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| 全时智慧养老服务合作供给推进路径探讨 |
| 第755期 作者：□文/王桂芝1 于英鑫2 时间：2025/6/16 15:43:20 浏览：62次 |
［提要］ 苏州市为应对老龄化问题，在构建养老服务体系方面作出诸多创新尝试。本文以苏州市姑苏区沧浪街道全时养老服务合作供给链研究为基点，着重研究全时智慧养老服务合作供给的推进思路，以期为构建智慧养老服务合作供给全时效化、多元化、规模化及规范化机制提供参考。
关键词：养老服务；合作供给；全时智慧养老
基金项目：江苏高校哲学社会科学研究重大项目：“整体性治理视角下江苏‘互联网+政务服务’运行困境与优化路径研究”（编号：2022SJZD134）；苏州大学PPE新文科实验班项目“苏州市‘物业+养老’服务模式发展现状、困境与对策研究”阶段性成果。通讯作者：王桂芝
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2024年12月4日
党的二十届三中全会指出，应积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制。苏州市自1982年进入老龄化社会以来，户籍老年人口以年均3.69%的速度增长，老龄化程度呈现出来得早、基数大、增速快、寿龄高等特点。为应对老龄化问题，苏州市在构建居家养老服务体系方面作出诸多创新尝试，如全国首创“虚拟养老院”模式，全国首批“长期护理保险”试点地区，以沧浪街道全时养老服务合作供给链研究为例，研究智慧养老服务合作供给的推进尝试对当前全国范围内养老服务的研究是一种补充和完善，将丰富现有研究在此问题上的缺位。本文着重研究沧浪街道养老服务合作供给的路径探析，以期实现苏州市乃至更广地区养老服务合作供给多元化、规模化及规范化机制。
一、核心概念
（一）养老服务。狭义的养老服务是指由政府提供的最基本的养老服务，以照顾日常生活为主。广义的养老服务包含的内容更加宽泛，是指国家、社会、个人等多个群体，旨在提高老年人的生活水平，为他们提供涵盖衣食住行、医疗护理、文娱活动等在内的各种各样的服务。本文采用广义的养老服务概念界定，也就是认为养老服务是为了满足老年人多样化的养老需求，由政府、市场、社区、社会组织和家庭各种不同主体所提供的全部服务内容。
韩烨与付佳平（2020）将我国养老服务的发展大致上划分为三个阶段：第一阶段（1949～1976年），第二阶段（1977～1999年）以及第三阶段（2000年至今）。目前，养老服务的供给主体包括政府、市场、社会组织、社区、家庭，其内容涵盖了日常生活起居的照料、精神生活的慰藉、医疗保健的服务、家政服务的提供、紧急救助形式等诸多方面，具体内容如表1所示。（表1）
智慧养老服务方面，我国最早由胡黎明与王东伟（2007）提出“数字化养老”的概念，之后相继提出了“信息化养老” “科技养老” “网络化养老”等概念，进而发展成了“智能养老” “智慧养老”。随着中国老龄化社会的到来，关于智慧养老的研究越来越多，主要集中在智慧养老服务平台设计和智慧养老服务体系构建。过去的研究主要关注于供给侧结构性改革中养老服务的供需失衡问题，包括多元化养老服务需求与供给不足、养老服务需求分化与供给错位、单一产业供给模式、养老服务局部供给过剩、养老服务市场化程度低等问题。因此，应当加快养老服务供给总量、供给结构和供给层次的调整和优化，以实现养老服务供需的有效对接。学者对于解决这个问题提出了多方面的思路，在供给主体、供给内容、供给方式以及政策保障等方面进行了探讨。其中，包括以下具体措施：明确政府、市场和社会等多元主体的角色定位；推进“互联网+养老”融合发展；改善服务供给的质量和设施功能；拓展医养护服务的供应链；构建完善的长期照护服务体系，同时加强专业护理人员队伍的建设；并加快推进服务供给政策的创新等，这也为养老服务合作供给提供了切入点。
（二）合作供给。公共服务的合作供给源于规划者和生产者相分离。公共服务的供给和公共生产的管理不是一致的，萨拉蒙通过实证研究进一步得出，资金提供者和监管者的角色与作为服务提供者的角色是分离的，联邦政府更多的是扮演资金提供者和监管者的角色，在具体的服务提供上则大量求助于第三方机构，“第三方”包括了市民社会、私营企业、地方政府。奥斯特罗姆提出“多中心理论”，认为在治理公共事务时没有绝对的权威中心，政府、私营部门、公民个人共享权力、共同分担责任。多元主体包括政府、企业和社会组织。根据各自的运作机制和与基本公共服务特征的契合度，这三个主体在多元主体合作中扮演着不同的角色。确立科学、合理的角色定位是多元主体合作的基础。