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| 自然资源资产产权制度研究 |
| 第754期 作者：□文/钟 婧 时间：2025/6/1 13:56:18 浏览：16次 |
［提要］ 自然资源资产产权制度是自然资源管理体制中最核心的问题，也是促进生态文明建设的重要基础性制度。我国自然资源资产产权制度存在产权主体权益不落实、权责不明确、产权价值显化不够、产权保护与救济制度不完善等多重困境。从自然资源资产产权的管理、利用、保护出发，融入生态文明理念，应明确落实自然资源资产产权主体的权益与权责、鼓励引导自然资源要素市场化配置和绿色技术创新发展、健全自然生态空间系统修复和合理补偿机制以及自然资源资产产权纠纷解决机制，从而促进自然资源资产产权制度的完善。
关键词：生态文明；自然资源资产产权；产权主体；权责；产权保护
基金项目：江西理工大学2023年度研究生创新基金项目：“生态文明视野下自然资源资产产权研究”（编号：XY2023-S052）
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年11月29日
自2013年党的十八届三中全会首次提出健全自然资源资产产权制度以来，中共中央、国务院于2015年印发《生态文明体制改革总体方案》（以下称为《方案》），提出构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；2019年印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下称为《意见》）作为自然资源资产产权改革的顶层设计，进一步明确提出“以完善自然资源资产产权的产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查检测和确权登记为基础”构建规范高效的自然资源资产产权制度体系，以达到资源开发利用与生态保护有机结合的目的。然而，在自然资源资产产权改革实施实践中，产权主体不断追求自然资源的经济效益所导致生态效益的不充分实现、自然资源开发过度面临枯竭、保护缺乏力度致使生态退化情况仍然严重、所有权人权益不落实和管理权责不明确的状况尚未扭转、自然资源资产产权价值显化不够等问题仍然存在，严重制约了自然资源资产的合理开发、高效利用。为进一步加强生态保护和推进生态文明的建设，明确自然资源资产产权制度功能定位，规范自然资源资产产生经济效益的方式，实现自然价值和保护生态公共利益，本文将从生态文明的视野出发，遵循整体思维方法，检视自然资源资产产权制度实施现状，分析其在实践中存在的困境并提供完善建议。
一、生态文明视野下自然资源资产产权制度改革现实样态
自然资源资产产权制度的目的是明确自然资源资产的产权对其进行合理的定价，在市场运作中能够更好地配置资源，从而实现对自然资源资产的高效集约利用和保护。自2019年《意见》发布以来，各试点地区持续推进自然资源资产产权制度改革，尤其是《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》的颁布，各地区结合实际进行落实并开展了相关试点工作，通过试点先行再大范围推广的方式，形成相关的试点经验，呈现了自然资源资产产权制度实施的不同现实样态，推动了自然资源资产产权制度的完善。
广东省对土地、矿产、海洋、森林、湿地以及水资源等六类资源资产进行调查和核实变更，率先完成对域内全民所有自然资源资产的实物量清查和价值评估工作。通过制定六大类资源清查工作方案、实施细则及数据库建设规范，构建了全民所有自然资源资产调查信息管理平台，同时完成六大类资源定价机制和国家定价机制的衔接和修订，已基本建成国土空间规划一张图并实现了全省范围内的数据入库。在红树林管理利用方面实行红树林占补平衡，规范建设项目和生态修复项目，同时完善红树林保护修复激励机制，将省土地利用年度计划中按红树林营造年度任务面积的50%预留国家和省级红树林造林奖励新增建设用地计划指标，用于提前兑现国家和省级奖励，还鼓励社会力量参与红树林的保护修复，探索建立社会主体参与红树林保护修复回报机制，撬动社会资本参与，形成内外生双动力机制。