| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 信用/法制 |
| 全民所有自然资源损害赔偿权法律框架与行使路径 |
| 第756期 作者：□文/王双珍 时间：2025/7/1 17:05:59 浏览：32次 |
［提要］ 自然资源所遭受的损害，不仅关乎财产性权益的减损，更触及生态环境权益的破坏，而当前面临的困境则在于法律制度的尚待完善与救济主体的不够明晰。通过对全民所有自然资源损害赔偿请求权的法律基础、理论支撑及适用范围的深入剖析，揭示自然资源国家所有权所独具的公法与私法交融的双重特性，并着重指出这一特性在损害赔偿实践中的特殊考量因素。针对赔偿请求权的行使问题，界定赔偿请求的主体资格，并积极探索实施的具体路径与有效的监督机制。
关键词：自然资源损害；损害赔偿请求权；权益；行使路径
基金项目：本文系江西理工大学2023年度研究生创新基金项目：“非法采矿罪司法扩大化：困境与疏解”（项目编号：XY2023-S050）研究成果
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年1月9日
一、问题提出
当前，我国在自然资源资产损害救济方面存在明显不足，法律框架尚不完善，救济主体界定模糊，救济对象及路径均缺乏明确性。这导致实践中主要依赖行政处罚与刑事制裁来追责，而司法救济途径面临重重挑战，难以有效保障受损的财产权益。此外，私力救济机制的缺失与行政权力的不当干预，加之地方政府在资源利用与保护中权责失衡，进一步模糊救济路径。
自然资源资产损害与生态环境损害在概念上存在重叠之处，但它们的请求权基础既具有差异性又相互关联。然而，在理论认知与实践操作中，人们常常将两者混淆，错误地将生态环境损害赔偿制度与全民所有自然资源损害赔偿制度视为同一类型，从而忽视它们之间的本质区别。此外，救济属性及构造问题也使得全民所有自然资源损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的体系位阶不明确，不利于解决当前司法救济路径不清晰的问题。
二、自然资源损害概念界定
（一）自然资源。“自然资源”这一概念具有多元特性，它会随着时间、社会制度、目标及技术的进步而不断变化。例如，为了环保、文化保护或战略原因，某些地区会限制资源的商业开发。经济实力也是决定资源开发程度的关键，如深海矿产虽丰富，但因成本和技术限制而难以大规模开发。技术进步不断拓宽资源开发的边界，改变我们对资源的认知和利用。理解“资源”需要考虑技术、经济和政策等多重因素，以把握其动态变化。自然资源不仅是经济财富的来源，也是生态平衡和功能的关键，因此应全面考虑其经济和生态属性，超越实用主义的局限。
从法律角度来看，《中华人民共和国宪法》第九条确立了自然资源的权属，为理解自然资源提供了法律基础。广义上，自然资源包括所有天然形成、对人类福祉有贡献的环境要素，这个定义广泛且普遍适用。自然资源的价值是不受任何单一国家或个人直接操控的。狭义上，自然资源指的是那些既稀缺又实用，并且产权明确的资源，它们是人类可以管理和利用的。这些资源的实用性不仅表现在它们的开发潜力上，还包括它们对生态环境的贡献。稀缺性则体现了资源有限性与人类需求不断增长之间的矛盾关系。明确产权的自然资源是经过特定化后的资源。从法律演进的角度看，《中华人民共和国宪法》第九条体现的是生产资料所有制形式，是社会主义公共财产的一部分。广义自然资源需要转化为狭义的、具有明确产权的资源，才能成为民法意义上的对象。
