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| 农村集体资产管理法律问题分析 |
| 第754期 作者：□文/刘纹华 时间：2025/6/1 14:01:01 浏览：24次 |
［提要］ 乡村振兴一直是党和国家关注的重点方向，实现乡村振兴的一项重要物质基础即农村集体资产，如何管好用好农村集体资产，提高农村集体经济组织成员的收益，成为亟待研究的现实法律问题。为此，应构建完善农村集体资产管理法律体系，提高农村集体资产主体管理能力，明确管理主体权责，完善监督机制，以期实现集体资产的保值增值，有效推动乡村振兴。
关键词：乡村振兴；农村集体经济组织；农村集体资产管理
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年11月15日
乡村振兴战略一直是党和国家高度关注和积极推进的重要方向。为了早日实现党的十九大提出的全面乡村振兴宏伟目标，习近平总书记在湖南湘西考察时，明确提出了“精准扶贫”的重要思想，强调要通过精准的扶贫措施来加速完成全面乡村振兴。在实现全面乡村振兴的进程中，如何管好用好农村集体资产对于实现乡村振兴目标具有至关重要的作用。为了确保农村集体资产能够得到合理、有效的管理和使用，必须通过运用法律手段来管好用好农村集体资产，才能为乡村振兴提供坚实的物质基础。然而，怎样在立法上完善农村资产管理体系，运用法律手段管好用好农村集体资产，目前还存在着一些现实法律问题，值得关注和研究。
一、农村集体资产管理法律概念及特征
（一）农村集体资产管理的法律概念。根据《宪法》《民法典》《土地承包法》等法律法规的规定来看，农村集体资产是指属于农村集体经济组织成员集体所有的资产，主要分类是资源性资产和非资源性资产，其中资源性资产包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源；非资源性资产包括流动性资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。据此，农村集体资产管理是指，农村集体经济组织依法依规对属于其所有的资产进行管理和使用，并对其收益进行合理分配的法律行为，其管理对象是属于本集体经济组织所有的集体资产。
（二）农村集体资产管理的法律特征
首先，农村集体资产管理主体具有复杂性。《民法典》物权编第二百六十二条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。法律之所以做出如此规定，是基于我国农村集体资产复杂分布和多样的情况考虑的。
其次，农村集体资产管理范围具有法定性。《土地承包法》《村民委员会组织法》等立法明确了农村集体资产的性质和范围以及管理的基本原则。农村集体资产管理主体所享有的权利和所承担的义务均由农村集体资产管理条例规定，不能由管理主体私自创设，也不能超越规定权利而行使管理。
再次，农村集体资产管理权具有间接性特征。依据《民法典》物权编第二百六十二条之规定，农村集体资产所有权归属于农村集体经济组织全体成员。村集体经济组织作为集体资产的代表负责管理职能，而集体经济组织成员则无法直接参与集体资产管理。根据《农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》（农经发［2009］4号）的规定，尽管农村集体资产为村集体所有成员共同所有，但其管理权并非由每个村民直接行使。相反，管理权由代表村集体成员的集体经济组织或其他集体组织（如村委会、村民小组）代为执行。因此，农村集体资产的所有权是集体经济组织的所有成员集体所有，但是其权利并不能直接行使，实际上由集体经济组织持有并代为行使，农村集体成员和农村集体经济组织成员的概念完全相同。
最后，农村集体资产管理依据具有多样性。依据既有宪法和法律，也有行政法规，在地方性法规中也能找到相关规定。例如，在我国《宪法》对农村集体资产管理的主体进行了规定，《民法典》物权编对管理范围做出了规定、《集体经济组织法》的部分条文对地方制定《农村集体资产管理条例》做出了授权。国家的相关政策文件也对集体资产管理做出了一定的规定以作补充。另外，在《村民委员会组织法》中规定，由村民小组对农村集体资产管理时，村民小组成员在半数同意之后，也能达成对农村集体资产的管理的合意。各地根据自身情况制定的《农村集体资产管理条例》是对农村集体资产管理进行了细化的规定。由此可以看出，农村集体资产管理的依据既有宪法、法律，也有国务院文件通知、行政规章、村民合意，在种类上呈现多样性的法律特征。
二、农村集体资产管理法律完善对乡村振兴的作用
