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| 长江经济带水污染协同治理机制研究 |
| 第755期 作者：□文/叶风英 时间：2025/6/16 15:38:30 浏览：49次 |
［提要］ 面对长江经济带水污染问题，各主体基于自身利益和空间范围的“碎片化”传统环境治理模式无法做出有效回应，“多元共治、区域合作”的协同治理模式更适应当前治理需求。本文以《长江保护法》配套法律法规的完善为切入点，通过完善协同立法体系、畅通执法合作等路径，促进长江经济带各地区联动、协同治理，实现绿色高质量发展。
关键词：长江经济带；水污染；协同治理；《长江保护法》
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年10月15日
随着长江经济带经济发展速度骤增，水污染问题日益凸显，水污染治理和水生态保护尤其受到高度重视。2020年12月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》），成为我国历史上第一部流域法律，以平衡流域“生态保护”与“绿色发展”为价值导向，多处体现长江经济带水污染协同治理机制。如何以“协同治理”的形式，形成“合力”，加速“治水”进程，是破解跨界水环境问题的重要途径。
一、《长江保护法》关于水污染协同治理机制的立法诠释
在长江经济带生态治理中，涉及的社会关系较为复杂、涉及的利益主体较为多元、涉及的领域较为宽广。《长江保护法》以法规的方式建构长江流域的生态环境协调治理模式，具体体现为：立法赋权、部门联动以及环境治理中多元主体职能配置的规范性表述。
（一）国家公权主导长江经济带环境治理的法律阐释
1、宏观立法上：《长江保护法》第1条规定“将流域生态安全纳入国家总体安全体系中”是对国家总体安全战略的践行和开展，是长江经济带生态治理格局中国家公权力的彰显；第5条规定“长江流域各级人民政府对长江流域的生态安全负有责任”；第24条规定“国家建立科学合理的保护制度，构筑国家生态安全屏障的职责范围”，这一规定反映出长江经济带的公共权力在治理中起着主导性的作用。
2、微观赋权上：《长江保护法》系统构建了政府在长江经济带环境治理中权力行使的基本轮廓，包括纵向上中央与地方政府之间的事权配置以及横向上不同行政管理部门之间的规制范围。
3、纵向维度来看：《长江保护法》第5条、第6条、第9条、第12条对省级政府的职权进行了合理的界定，并给予了它明确各级河湖长分级管理职责的权力，对涉水事项的行使权，对流域内的流域性事务的决策、组织和领导等事权进行了规定。
4、横向维度来看：《长江保护法》第7条、第8条、第21条中“国务院野生动物保护主管部门负责长江流域水资源的分配和利用” “国务院自然资源主管部门负责统筹长江流域新增建设用地的总量控制和规划”等一系列相似的规定，明确了各部门的事权，防止出现博弈或相互扯皮的情况。
（二）多主体参与长江经济带环境治理的法律规定
1、法律规定。（1）原则规定方面：《长江保护法》第3条明确了“要共同保护长江经济带”，其目标是让各社会主体参与到流域生态环境管理中来，构成多元的管理格局，从而达到“共同治理”的目标。（2）具体规定方面：《长江保护法》第14条规定“新闻媒体应开展绿色发展宣传教育，并进行舆论监督”，表明新闻媒体的舆论导向作用；第75条规定“国家鼓励金融机构发展绿色信贷等金融产品”，对企业参与环境管理的权利进行了界定；第79条规定“公民、法人和非法人组织有权依法获取长江流域生态环境保护相关信息，有权举报和控告违法行为”，赋予多主体揭发检举的权利。
2、社会主体担任角色。（1）社会主体担任建设者角色：监督者以及衡平者的角色。《长江保护法》第12条规定“设立专家委员会制度，对长江流域的重大发展战略等问题进行科技咨询”，表明社会主体以专业性的意见协助作出正确决策以及法律预判，优化环境公权的行使路径、提高行政的科学化水平，充分发挥环境私主体作为建设者的重要作用。（2）社会主体担任监督者角色：《长江保护法》第79条“针对损害长江流域自然资源，污染长江流域生态环境的违法行为提起公诉”体现了公众参与环境治理的监督作用，在长江流域各治理主体间建立起一种相互制约的动态机制。（3）社会主体担任衡平者角色：《长江保护法》第75条、第76条规定的“国家鼓励金融机构发展绿色信贷、绿色债券、绿色保险等金融产品，为长江流域生态环境保护和绿色发展提供金融支持”以及“国家鼓励社会资金建立长江流域生态保护补偿基金”均是弥补政府资本的不足，借助市场机制来开拓环境治理资金的来源渠道，纾解政府治理成本高昂的问题。
