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| 粤西北地区土地流转问题与对策 |
| 第754期 作者：□文/李海燕 时间：2025/6/1 15:16:19 浏览：50次 |
［提要］ 全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。本文聚焦乡村振兴视角，围绕土地流转过程中所面临的复杂多样的问题，进行深入的调查与分析。结果表明：粤西北地区土地流转过程存在制度不完善、流转期限不固定、流转规模细碎、产权不明晰、利益主体矛盾突出、社会保障制度缺失等问题。为此，提出健全土地流转市场机制、促进土地适度规模经营、规范土地流转产权制度、助力土地流转中介健康发展、完善土地流转社会保障体系等政策建议。
关键词：乡村振兴；粤西北地区；土地流转；政策建议
基金项目：广东省哲学社会科学规划项目（编号：GD22XGL61）
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
收录日期：2024年11月22日
党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。农村土地细碎零散，大量农业劳动力由农村向城镇转移，农村土地更多由留守老人耕种，导致土地搁荒现象，严重阻碍我国农村和农业的可持续发展。为了有序推进农业现代化、规模化、有序化发展，国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。广东省积极推进农村承包土地经营权流转，但是在土地流转市场制度建设、土地产权界定、土地流转期限、土地流转增值收益、社会保障机制等方面粤西北地区仍面临诸多问题。因此，本文以粤西北地区为例，深入分析土地流转当前现状、关键问题及相应对策就显得尤为重要和有意义。
一、粤西北地区土地流转现状及问题
（一）土地流转制度不完善。目前，农村多为自发性土地流转，农民通过私下协商，口头达成流转意向。整体上存在土地流转周期短、土地流转程序不规范、土地流转制度不完善等问题。具体表现在以下三个方面：
1、土地流转周期短。粤西北地区土地流转过程中因缺乏专业流转机构或中介参与，导致多数农户采用自发土地流转的方式进行，在流转期限、流转资金等方面存在信息不对称等问题。特别是农村土地流转信息平台的缺位，土地流转信息沟通不畅，使得土地流转效益未能更好地发挥，土地流转的价值与流转价格之间无法有效达成一致，流转过程中农户之间存在利益分歧，这也导致土地流转周期短、流转标准不统一等问题一直存在，进一步阻碍了土地流转向更大范围与更高层级的跃迁。
2、土地流转程序不规范。为加快推进土地流转和三权分置政策的落实，广东省人民政府办公厅先后颁布了《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》，印发了《＜关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见＞的通知》等政策，但是政策在不同区域实施过程中，仍存在诸多差异，如粤东和粤西北地区，因经济发展水平与土地资源禀赋差异，导致土地流转政策执行过程中在流转规模、流转程序、流转标准、合同签订等方面存在一定差距。
3、土地流转制度不完善。当前，土地流转政策机制不完善，导致农户转出土地时，在土地流转标准上处于被动状态，缺乏有效的机构监督和土地流转管理流程的规范化，进而导致土地流转工作缺乏公平性。与此同时，土地流转仅限同村或相邻村庄内农户转入转出，也间接阻碍了土地流转适度规模经营工作的开展。因此，土地流转制度的设计为的是让流转农户有法可依，有效保障流转农户的权益，有效监督土地流转工作的开展，实现规模化土地流转，提高土地种植效率与公平性，通过稳定承包权的制度设计，解决“谁来种地”的问题，为乡村振兴的实现提供政策参考。
（二）土地流转期限不固定。据《中国农村经营管理统计年报》的数据显示，“十二五”规划期间，全国土地流转面积净增加2.19亿亩，年平均增速24.01%；“十三五”规划前三年，全国土地流转面积净增加0.41亿亩，年平均增速4.35%。这表明，随着经济快速发展，土地流转的潜在贡献在进一步减少，特别是随着城市经济发展水平的进一步提升，进一步刺激着农村劳动人口加速向城市转移。但受制于土地流转期限的不固定，土地流转程序的不规范，导致当前土地流转范围和流转规模均较小，土地流转难以适应现代农业规模化、机械化生产的要求。虽然农民会选择外出务工，但他们更希望保留自己的土地承包权，希望只要回到农村需要耕种土地就能顺利收回土地经营权，这也导致农户会优先选择地块分散、面积小、机械化耕作条件差的插花地进行流转。上述因素的影响，都将进一步限制土地流转的进程。