政府负有主要责任，在供给方面发挥主导作用，充当制度供应者、公共服务发展规划者和质量监管者的角色；而企业和社会组织则是供给的参与者，即基本公共服务的实际生产者。公共服务的合作供给应充分发挥政府主体、市场主体和社会组织的联合力量和个别优势，满足社会公众对公共服务的需求。供给方面，当前探讨的养老服务供给主体范围主要包含四个方面：政府、社会、家庭、市场。关于政府主体，普遍共识是政府应发挥主导作用，辜胜阻（2017）认为政府的主导作用体现在制度供给和兜底作用上，政府应当做好养老服务体系的顶层设计，促进各服务供给主体良性竞争，最大限度地整合资源，并肩负起监管职能。需求方面，姚兴安（2021）采用结构方程模型实证检验老人采用智慧养老服务的意愿及其影响路径，研究发现主观规范、感知有用性、感知易用性是影响老年人采用智慧养老服务意愿的直接关键因素。
综上所述，合作供给包括两方面含义：一是多元主体合作供给，即通过政府、市场主体和社会组织的共同努力来满足社会公民对优质高效公共服务的需求，主要是多元化的服务主体、一致化的服务目标以及紧密合作的服务过程；二是在一定区域范围内，打破行政差异推进养老服务一体化，在实现以公共的区域利益为基础的情况下，平等互利，相互协调，让各个地区养老服务的分配和资源流动合理化。
二、苏州市全时养老服务合作供给发展现状
为补齐社区居家养老的“关键一环”，构建养老服务体系的“全时服务链”，苏州市民政局出台《苏州市家庭养老夜间照护床位建设运营管理办法（试行）》指出，坚持“政府引导、市场运作、普惠适用”的原则，在夜间时段将照护服务延伸至老年人家中，使老年人家中的床位具备“类机构”照护功能。
沧浪街道积极响应市区号召，从组织网络、技术应用等方面打造“全时式”的综合为老服务体系。在组织网络方面，密切联系社区养老与居家养老相关主体，以综合为老服务中心为平台，集成政府、社区、社会组织、企业等主体力量，通过个性化定制方案、精准化匹配资源、模块化派送服务的整合型模式，达到“服务链”内部运转流畅、外部协调有序，“服务网”关键要素齐全、供需对接高效的效果。在技术应用方面，融合人工服务与智能设备，发挥各自特点，补齐短板。同时，引入养老产业形成专业化的夜间陪护，针对特殊困难老人的夜间照护问题，沧浪街道推出颐家乐园夜相伴——家庭养老夜间照护床位体验服务援助计划。
因此，立足“9064”养老服务模式，沧浪街道将综合为老服务中心改造升级为整合、辐射、链接街道各类养老服务的枢纽型平台，通过“一中心+N站点”的模式，发挥综合体的辐射作用，形成了以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为支撑、医康养为一体的综合智慧养老服务体系，打造一条“综合为老服务中心—社区日间照料中心—社区助餐点”全链式的智慧养老服务体系。（图1）
三、全时养老服务合作供给发展困境分析
（一）供给与需求
1、合作供给力量不足，制约需求增长。合作供给力量不足，多元主体发挥作用不足，社会力量发挥作用较弱。苏州市正努力扶持社会力量参与养老服务合作供给，为此推出了一系列优惠政策，如资金补助和税费减免。然而，从服务能力角度来看，部分社会组织在承接公共服务方面存在欠缺，未能在养老机构运营、服务队伍培养以及服务标准制定等方面充分发挥主体作用；从数量角度来看，相对于老龄人口的总量而言，养老服务产业的规模较小。尤其是一些养老机构的运行规范和服务质量存在不均衡分布的情况。此外，良好经营的老年护理机构的需求量较大，而糟糕经营的机构相应的市场需求较小，这加剧了老年护理服务供需不平衡的恶性循环。养老机构的覆盖范围较广，但政府财政有限，无法为所有机构提供充足的投资。合作供给力量不足，这在一定程度上制约了养老服务的需求。
2、合作供给质量参差不齐，限制需求水平。合作供给的质量参差不齐，尚未实现服务标准的统一，导致了养老服务水平的差异。实际上，服务人员的专业化程度在很大程度上决定了养老服务的质量水平。目前，养老服务从业人员呈现年龄偏大、受教育水平低、专业程度不足、职业技能不强、流动性较高等特点，且各区域、组织之间的养老服务水平差异明显。由于养老服务队伍建设力量不足，导致养老服务合作供给面临较大困难，进而制约了智慧养老服务合作供给的协同发展。
（二）消费与成本
1、传统养老观念限制社区养老服务发展。从服务需求方看，受中国传统文化和养老观念的影响，大多数老年人的养老认知目前尚停留于依靠儿女、以家庭为单位的居家养老模式，老人认为远离家庭去社区养老是一种“落地无根”的表现，而在根植于中华民族心中的“孝文化”的影响下，子女较少会主动提出花钱为老人购买养老服务，以免被批判“不孝”。另外，老年人对于新兴的养老模式认同感低、存有疑虑，不愿意选择新型养老方式、入住社区综合为老服务中心或者是护理站，不愿意佩戴智能监测设备，这就可能致使已经选择社区医养结合的老年人规范依从性低，从而引起老年人与社区、养老服务企业、医疗机构间的关系紧张、矛盾丛生。