海南省推动三亚市、文昌市、昌江黎族自治县开展所有权委托代理试点工作，率先在海南热带雨林国家公园开展生态系统生产总值核算，完成自然资源确权登记，在矿业权有序退出中严守生态保护红线，保障矿业权人合法权益的同时最大限度减少矿业活动对生态环境的影响，坚守生态安全底线、保护生态环境。海南省建立健全森林、水、海域海岛等自然资源资产有偿使用制度，通过线上国土空间基础信息平台、建设用地使用权矿业权网上交易系统、国土空间生态修复和耕地保护专家库等对自然资源资产进行管理、利用与保护，通过高效的大数据管理与分析，明确资产情况，助力价值核算。江西省厘清自然资源资产产权主体，保障自然资源资产的使用者和经营者的合法利益，在实践中不断探索完善自然资源资产产权制度。鹰潭市余江区通过“依法取得，节约集约，自愿有偿退出”的方式对宅基地进行有效管理，加强对全过程监管，积极探索“三权分置”。通过自然资源资产产权使用权转让，积极探索生态产品的价值实现方式，推动生态产业化进程，打造绿色高效合理利用的产业链。此外，江西省还着重开展试点探索及重大问题研究，在赣州市寻乌县探索出了“三同治”模式，使被弃矿区恢复绿水青山，成为全省样板工程，得到示范推广。
从中央颁布的政策以及自然资源资产产权制度地方实践上看，在自然资源资产管理、利用、保护上具有鲜明的特点，地方试点上突出不同省份的自然资源资产产权制度的实践特色，进行试点先行先试总结试点经验。从自然资源资产管理上看，致力于划清自然资源资产所有权的边界，化解所有权边界不明的难题，从而便于管理和保护自然资源，减少产权纠纷。不断推进自然资源资产统一确权登记以明晰资产产权和权利归属，促进产权交叉重叠问题的解决。进行所有权委托代理制度试点用以精准行使所有者的权益，化解所有权人权益不到位的难题。致力于确立统一调查监测制度和管理制度，用以提升监督效能和资源资产管理效率。从自然资源资产的利用上看，推行有偿使用制度，将所有权与使用权分离以提高其利用效率，提升自然资源资产要素市场化配置水平。在优化自然资源资产配置、提高自然资源资产开发利用效率中，主张既要实现自然资源资产的经济价值的同时也要注重生态价值的实现。从自然资源资产保护上来看，以自然资源资产的整体保护为方向，强化损害赔偿责任和探索生态保护补偿机制，致力于合理修复受损的自然资源。
二、自然资源资产产权制度实践困境
尽管在改革实践中我国自然资源资产的权属界定、统一确权登记、所有权委托代理、有偿使用价值最大化等方面已取得一定成效。但在实际操作中仍面临着产权主体权责不明晰造成改革难以精准落实，交易机制不健全使其价值发挥不充分，在保护和救济上也存在诸多困境。
（一）自然资源资产产权主体权责不明晰。“所有权人不到位，权责不明确”是长期以来自然资源资产产权改革的难点、痛点。就所有人权益而言，在现有政策推行中，落实自然资源资产所有权人权益还缺乏强有力的抓手和法律支持。实践中仍存在着委托代理行为难以区分，不能准确适用现有法律的问题，以及对三方责任归属问题和授权权利瑕疵问题。虽在解决委托代理存在的部分问题上进行了自然资源清单编制，但在清单性质和效力的认定上仍具有一定困难。又因全民所有的自然资源资产所有权主体存在着公私益双性质，使得在权益实现时存在部分冲突，这也会影响到权利人利益的实现以及对自然资源资产的高效使用，从而造成权利人利益得不到保障。
实践中自然资源资产的管理存在多个部门具有管理职责，存在管理界限交叉不清、管理重叠、相互推诿的问题，而自然资源资产产权的管理大多注重的是政府相关职责部门的监管，较少让社会参与一起治理，且长期以来的空间规划不合理，大多采取“一刀切”的边界控制标准，不注重要素之间的整体性和关联性，因而整体协调管理能力不足，权责划分不明确。此外，我国未建立起一套完整的自然资源资产评估制度，现行的监督方式较为单一，数字监测系统也尚未健全。自然资源资产离任审计具有保护和监督的双重功能，但在实践中，有些审计结果并未对外公布，公众的知情权无法实现，也就不能进行有效的社会监督。另外，在自然资源管理实践中，地方政府极易将其所有权与管理权混合行使，由此引发一系列寻租腐败现象，对全民所有自然资源的价值与国家利益产生了重大影响。