（二）自然资源损害。传统法学中，损害与侵权行为紧密相关，是民法的关键概念。尽管民法学界对损害的具体定义和作用尚未有统一看法，但普遍认为损害是指特定行为或事件导致个体权利和利益受到不利影响的事实状态。这种状态是侵权责任成立的前提，也是民事责任的要素，直接减损民事主体的合法权益。损害的概念不应被局限于民事责任的框架内，任何合法权益遭受的负面影响都应被认为是损害。简而言之，损害是指合法权益受到的不利影响，它是侵权责任和民事责任中的核心要素。
自然资源损害指的是因不恰当的开发利用活动引起的自然资源可度量的不利变化，这种变化不仅侵犯了相关权利人的经济利益和生态利益，还可能波及社会价值层面。它兼具财产权益损害与生态环境权益损害的特性。具体而言，财产权益的损害体现在自然资源数量的缩减、质量的退化以及经济价值的降低；而生态环境权益的损害，则体现为自然资源所受的不利影响导致其生态功能受损或生态价值降低。因此，自然资源损害的界定需要综合考虑经济价值、环境价值和社会价值的损失，以及这些损失之间的相互作用和影响。在法律救济途径方面，自然资源损害的救济不应仅限于侵权责任。除了侵权责任外，还可以探索多种救济途径和手段，以确保自然资源的可持续利用和人类的长期发展。
（三）自然资源损害与生态环境损害。自然资源损害与生态环境损害在法律框架和实践中存在显著区别，主要体现在六个方面：第一，请求权基础不同。自然资源损害赔偿基于国家所有权，关注具体资源的经济价值损害，而生态环境损害赔偿可能基于环境公共权益，覆盖更广泛的生态环境损害。第二，损害客体和保护对象不同。自然资源损害聚焦于资源本身的经济和生态价值减损，生态环境损害则关注环境要素和生物要素的不利变化及生态系统功能退化。第三，救济范围和侧重点不同。自然资源损害赔偿着重于维护国家作为所有者的权益，生态环境损害赔偿则侧重于生态系统的修复和保护。第四，诉讼主体不同。自然资源损害赔偿的诉讼主体更倾向于民事索赔方，而生态环境损害赔偿的诉讼主体则更多展现出行政主导的特点。第五，价值属性和社会公共性不同。自然资源财产价值虽追求公共目标，但法律上体现为私权，生态环境价值则具有普惠性和公共性特征。第六，法律实践和制度设计不同。生态环境损害赔偿诉讼核心在于救济受损生态环境，而制度设计需涵盖赔偿基础、主体、形式、程序及衔接等多个方面。鉴于这些差异，在法律框架和实践中必须明确区分自然资源损害与生态环境损害，并采取相应的赔偿和救济措施。
三、全民所有自然资源损害赔偿请求权的诠释
（一）全民所有自然资源损害赔偿请求权的法理依据。自然资源损害赔偿请求权的法律依据根植于我国《宪法》、《民法典》及相关司法解释等法律法规之中，形成了保护自然资源和解决损害赔偿问题的法律框架。《宪法》第九条明确规定了国家对自然资源的所有权，这为《民法典》中关于自然资源归属国家的条款提供了宪法上的支撑，两者合力奠定了损害赔偿请求权的法律基石。最高人民法院出台的相关司法解释进一步明晰了自然资源国家所有权作为生态环境损害赔偿请求权根基的地位，并为审理自然资源损害赔偿争议案件提供了明确的指引。然而，将自然资源国家所有权作为请求权的基础，在理论与实践中仍面临一些争议，诸如权利性质的模糊性、生态环境要素的整体性与物权客体特定性原则之间的冲突，以及可能引发的赔偿范围受限、诉讼程序繁琐等问题。此外，自然资源单行法在损害赔偿请求权的依据上呈现出差异性和不明确性，对于自然资源经济价值损害的赔偿规定不一，且在生态系统功能损害的赔偿范围和标准上也缺乏清晰的界定。这些法律规定在强调生态环境整体保护的同时，对于自然资源具体损害赔偿请求权的指导仍显不足。