2、高昂经济成本，老年消费潜力有待激发。智能养老科技的适老性较低。绝大部分老年人对养老服务机构和养老产品缺乏信任，老年人认为家中无需安装安全监控，对个人隐私问题存在担忧。且老年人普遍对智能产品掌握能力较弱，他们相对不擅长使用电脑、手机上网或使用微信，能熟练使用网络服务系统（如网购、网银等）及深层次智慧服务功能的老年人更为稀少。在研究老年人使用智能养老产品的调研中，大部分老年人只能使用简单的智能产品。另外，老年人对智慧养老服务和产品存在需求，但限于其产品价格较低，然而目前养老市场上提供的智能产品由于技术成本问题而定价较高，老年人一般生活节俭，对这些产品选择的意愿较低。
四、养老服务合作供给优化路径
（一）力量维
1、整合多方力量，构建养老服务多主体合作供给模式。在养老服务的合作供给架构中，不同主体之间应是层次分明、合作互补的。作为一级规划者，政府的角色在于选择、监督二级规划者。二级规划者事实上扮演着资源统筹的角色，应当择选运转规范、经验丰富、信誉度高、资源整合运作能力强的社会组织。在委托生产过程中，需要建立严格的准入机制，保证提供服务的主体具有较高的资质。这里的服务生产者，既可以是一级委托的社会组织本身，也可以是其他社会组织，如企业、政府、个人等。
在整合多方力量的过程中，还需要建立合理的共享机制和平台，如上文中所阐释的智慧养老信息服务平台，服务对象充分表达个体需求，在保护个人隐私的前提下，通过信息网络在政府、社会组织以及服务生产者之间的集合和传递，更精准地满足服务对象的需求，更好地进行养老服务的合作供给。
2、发挥主体功能，优化养老服务多主体合作供给模式。充分发挥主体功能，有效引导养老资源在区域间合理配置，优化养老服务多主体合作供给模式。
政府在扮演其他参与者的引导者角色时，可以通过制定制度和建立平台来发挥主导作用。它应该为养老服务合作提供一个良好的环境，并提供积极的政策和制度保障。对于承接智慧养老项目的社会组织和其他服务提供者，政府应该制定更优惠的支持政策，充分调动主体的积极性。此外，政府还应推动养老护理人员和管理人员的从业资质互认和互通，加强养老从业人员队伍的建设。政府还应积极发挥自身作用，加强对养老服务合作供给的监管力度，以确保各组织和机构的合作得到有效落实。
通过政府的引导，社会组织可以充分发挥自身服务专业性和对老年人口需求的了解，提供差异化的养老服务，减轻政府的养老负担。同时，社会组织之间可以相互补充优势，强势的养老服务机构可以为能力较弱的机构提供培训和资助等全方位的支持，帮助它们实现独立健康发展。社会组织还能充当连接养老服务合作的桥梁，标准制定者等角色，以加速合作的形成。其他第三方主体，如养老服务提供商，可以利用市场机制来发挥自身优势，以市场化手段提供优质的养老服务。
（二）供需维
1、跟进合作供给全过程，提高运作效率。养老服务合作供给是一个复杂的系统化过程，涉及合作供给主体的选择、合作供给过程的管理、合作供给效果的评估以及责任追究等多个环节，每一环节都需要有完善的运作机制做保障。
在合作供给主体的选择上，要保证多元主体参与，科学选择服务主体。在合作供给过程的管理上，主要应该建立完善公开透明的监督机制，保障养老服务优质高效、公平公正；建立科学有效的激励机制，保障各类主体积极踊跃、充满活力；建立协同联动的协作机制，保障主体协同合作、形成合力。在合作供给效果的评估上，要建立科学合理的评估指标和测量方法，选择多元、独立的评估主体，完善养老服务绩效评估体系。在责任追究上，要建立养老服务合作供给的责任追究机制和权利救济机制。对不依法履行职责、违法违规的行为依法追究其法律责任。通过养老服务合作供给全过程的跟进，充分提高运作效率，更好地满足养老服务需求。
2、完善全链全时式综合为老服务体系，满足养老需求。进一步加强综合养老服务能力。全方位覆盖老年人的养老服务体系应聚焦于老年人的需求和服务质量，准确满足社区老年人的多层次需求，提供价格合理、质量优秀的养老服务。在技术层面，街道政府可与上级政府合作，建立更高层次、更高水平的门户网站和信息库，包括老年人居家养老服务需求库、养老企业与服务项目信息库与养老从业人员数据库等。同时，与辖区内优秀机构协同构建“绿色”通道，提升智慧养老融合水平，优化家庭病房、双向转诊以及长期护理保险等机制，构建签约家庭医生模式，利用智慧平台整合社区周边分散的医护资源。充分利用社会组织力量及市场力量，实现多主体全时段养老服务供给。
（作者单位：1.苏州市委编办机构管理中心；2.苏州大学政治与公共管理学院政府治理研究所）
主要参考文献：
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