（一）农村集体资产管理的法律完善是夯实乡村振兴的物质基础。完善农村集体资产管理法律体系对于依法妥善管理和有效利用农村集体资产具有重要意义，是巩固乡村振兴战略的重要物质基础。2012～2020年间，中央财政专项扶贫资金投入6，896亿元，2021年安排中央财政衔接推进乡村振兴补助资金1，561亿元。国家将大量资金投入到农村建设创造了大量的资产，但目前很多资产利用效率低，甚至处于无人看管的荒废状态，并未被真正利用起来。通过法律手段完善农村集体资产管理，能够促进资产的盘活，巩固脱贫攻坚的成果，遏制管理过程中的违法行为，纠正一些地区不合法的管理实践，从而实现对农村集体资产的规范化管理，为乡村振兴提供坚实的资金和物质支持。
（二）农村集体资产管理的法律完善有助于填补立法空白。完善农村集体资产管理有助于填补目前农村集体资产管理方面的一些立法缺位，从法律制度层面助推乡村振兴。当前，农村集体资产管理还存在着一些法律空白，导致很多纠纷难以解决，而且诱发了诸多侵占农村集体资产、侵害村民合法权益的事件。据中国裁判文书网的公开判决，2020～2023年间，有超过300起与农村集体资产管理有关的判决，全国各省均有涉及。因此，及时完善相关立法，解决农村集体资产管理中存在的问题和不足，消除立法空白，对于在法律制度层面推动乡村振兴战略的深入实施具有迫切性。
（三）农村集体资产的法律完善有利于保障农民权益。根据《民法典》，农民作为农村集体经济组织的成员，对本集体资产的运行具有知情权，但是在实践中，知情权和监督权的保障并不尽如人意。其原因在于对经济集体成员的权利保障不明确，集体经济组织成员难以在乡村之中取得应得的权益，并且农村集体资产管理之中侵吞资产等现象未能得到根治。对农村集体资产管理进行法律完善，明确侵吞等行为的法律后果，有利于农村集体资产管理方式的现代化、法治化，更好地发挥农村集体资产的优势与活力，增加集体经济组织成员的收入。完善相关法律，实现公开公正，有利于保护集体成员的知情权和参与权，有利于减少农村人口流失，助力乡村振兴。
三、农村集体资产管理中的法律问题
（一）农村集体资产管理依据较为零散。《农村集体经济组织法》日前已经通过，但是其只是在宏观上对农村集体资产管理提出了要求，还是需要依靠各地农村集体资产管理条例具体实行来实现管理。其对具体的管理行为等缺少上位法的概括与规范，意味着基于属地管辖原则的跨省市或者跨地区的村集体资产管理权纠纷的管辖权难以解决。例如，在农村集体资产存在盈利空间的情况下，跨地区的农村集体资产管理权会出现“积极冲突”的情况，资产归属地和资产所在地双方都想将集体资产纳入本地管辖，而在集体资产分布于偏远地区或者盈利空间小的情况下，则会出现无人管辖的“消极冲突”情况，资产所属地和资产所在地区对于管辖权问题会存在争议难以解决。这些情况共同导致了农村集体资产流失日益严重，主要表现在：大多数集体资产在落实包产责任制过程中被瓜分变卖；村办集体企业有的倒闭、有的被私人低价承包，承包人长期低价或无偿占有集体资产资源；有的村干部据集体资产为己所有；等等。集体经济组织所有的集体“四荒”地以及集体所有的一些自然资源在拍卖、发包过程中也存在不透明操作和低价拍卖、发包集体资源资产的现象。部分个体通过“合法途径”获得了一些农村集体资产的所有权或者承包权，一旦出现土地被征用或者占用的情况，往往能够获得高额的补偿，而仅仅付出较低的成本，这种情况的出现和存在导致集体经济组织中其他成员心理不平衡。
（二）农村集体资产管理主体管理能力低。农村集体资产管理主体一般为本集体经济组织成员，也即本集体经济组织的全体成员。从受教育水平来看，大部分村民受教育水平较低，主要集中在高中及以下学历，这就导致在面对数额庞大，种类繁多的农村集体资产时，村民很难凭借个人的努力维持好集体资产，更遑论实现保值增值。同时，因为农村大量劳动力进入城市务工，无法直接管理本村集体资产，村里只剩下老人小孩，农村集体资产控制在少数人的手中。而农村集体经济组织对于农村集体资产管理沿用原有的通知、公告等陈旧方式，显然难以适应互联网时代下效率的要求。总体来说，农村集体资产管理主体管理能力低下，管理效率低，难以适应目前农村集体资产发展的趋势，难以进行高效管理。
（三）农村集体资产管理主体权力过于集中。《民法典》规定，农村集体经济组织、村委会、村民小组等都有可能是农村集体资产管理主体。然而，在实践中，村委会承担了大部分农村集体资产管理职责。作为基层群众自治组织，村委会的公共性目的体现在为集体成员提供公共服务。但在农村社会的实际运行过程中，村委会不仅充当了农村集体资产管理主体的角色，在不存在集体经济组织的情况下，还可能承担农村集体资产的所有者的角色，扮演了双重角色的村委会在面临公共服务职能与集体资产管理的经济管理职能冲突时，会容易产生公共服务职能干涉经济管理的职能，滥用其管理权干涉集体资产的利益分配，甚至侵害集体成员的合法权益。