（二）自然资源资产产权交易机制不健全。自然资源转化为自然资源资产，通过市场交易显化其价值属性，在自然资源资产交易时又有利于自然资源价值的实现和资源优化配置。随着产权制度的改革，自然资源资产市场交易逐渐活跃，但市场交易机制仍不健全，导致自然资源使用权无法进行有效交易，使得自然资源的市场实际价值偏低，市场竞争的核心动力下降，自然资源的转让权不能充分实现。政府对市场的过度干预将会阻碍自然资源资产交易市场主体之间的自由竞争，参与自然资源资产交易的主体以及相关企业若不能从中获得收益，在逐利性驱使下会造成不注重资源节约而引起自然资源资产的浪费，自然资源资产有效利用率降低的同时还造成了对自然资源资产的破坏。同时，大多数自然资源资产价格都是由国家来决定的，因而它并不能真正地反映出资源的稀缺性和资产的实际价值。目前二级市场部分项目的市场准入仍然受限，不能较好地使金融市场主体参与到自然资源资产产权的价值实现与优化当中。此外，绿色科学技术在我国尚未发展成熟，政府鼓励机制不完善以及市场逐利竞争降低了我国的绿色科学技术革新的速度，在一定程度上影响着自然资源资产利用的进程，从而制约了其价值的实现与最优。
（三）自然资源资产产权保护与救济不完善。自然资源资产产权的保护救济与自然资源资产产权的主体权益、客体自然资源资产的有限性和稀缺性、涉及公共利益部分以及利益相关人等息息相关，对于相关保护与救济制度的建立有着极大的需求。目前，我国在生态环境保护修复中，还存在着系统和综合性不足、生态环境损害补偿机制不够健全等问题，制约了生态环境保护修复的成效。在自然资源利用过程中，不仅要将其转换成经济效益还要维持生态环境的稳定性，但实践中通常面临两难的问题，又难以把握主要矛盾，从而难以达到保护修复的效果。公益性资源的保护修复在现有状态下存在着恶性循环，产权主体在利用自然资源资产时，政府会对进行生态修复补偿这种外生激励去推动产权主体进行生态保护修复，产权主体接受外生激励后对生态进行修复保护，但是这种外生激励又会给财政带来巨大压力，当政府停止这种方式的激励时，内生动力不足的产权主体对自然资源资产投入成本的保护力度就会减弱，自然资源的保护又将面临主体卸责的问题，并再一次缺乏外生动力陷入循环。面对公民诉求的保护不力，信访渠道不畅，对侵害公民居住权等因生态环境污染产生的问题，产权纠纷调解效率不高，上述情况迫切需要健全我国自然资源资产争议解决机制。因自然资源资产产权纠纷中涉及的自然资源资产产权的客体种类繁多，不同种类资源纠纷的解决有其不同的具体解决途径，所适用法律法规领域广泛且较为分散，这使在解决自然资源资产产权纠纷中难以有效地化解矛盾。
三、我国自然资源资产产权法律制度完善建议
生态文明建设作为一项系统的有利于民生的重大工程，需要协调好自然资源资产产权制度中经济发展价值和生态公共效益价值，在明确自然资源资产产权制度的相关理念和原则、主体、客体以及内容的基础上，从生态文明理念的视角对其进行完善。
（一）加快生态文明理念融入。在环境问题频发的当今时代，人类不断追求自然资源资产的经济效益，这导致了生态效益的不充分实现。人与自然和谐共生理念的提出，与以往人与自然为主体客体的二分论立场相反，将人与自然视为是辩证统一的共生关系。在人类的生产生活活动中尊重自然的独立价值，不把其单单认为是为人所利用的权利的客体，而作为一个与人类发展息息相关的共生体。在自然资源资产产权制度的发展和完善中体现其生态价值并保护生态环境，在可持续发展的情况下推动经济的健康发展。兼顾经济价值和生态价值，不人为地进行割裂或用定性思维认为两种价值是绝对的对立，一方实现而另一方则无法实现。把握经济价值与生态价值的统一，努力做到两者价值的共同实现，彼此相互联系、相互促进。同时，将生态文明理念作为一种指导理念，在自然资源资产产权制度的试点实践中，倡导和践行绿色发展的方式，加强宣传引导全民的主人翁意识，自动加入到生态文明建设当中去，使自然资源资产产权制度在实践中更易于生态价值与经济价值的双重实现。
（二）明确自然资源资产产权主体权益与职责。明晰产权主体，是自然资源产权制度的首要任务，明确的权责也是合理的利益分配、资源优化配置的基本前提。自然资源资产产权主体在行使权能上，通过法律法规的明确规定加以明晰产权主体可行使的权益范围。对于不便于产权主体直接行使权利的自然资源资产，选择代理人为其代理行使相关权利，代理人应及时汇报自然资源资产情况和管理的相关情况，使产权主体充分了解资源资产情况并行使权能。通过完善自然资源清单的相关规定，从而做到产权主体合理管理、利用、保护自然资源资产。明晰所有者和监管者在自然资源资产产权行使过程中的不同定位和相互关系，对自然资源资产产权主体和代理人厘清权责和履行权责举措并举。