二、长江经济带水污染协同治理机制现状及困境
近几年，国家和地方政府相继出台了一系列关于长江经济带水环境污染协同治理的法规，但在实际操作中难免会遇到各种各样的问题，导致跨界水环境污染防控工作难以开展。
（一）长江经济带水污染协同治理现状检视
1、协同立法层面。伴随着长江经济带上频繁发生的水污染事故，中央政府和地方政府都在积极推动有关法规的制定，如《江苏省长江水污染防治条例》等，旨在建立联合协调机制，加强各部门、各省市政府间的协同合作，提高长江经济带水污染的治理效率。在法律规范实施过程中，发现各行政区域污染源、行政主体治理手段、经济发展水平、治理成本等一系列客观差异导致各省市政府、各部门在治理上存在立法冲突，消除该立法冲突仍需协调流域内各行政主体的立法活动，促进双方达成共识。
2、联合执法层面。为响应习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水理念，各省市在顶层设计与总体格局的统筹推进下开展省际合作，以协同治理方式推动长江经济带的生态环境建设。2016年重庆、四川、云南、贵州签订《关于建立长江上游地区省际协商合作机制的协议》，2016年湖北、江西、湖南签署了《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》，2020年四川、重庆签订《跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制》等相关法律文件，这是长江流域省际间协调合作机制建设的一个重要里程碑。但上述协议文件往往是在联合会议中签订确立的，对于协调执法机制的具体运作规定较为笼统模糊，可操作性较差，造成流域内的联合执法缺乏强大的内生动力，各个地区在进行协作执法时，更多依赖于自觉性，自觉性常受成本利益、各自目标等因素制约，从而导致协同执法工作难以开展。
3、协同司法层面。各省市在严格遵守法律规范的前提下，积极探索流域环境司法协作的组织形式、协作方式以及适用范围，通过多种方式来建立形式灵活的沟通、协调和合作的司法合作机制，其中包括探讨环境资源案件的管辖专门化和审判专门化，打破区域司法体制的限制，建立与行政区域适度分离的环境资源司法体制、加强流域司法与执法工作的衔接，如2018年12省市高级人民法院签订的《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》、2023年湖南、湖北、江西三地高级人民法院共同签署《长江中游生态环境司法保护协作框架协议》、2023年长江沿江十二家法院共同签订《长江沿江城市生态环境保护区域司法协作九江绿色倡议》等。从文件运行情况来说，仍存在流域环境司法协作立法支撑不足，缺乏整体上的统筹，司法协作的形式与实施缺乏规范性，司法与执法协同的边界不清晰等困境，无法真正解决跨界流域水污染的治理问题。
（二）长江经济带水污染协同治理的困境
1、流域协同立法体系不健全。首先是《长江保护法》的配套法规不够完善，难以在立法上形成有效的管理制度。《长江保护法》明确规定了国务院有关部门以及各级政府在涉水事项上的执行权以及相关司法协同、执法协同机制。与此相对应的是，长江流域虽然建立了协调机制，但是并没有建立相关的管理组织，当遇到人大常委会、政府和有关部门提出、审议、表决、公布法律案的时候，缺少一个牵头的领导机关，无法保证跨国界和地区之间的立法磋商能够正常开展。第35条规定水安全突发事件应急制度，为水安全提供保障，但同时也可以对水环境事故的风险评估、预警、应急准备等事项作出规定。《长江保护法》第4章中对水污染的预防和控制，主要从限制性的角度进行，这有助于从源头上治理污染，保障水安全，但对于养殖、船舶等水污染方面的关键问题未作出明确规定。其次是在省际间水污染联防联控协同立法上的不足。跨区域协作立法是指跨行政区域的两个或多个地方主体根据协调发展的需求，为实现共识，维护共同利益，就相关具体问题制定共同法律，或在法律条文和形式上具有高度一致性的立法活动。《长江保护法》第6条规定“地方视情况在地方性法规和部门规章方面进行协调立法”，只有这一条原则性较强的抽象条款，对启动程序、协商程序与审查监督程序均未明确规定，难以在实践中运用，导致跨界水污染防治工作难以统一行动、统一管理。