（四）农村集体资产管理监督乏力。农村集体资产在监督体系上还存在着诸多的不足，农村集体资产管理监督乏力的根本原因其实在于农村集体资产的管理主体，即农村集体经济组织的内部治理问题。农村集体经济组织，实质上是来源于过去的人民公社，过去的人民公社政经合一，既负责政治管理，也负责经济管理。后来随着改革开放和政治体制的改革，负责政治管理的成为了乡镇政府，负责经济管理的部分则成为了农村集体经济组织。这样虽然实现了政经分立，但实际上共用一套班子的情况并不少见。在《中国共产党农村工作条例》中规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。”虽然这样有利于农村工作集中开展，方便“集中力量办大事”，但是党组织领导兼任政经方面工作负责人，容易导致一言堂的情况出现，带来了天然的治理缺陷，难以实现真正意义上的监督，难以做到权力分割，互相制约，更难谈有效监督。
四、农村集体资产管理问题法律对策
（一）健全农村集体资产管理法律体系。为实现农村集体资产的有效管理，进而促进乡村振兴战略的实施，构建完善的法律管理体系显得尤为关键。只有通过健全完备的法律体系，明晰其管理主体、管理对象、管理者的权利和义务及其法律责任，才能摆脱原有的不足，进而盘活集体资产，夯实乡村振兴的物质基础。应当以出台的《农村集体经济组织法》为主体，居于核心位置，各地因地制宜制定适合本地区发展的农村集体资产管理条例，以点及面，共同构建农村集体资产法律管理体系。同时，具体到《农村集体经济组织法》中，需要继续明确农村集体资产管理主体权利义务，加强事前防范，明确事后责任承担。建立系统、规范、操作性强的农村集体资产管理的法律体系，是推动乡村振兴战略的关键所在，需要国家立法统筹全局，地方因地制宜制定细则，形成上下联动，相互呼应的局面。
（二）提升农村集体资产管理主体的管理能力。首先，应当加强宣传普及农村集体资产法治化教育，提升农村集体经济组织成员依法管理意识和管理能力，进而促进管理过程的法治化、透明化和民主化。其次，应构建人才引进机制，针对那些缺乏专业审计和会计人才的集体经济组织，通过激励措施吸引专业人才，以提高农民整体的教育水平和理论实践能力。通过将理论素养高的人才与经验的丰富农民结合，可以更高效地实现农村集体资产的依法管理。最后，依托互联网平台，对农村集体资产管理、通知方式进行信息化改革，从而满足农村集体经济组织成员远程管理，保障集体经济组织成员知情权实现。
（三）明确农村集体资产管理主体权责。明确农村集体资产管理主体权责是确保农村集体资产健康运行发展的关键。农村集体经济组织在农村集体资产管理中具有核心地位，并承担着重要的职责。明确农村集体资产管理主体权责是确保农村集体经济健康发展的关键。农村集体经济组织在农村集体资产管理中具有核心地位，并承担着管理集体资产、保证集体资产保值增值的职责。而党组织应当作为一个“监督者”的角色，适时介入，以国家强制力的手段保障农村集体资产健康发展。通过划分政治与经济职能，并借助法律法规及其他规范性文件，对农村集体经济组织成员管理集体资产的权责进行明确界定。
（四）完善农村集体资产管理监督制度。对农村集体资产管理进行法律完善，提升管理和使用效率，不仅要严格完善立法，还要通过建立健全完善的法律监督制度和纠错制度，从而促进农村集体资产保值增值，推动乡村振兴顺利进行。首先，农村集体资产归根到底是归属于农村集体经济组织成员所有，因而加强民主监督是农村集体资产管理的重要手段。通过规定定期村民大会等形式，让集体经济组织成员参与到民主管理、民主监督之中。其次，农村集体经济组织要继续严格执行农村集体资产管理离任审计和农村集体经济组织负责人任期制度，在内部监督中规避违法行为。最后，《农村集体经济组织法》中规定，县级以上人民政府可以对农村集体经组织管理集体资产行为进行监督。这意味着可以引入国家公权力介入对农村集体资产管理的监督，应以尊重集体所有权自治管理为前提，保护集体资产所有权利益和成员利益实现或者以维护社会公共利益为限。内外共同形成多样化监督，实现农村集体资产的保值增值，为乡村振兴提供强劲保障。
综上，乡村振兴战略作为连接2020年脱贫攻坚与2035年实现共同富裕的关键阶段的重要政策，是一个持续演进、不断探索和完善的过程。法律作为国家制定或认可并以国家强制力保障实施的规范体系，在此过程中扮演着至关重要的角色，对于解决农村集体资产管理中的法律问题具有不可或缺的重要性。随着农村集体资产管理趋向民主化和法治化，其内容与形式亦将日益公开化和透明化，农村集体资产管理中的法律问题有望随着《民法典》《土地管理法》《乡村振兴促进法》以及作为专门部门法的《农村集体经济组织法》的实施而得到有效解决。农村集体资产管理法律体系的完善，将有效提升农村集体资产管理的效率，盘活当前规模庞大的农村集体资产，发挥农村作为新的经济支撑点和增长极的作用，成为推动乡村振兴的重要工具，更好地发挥其对集体经济组织成员的引导作用，并从制度和政策层面更有力地推进乡村振兴战略的深入实施。
（作者单位：西安财经大学法学院）
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