（三）土地流转产权不明晰。据《中国农村统计年鉴》的数据显示，截至2018年底，我国2.27亿的小农户掌握着约65%以上的耕地，户均耕地面积仅为0.41公顷。土地流转政策已开展多年，但流转政策并未彻底转变我国以小农户为主要耕作对象的农业生产格局。因此，明晰的土地产权、完善的土地交易制度将是土地适度规模化流转工作顺利开展的前提。当前，广东省农村土地流转市场还存在诸多不完善的地方，农民合法权益无法得到有效保障，土地承包关系还存在较多变动的可能性，特别是口头层面的流转协商，缺乏规范化合同的必要保障，大大增加了农民利益受损的可能，间接提高了土地流转工作的难度，抑制了农业现代化发展的进程。
（四）土地流转利益主体矛盾突出。农业税政策改革是农业现代化发展过程中一项重要的举措，一定程度上影响了土地流转工作的进程。2005年以前，农业种植成本较高，税费压力大，农户种田的积极性整体不高，农民更倾向于转出土地。2005年以后，国家取消农业税，并开始逐步在全国范围内推广种粮补贴、农机具购置补贴等惠农政策，农业种植成本大幅下降，部分农户期待转回土地，但土地流入方前期已投入较多成本，不愿意退回土地，且农户之间关于土地流转权属、法律关系等内容的界定也不明确，更多依靠道德来约束土地流转双方的权益，因此造成农户之间利益纠纷开始逐步增多。特别是随着土地流转政策不断发展，农户之间存在典型的阶层分化，部分农户大规模转入土地，通过更新种植技术和农作物种植方式，依靠规模化种植，获得较多土地收益，迅速致富。而部分农户在转出土地后，不仅丧失土地承包经营权，且随着年龄的增加，不得不面临失业和丧失土地基本保障的双重风险，陷入贫困的境地。土地转入方和转出方之间因收入差距的不断扩大，开始出现明显的阶层分化，这也进一步加剧了土地流转利益主体之间的矛盾。
（五）土地流转社会保障制度缺失。2015年，国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，首次明确提出土地承包经营权退出的构想，以解决农村“人地分离”背景下农村人地生产要素的重组，助推乡村振兴战略的实施。但当下绝大多数地区，土地仍是农民基本生活保障和养老保障的主要来源，是农民安身立命、退有可退的底线，由于土地流转缺乏有效的退出机制，导致土地流转配套政策缺乏完整、详细、具体的可操作流程，农民不愿意放弃土地，宁愿搁荒闲置、粗放经营，也不愿意流转。因此，当前阶段土地流转实践面临的最大问题在于社会保障机制的建立，借以打破当前土地流转困顿的局面。
二、粤西北地区土地流转对策建议
乡村要振兴，产业是基础，党的二十大报告就曾提出要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展。粤西北地区是岭南特色农业的主产区，也是广东省全面推进乡村振兴的重要阵地。粤西北地区农业产业的发展是当地最鲜明的地域特色，资源禀赋是当地农业产业持续稳定发展的最强劲最有力的支持。特别是在信息化不断发展的当前，粤西北地方政府采取多渠道的方式不断宣传土地流转相关法律知识，推广土地流转线上一体化服务平台，让农民对土地流转政策、流程、原则和程序有了更进一步的认识，改变小农户的传统观念，通过土地流转政策宣传、发展乡村特色产业、提供更多就业机会、开展技能培训等方式来拓宽农民增收致富渠道，借以提高农民土地流转意愿，借助数字化赋能现代农业的东风，进一步打破乡村农业规模化发展的藩篱，推动农业产业档次和规模的提升。
（一）健全土地流转市场机制。土地流转市场机制建设既要借助政府“看得见的手”进行平台的搭建，提供信息发布、价格评估、合同签订等一站式服务，降低交易成本，提高资源配置效率，又需要借助市场“看不见的手”进行资源禀赋再分配，从政府层面稳定承包权的制度设计，到市场层面自由的竞争，有利于实现资源禀赋的优化配置。通过市场竞争机制的引入，最大化土地资源的利用效率，进而保障多方主体的利益。与此同时，粤西北地区地方政府也为积极有效推进土地流转政策，出台相关配套流转政策措施，如出台《关于加快推进农村承包土地经营权流转的意见》《加快推进农村承包土地经营权流转实施方案》等多项土地流转政策，同时建立相对完善的土地流转中介服务结构，从信息咨询、技术服务等多个方面为农户提供最新的技术和制度保障，方便农户了解最新的土地流转政策，减少土地流转过程中可能触发的风险，保障农户基本权益。