2、流域地方联合执法动力不强。（1）省际间协同合作是长江经济带跨界水污染协同治理的关键点，省际协作协议在这一驱动下蓬勃发展，签订省级合作协定的目的是为了就合作的宗旨、基本原则、内容以及实施过程等方面达成一般性一致，或者事先达成一致，以政府磋商为基础，进一步使当地政府和各职能部门之间进行协作，达到共同治理水污染的目的。但由于缺乏规范省际协议的法律条文、协议的内容空泛、欠缺可操作性、缺乏有效的纠纷解决机制等原因导致省际协议法律效力低，约束力不足，联合执法工作未能有效开展。（2）我国对于流域实行双重管理机制，既设立长江水利委员会作为流域管理机构，又赋予流域各省市的水行政主管部门管理权力。流域机构与区域部门之间的管理职责界定不明确以及各级行政部门水资源管理进行职责分配不清晰，导致出现职能交叉、利益冲突、多头执法等问题。分割型执法体制使得治理受限，例如环保部门为水污染治理的主要部门，负责水质监管；污水管网、污水处理厂的投资、建设和运行主要由建设部门负责，而水产品污染则由渔业部门负责，这就造成了管理职能的分散和联合执法的困难。（3）当前长江流域协调机制未确定职责主体以及监督考察机制，认定污染主体、因果关系以及赔偿数额分配存在困难，地方展开联合执法需要依靠内在自觉性，而信息的不对称、不透明以及各自目标、成本利益等制约因素使得协作主体之间难以相互信任，联合执法的动力欠缺，不利于联合执法工作的开展。
3、流域司法协作规范性不足。（1）流域司法合作机制表现为合作进程的非专业性和成果的推动作用，目前我国流域司法合作的法律体系并未完全建立，缺乏相关的理论依据，仍然是在相关政策的指引下，通过联席会议、司法论坛、专题讨论会、联合调研等方式，通过制定合作文本来开展合作。政策指引和约束主体缺乏客观公正的立场，其实施行为往往与政绩考核息息相关，导致流域司法协作框架的签订被形式化为政绩竞争的对象和工具，签订的司法协作框架协议被束之高阁。（2）协作协议在名称、格式、签署和以及实施中的优化与完善方面未形成法律文件，缺乏规范性，协议内容稀疏，多停留在纲领性、原则性层面，缺乏实质性的落实，致使合作流于表面，形式意义重于实质内涵。（3）流域环境司法协作泛指流域范围内司法、行政机关之间就环境司法活动的公正高效进行而建立的协同合作机制，但流域治理过程中“重行政、轻司法”的痼疾仍存在，对于司法与执法协同的边界模糊，司法机关过度依赖行政机关证据获取、事实认定上的协助，引发审判人员受先入为主的影响，难以保持中立，最终影响裁判的公平正义。（4）流域环境司法协作在制度设计上公开透明程度不够，个人、社会组织以及相关部门缺乏获取协议文本等详细信息的法定途径，难以充分避免“权力合谋”的风险，损害社会公共利益、违背实体正义的可能性大大提高，流域环境司法协同机制的运行效果被大打折扣，从而导致整个体系功能混乱、运转不灵、发展受阻。
三、长江经济带水污染协同治理机制的完善
针对目前长江经济带水环境污染协同治理在立法、执法和司法三个层面上存在的问题，从健全协同治理立法体系、强化联合执法动力、推进协同司法规范化三个角度对长江经济带水环境污染协同治理机制进行探索。
（一）完善协同治理立法体系。从实际出发，以《长江经济带发展规划纲要》为统领、以《长江保护法》为支撑，对长江经济带跨界污染问题进行协调管理。第一，结合立法的科学性和民主性，制定长江经济带执法与司法合作相关的具体法律和规章，厘清水环境污染合作执法和司法协作主体之间的权利义务和法律责任，明确协作的具体内容、实施的目标和标准。第二，增加与长江经济带水污染协同治理的相关制度。例如，在防范机制方面，可以制定相关法律法规，对高污染、高耗能企业制定禁止性或者限制性清单，可以在养殖、船舶等重点污染事项作出相应规定。第三，促进协同立法。长江三角洲区域以及京津翼地区的协同立法实践经验表明协同立法对于区域内的生态环境治理确实有着显著的促进作用，同时也为其他地区的协同立法提供了借鉴经验，如根据各区域的经济发展水平、水生态环境保护的重心以及水污染治理对象侧重的不同来确定是以紧密型还是松散型的方式进行协同立法，在协同立法过程中就立法程序、立法内容、立法机构、立法保障等达成一致意见，并且根据各省市的经济差异制定更为详细的生态补偿标准以及规划好各区域内政府主体之间所需承担的治理成本等。