在对代理人的考核和监管上，如发现代理人处于越位和缺位的情况下，可以中止代理人的职务，并根据有关法律对其进行责任追究。对管理部门的管理权责进行重新构架，集中对自然资源资产的管理。自然资源资产离任审计融合现代科技手段，对自然资源利用状况实施动态监控与精准评估，揭示资源利用对周边生态环境影响，识别潜在环境问题，制定有效治理方案，实现资源合理分配与可持续利用。此外，还应开展自然资源资产的核算和资产负债表的编制，通过综合分析和系统测算，对空间内不同类型、不同要素的自然资源进行系统核算。利用信息技术手段，将相关数据集成到统一的数据库中，能够有效解决在综合自然资源资产负债表编制中重复核算问题，从而进一步厘清了不同类型、不同要素之间的资产、负债、权益项关系。促进多元化监督管理机制，不仅通过国家对行使主体或代理人进行履行权责的监督，同时也要引入社会、个人第三方力量进行监督，使信息公开化、透明化。
（三）完善自然资源资产产权交易机制。自然资源资产具有经济与生态双重属性，通过市场产权交易可以使自然资源资产的经济价值发挥到最大化，因而要健全自然资源资产相应的市场机制。在市场定价、准入和分配等方面，充分结合市场和政府的优势，实现相互协调、发挥能动性，在维护自然资源生态环境价值和公共利益的前提下使其经济价值最大化。由政府牵头制定相关规则，依法在市场交易中推动自然资源资产的使用权和用益物权竞争性出让，使其经济价值最大化实现。对自然资源资产交易市场机制进行完善，对自然资源资产使用权和用益物权充分赋予权能、激发市场交易的活力。促进自然资源资产在二级市场上的使用权和用益物权的流转，使其价值得到充分的发挥。通过宏观调控的方式更好地发挥政府在自然资源资产交易中的作用，完善自然资源资产特许经营权等制度，构建以产业生态化、生态产业化为主的生态经济体系。通过科技创新促进自然资源资产价值的最大化，是我国自然资源资产产权制度改革的重要内容。自然资源资产价值化的落脚点和归宿点，没有生态产品交易，自然资源价值则无法进行转换。鼓励绿色技术发展可推动产业生态化和生态产业化，实现自然资源资产的经济价值与生态价值双赢目标，可以通过探索“政府投资带动、社会资金参与、金融资本助力、企业自身造血”的投融资模式，从而强化资金保障来实现路径优化。这要求研发主体具有绿色发展理念和创新精神以及过硬的技术支持，也对政府部门提出了外生动力要求，可以通过投融资模式减少政府财政支持的压力。
（四）加强自然资源资产产权保护与救济。在生态保护补偿机制方面，探索由政府牵头加上企业、社会的参与，合力通过市场化运作推动建立可持续的生态保护补偿机制，创造生态补偿新机制，同时缓解政府单方面进行生态保护补偿的财政压力。按照谁修复谁受益的原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权来激励社会投资主体从事生态保护修复。自然资源资产因开发利用而遭受价值减损和生态环境损害时，行为人要对其进行生态补偿或进行损害赔偿。通过转变承担损害赔偿责任的路径，可通过赔偿金或劳务代偿等多元化方式对生态环境进行保护修复，设立专项基金进行系统性、综合性管理，从而在保护末端上进行生态环境修复。通过内生与外生动力相结合，从而更加有效地提高自然资源资产受损修复效果，起到对自然资源资产的保护作用。除此之外，也要对因自然资源资产开发利用受到环境污染的公民进行保护，畅通信访渠道，提升处理效率，加强环境巡查监管，切实保护公民的合理诉求。
自然资源资产产权纠纷涉及的事实法律层面都具有较强的专业性，法律层面所依据的法律法规广阔分散决定了自然资源资产诉讼不同于一般的民事、行政和刑事诉讼。在化解自然资源资产产权纠纷上具有复杂性，在自我解决途径上，重视调解在资源纠纷解决中的作用，充分发挥基层调节组织与民间调节组织的作用；在行政解决途径上，缩小行政机关对自然资源资产产权民事纠纷的范围，对于权属纠纷属于国家所有的自然资源资产由行政机关优先处理，而对于普通侵权纠纷则由私法自治原则进行处理；在司法解决途径上，应突出自然资源资产产权纠纷解决机制的特点，设立专门化自然资源资产诉讼。要考虑整体进行立法完善，完善自然资源资产产权纠纷解决机制，从而推进自然资源资产产权纠纷的更好解决。
（作者单位：江西理工大学法学院）
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