取许可承诺制？这当然是不合理的，经营的形式一定是多变的，需要考虑的是其“失信风险”有多大。因此，可以考虑将风险与经营数据进行结合并且量化。例如，给产业属性赋予系数，进而通过销售规模、生产成本、盈利规模与人员规模进行组合，根据不同的层级进行正常审批、备案、容缺办理与许可承诺审批方式的分配。
还应当结合信用体系建设来强化法制的推动作用。若适用范围仅依赖于经营领域，那么这种方式就不是以“信用”为导向，并不符合许可承诺制的目的追求。因而，可以通过将个人信用纳入其中来构建更有层次感的审批模式，而这就要求我国必须拥有一个“信用分级”体系。我国对于信用体系的建设更侧重于形式层面，简单地将信用分为两类，即“0与1”模式，失信或信用良好。这种二元模式本质上是侧重于惩戒的，每个社会主体都力图使自身的征信状况保持良好，只要不被列入失信名单就是胜利。这种信用系统无法对社会产生更好的正向激励作用，更多的是如同法律的一般的“不违法就行”的警戒线作用。而信用分级的好处是能够将信用“权利化”，对于长期愿意用个人信用担保且保持良好征信的主体，应当赋予其一定的“特权”，例如扩大其许可承诺制的适用范围。
（二）构建适配新许可模式的监管模式。在法律视角下，权利与义务、权力与责任一直是其核心内容，无论是权利义务对等还是权责统一的概念都在说明法律是公平公正的，其价值之一在于通过国家强制力让风险与收益都“制度化”，尽量平衡二者从而使其变得可控。在新的许可承诺制之下，由于弱化了事前审查环节，因此必然加强事中事后的监管环节，因而需要构建能够适配的新监管模式来进行平衡。
当前为了适配许可承诺制所采取的事中事后监管措施为“双随机，一公开”，这种抽查式的监管方式很明显是行政给付不足环境下的一种妥协，虽然这种监管手段拥有相当广泛的覆盖面，但是难免给部分市场主体一种“侥幸”心理。过于均衡化的监管手段无法产生足够的激励效果。因此，有学者通过南通市的具体做法，提出了对这种监管方式的发展路径，即“差异化监管”，这同样是以信用分级为前提的，融于监管的一种举措，其表达的正是“善待诚者”的观念。这种“信用+监管”的模式是很好的方向，可以通过对主体的经营的长期状态来确定重点，了解哪些人要着重管，哪些人可以放松管，由此产生正向的激励效果。
除此之外，还应当增加的监管模式就是社会监管。许可承诺制的风险对于公众而言的意义是大于对行政机关而言的，比起行政机关，普通群众更加担心因为不实承诺而产生的产品质量风险。许可承诺制的实质是以信用取代证明文件进行经营资格担保，而是否有信用不应当是行政机关来宣布，而是社会公众来证明。这同样符合社会经验，老百姓对民生领域企业的关注度通常很高，但是由于能力问题往往很少能够进行监管，因此吸纳社会力量参与监管是很重要的方式，这既符合宪法规定的人民监督权，同样也是人民中心地位的重要彰显。因此，就如同我国审判体系允许人民陪审员一样，应当有步骤、有计划地逐渐引入社会有生力量（尤其是相关行业的学生）参与到监管事业中，在丰富我国监管体系的同时，还可以将教学与实践相结合，促进信用体系的建设。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
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［2］尼尔·冈宁汉姆，杨颂德.建立信任：在监管者与被监管者之间［J］.公共行政评论，2011（02）.
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［6］闫海，兰天.我国市场准入告知承诺制的法治构建［J］.长白学刊，2021（02）.
［7］杨斌，马亮.事项重构与信用分级：差异化监管何以提升监管效能——以南通市“信用+双随机”融合监管创新为例［J］.现代管理科学，2023（03）.
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