（二）强化流域地方联合执法动力。长江经济带地方政府之间的联合执法对促进区域经济一体化发展具有重要意义。一是规范省际间执法协作协议，明确协议效力。省际间水污染治理协作协议约束跨区域的行政主体，是各行政主体之间就水污染治理达成的合意，性质上不属于行政协议也不属于民事合同，法律性质尚不明确，需要进一步明确这一类协议的法律效力，赋予其合法地位。同时，应完善相应的制度，规范省际间协作协议，如优化省际协议纠纷解决机制以及监督约束机制，添加进行协商的款项，各缔约方在发生纠纷时自行协商调解，经协商调解无法达成一致的意见，再引入司法程序加以解决，作为兜底的救济方式，完善省际协议监督约束机制，加强信息公开，创新参与渠道，引导公众以及社会组织进行监督，实现决策的科学化、合理化。二是坚持流域管理原则的不突破，突出流域机构的能力建设。通过长江水利委员会，对可持续开发、使用、管理和保护流域资源进行管理，并保持其实际机构的权威性和职能权威性。鉴于目前长江水利委员会作为水利部的下属单位，其管理权限与级别受到水利部的限制，建议长江水利委员会脱离水利部，与水利部、生态环境部并列为国务院组成部门。三是完善相关协同执法机制的建设。推动水污染事件的协作应急机制的建设，吸取近些年水污染的经验教训，结合近年来我国水污染防治工作的经验，及时通报长江经济带跨境环境污染事件，共同制定解决办法，充分利用不同部门的专长和能力，共同推进长江经济带水污染防治工作；构建长江经济带协同执法信息交流平台，确保执法信息能够得到及时的交流互通，并且定期召开水污染信息通报会议，从而使各级政府可以突破信息障碍，及时、高效地解决水污染问题；健全污染防治责任制，解决政府不作为、乱作为等问题，我国的涉水立法仍然是以个人问责为主，这种做法有一定的缺陷，忽略对政府整体责任的追究，应当构建政府和领导人员双罚制的惩罚制度；完善协同执法监督机制，强化中央监督以及省市政府成立专门的组织机构监督，通过联合巡查、专项检查、抽样调查以及联合监测等环节进行监管监测，加强跨地区执行协作的效能。鼓励社会大众参与监管，完善跨界政府间的举报、申诉等相关监督途径，倾听群众的意见和建议，创新监督方式，借助互联网资源，建立大数据信息监督平台，稳步实现全面动态监管。
（三）推动协同司法规范化。为流域环境司法协作发挥实质价值，避免简单重复或模仿，须对其进行规范化建设，促使其不断发展完善。一是规范流域环境司法协作会议制度以及协议文本。联席会议承担决策职能，应当明确其议事规则以及表决、签字规则，对涉及协作重大事项需要开展讨论，至少每年定期举行一次；工作沟通协调会议是协作联络沟通的会议，涉及具体执行工作，应当吸纳人大代表等主体参加，不少于六个月一次。在此基础上，对流域环境司法协议内容进行界定，设置序言，涵盖协作原则、协作事项范围、协作会议和组织、协作方式、协作程序、协作经费保障、协作争议解决、协作质效评估、协议生效与修改或废除等条款。二是规范司法和行政衔接制度，提升环境司法协同边界规范性。建立流域环保警察监督机制，预防和阻止生态违法行为，协调流域机构和流域行政部门调查取证，促进行政与司法有效衔接；建立行政裁决前置处理机制，涉及损害赔偿责任及赔偿金额的案件，由行政机关现行裁决处理，发挥行政裁决对案件的过滤作用；建立环境保护行政人员列席庭审制度，由环境保护组织派员出庭，就案件的技术和其他问题提出自己的看法，加强流域行政和司法之间的联系，推动案件的有效处理。同时，注意司法机关与行政执法机关协作须以法律法规为准绳，在各自职能范围内联动，避免出现角色混同，减少外部因素对司法裁判的干扰，把握协同的限度，推进司法、执法协同的有效运行。三是保障环境司法协作的透明性。应当适当开放流域环境司法协作有关会议，让与流域生态环境具有直接利益关系的主体能够申请参加或者旁听会议，扩大参会范围，包括但不限于人大代表、政协委员、社会组织代表等，有利于监督的实施、汇合多方意见、反映流域各种利益诉求，优化协作机制与方案。
（作者单位：江西理工大学法学院）
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