（二）加快土地适度规模经营。农业经营规模小，土地流转主体相对分散是当前粤西北地区土地流转的现状。全国2/3以上的土地由小农户自主经营，户均面积不足5亩，更是反映出土地适度规模经营迫切性的需求。为加快粤西北地区土地流转进程，地方政府积极探索引导专业大户参与土地流转并实现土地适度规模化经营，尝试引入市场竞争机制，开展农业现代化种植，鼓励农业企业通过多种方式实现土地资源快速整合，实施土地适度规模化经营。多地出台土地流转补贴政策，如针对规模化流转的大户，以连片补贴的方式予以奖励，在农业生产设备采购等方面给予补贴优惠和技术支持。激励种植大户积极流转土地，加强农业用地流转的需求，使其成为土地流转的主力军。政府要积极参与土地流转工作，保证土地流转各环节按照法定程序执行，提高流转信息的传播速率，做好土地流转前后的信息化咨询服务工作。从政策设计和执行角度让农户没有后顾之忧。此外，政府需在法律制度层面保障农户的利益，为农户提供更多收入来源和就业培训信息，让农民有多样化的收入来源，减少农户对土地的依赖，从而实现土地的适度规模经营。
（三）规范土地流转产权制度。土地经营权流转期限短，口头协议较多，现有制度难以从产权角度保障农户的基本权益，因此需要加快推进土地产权制度改革，利用产权制度将土地经营权人的权益落实到位。考虑到土地流转过程中，土地流转双方利益受到流转周期、流转价格、租金水平、交付时间等多项因素的影响，因此需要在法律层面予以规范。此外，还需要规范流转的书面合同，用以稳定土地承包关系，明确土地承包经营权界限。土地承包的时间长短影响农户对土地的投入，土地承包的时间越长，承包权对所有权的分割程度就越高。规范土地流转流程，土地流转相关部门需要做好土地流转工作的监督和服务工作，建立统一的土地流转平台，指导流转双方签订合同，明确双方责任和义务。建立完善的土地流转平台，不仅能规范土地流转市场行为，还能充分尊重农民的意愿，保障土地流转的公平与公正，避免利益冲突，促进农业生产的高效化和专业化，助力乡村振兴工作的稳步推进。
（四）助力土地流转中介健康发展。完善的土地流转中介组织在土地流转过程中承担着举足轻重的作用，是土地流转市场有序稳定的关键。土地流转过程中，农户之间因双方利益冲突引起矛盾，这就需要完善土地流转的矛盾纠纷解决途径。首先，司法部门应做好调解工作。农户之间因合同内容不规范引起的矛盾，可以通过开展相关法律法规的教育工作，明确农户双方的权利和义务，增强农户的法律意识等方式来解决。其次，在调解过程中，司法部门应站在公平立场，坚持一切依据法律法规来办实事。土地执法部门在调解农户双方因口头协议把土地给他人耕种而引起的矛盾纠纷的过程中，应坚持合理、合法原则进行调解，对于签订了流转合同的必须按照合同来办理，切实保障流转主体双方的权益。
（五）完善土地流转社会保障制度。土地承包权制度是我国土地制度的基本组成和核心制度，不仅赋予农民土地财产权，更是发挥其对农民最基本的社会保障功能。土地是农民安身立命的根本，是农民生活的最低保障。随着经济社会的发展，农民没有享受到和城市居民同等的效益，尽管国家通过发展乡村特色产业、拓宽农民就业渠道等方式大力推行乡村振兴，但针对农民的社会保障制度及政策，无论是力度还是覆盖面均不够完善。随着城乡差距的不断拉大，不仅在经济层面，更是在精神层面，农民将土地视作基本社会保障的最后一道防线，害怕因土地流转导致未来生活缺乏保障。因此，需要拓宽非农就业渠道和机会，提高农民的非农就业技能，帮助农民掌握更多实用性技术，帮助农户解决后顾之忧，不断缩小城乡居民之间的差距，减少对土地的依赖，才能激励农户积极主动地流转土地，为土地适度规模经营提供更多发展空间。完善的社会保障体系不仅需要解决产权和制度的问题，更要兼顾农村居民的医疗、保险等其他方面的顾虑，这样才能有效降低农民对土地的依赖，还能够保障农户土地流转的最低权益，加快土地流转进程。
三、结论
土地流转是我国农村土地改革和经济发展必然的结果，是继家庭联产承包责任制之后又一次制度层面的大飞跃，也是我国实现乡村振兴的重要手段。本文从乡村振兴视角入手，着重阐述粤西北地区土地流转普遍存在的问题，依据问题结合当地实际情况，给出相应的对策。土地“三权分置”政策条件下，土地流转对于助推农村农业现代化、助力乡村振兴，具有重要支持作用。土地流转能够在保障多方主体利益的前提下，有效解决农村土地细碎化、闲置抛荒等问题。地方政府首先应该建立健全土地流转市场机制，应该因地制宜地开展土地流转各项工作；稳定土地承包权，有序放宽土地经营权范围与限制，坚持以家庭承包经营为主，鼓励农业合作社、专业种植大户的参与，加快实现土地适度规模化经营；此外，还要健全土地经营权登记、确权等制度体系，规范土地流转产权制度，严格规范土地流转行为，加强对土地流转前后信息咨询与沟通，加强对土地流转全过程管理与服务，助力土地流转中介健康发展；严守耕地保护红线的同时，完善土地流转社会保障制度，让土地实现适度规模化经营，成为乡村振兴的重要抓手。
（作者单位：深圳信息职业技术学院）
主要参考文献：
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