学界对于自然资源损害赔偿请求权之基石——自然资源所有权性质的界定，存在多元化见解。一方面，有观点认为自然资源所有权应被视为民事权利（私权），因为《中华人民共和国民法典》已将其纳入物权范畴，并赋予国家与其他民事主体平等的法律地位，使其能够行使占有、使用、收益和处分等权能。另一方面，有学者主张公权说，强调国家在自然资源管理中扮演的是管理者和守护者的角色，而非平等的民事主体，且自然资源的不特定性与传统物权的特定性存在本质差异。此外，双重所有权说主张自然资源所有权融合私人法律和公共法律的职能，展现其复杂的、多层面的特性。而特殊私权论认为，尽管全民所有的自然资源所有权具有其独特性，它还是应该被纳入私权体系中，以便更有效地管理和增值国家所有的自然资源，同时确保这些资源的使用符合公共利益的要求。
（二）全民所有自然资源损害赔偿请求权范围。在界定全民所有自然资源资产损害赔偿请求权的边界时，需综合考量法律规范、司法实践、部门职能等多个维度。首要的是，尽管国家对自然资源的所有权为自然资源资产的财产权益损害请求权提供了相对明确的基础，但生态环境权益的损害赔偿请求权在法律规定与理论依据上尚显模糊。此外，自然资源资产损害与生态环境损害在概念上存在交叉，导致请求权基础的确定变得复杂，既关乎财产权益的损害，也涉及生态环境权益的损害。从司法实践层面看，生态环境损害的赔偿请求权已覆盖自然资源资产所处的生态环境损害，但针对自然资源资产的财产权益损失部分，法律政策尚未清晰界定赔偿请求的主体及方式，民事救济领域存在空白。考虑到自然资源和生态环境部门的职责划分，应将实体资产的生态环境权益损害纳入生态损害赔偿体系，以避免职责模糊与职能重叠。因此，建议将实体资源资产的生态环境权益损害与纯环境要素损害一并纳入生态环境损害赔偿请求权的范畴。在全民所有自然资源资产损害赔偿制度构建初期，可将赔偿请求权的范围限定在财产权益损失上，并适用一般的侵权责任。同时，应区分实物性损害与非实物性损害，并明确自然灾害造成的损失不应纳入自然资源损害赔偿的范畴。
四、全民所有自然资源损害赔偿请求权的行使
（一）全民所有自然资源损害赔偿请求权主体。自然资源包含着所有权、使用权及经营权等多个权利层面，每个层面都有各自的权利行使主体。当全民所有的自然资源受到损害时，确定赔偿请求权的主体资格及其范围，需综合考量权利类型、损害性质以及它们之间的因果关系。依据《民法典》规定，物权受侵害导致权利人损失时，权利人有权依法要求损害赔偿。在全民所有自然资源的所有权体系中，国家作为所有权的代表，亦即全民的代表，成为索赔的主体。然而，实际操作中，并非所有者直接作为索赔主体，而是通过多层主体和代表与代理机制来行使所有权。国务院代表全民行使对自然资源的所有权，并将相关职责全面委托给自然资源部。自然资源部既直接承担部分职责，也通过省级、市地级政府代为履行部分职责。在试点区域，自然资源部及省、市级政府具备求偿资格。对于县（区）级政府及跨区域的求偿主体资格，以及国务院其他部门是否应纳入索赔权利人范畴，目前仍在深入研究和评估中。自然资源部作为资源所有者代表，负责监管代理机构的执行情况，并要求这些机构以维护委托方利益为首要目标，致力于修复受损的自然资源价值。如果适格原告未能及时救济自然资源财产损害时，检察院将介入监督，提出检察建议，启动督促程序，并在适当情况下提起行政公益诉讼，以确保行政机关履行职责。在赔偿过程中，原告的处置权利应受到公共利益的制约。尽管自然资源国家所有权具有私法属性，但国家不能单纯追求自身利益而忽视公共利益和福祉的实现。为保障自然资源财产的公共属性，行权机关与监督机关需实现职能分离，加强监督监管。当自然资源上存在其他非所有权权益时，所有权权益和非所有权权益可能同时受到损害，此时需明确救济主张的主体。在实践中，所有权主体与用益物权主体都需要独立评估和证明其财产权益遭受的损失，并基于这些证据提出相应的损害赔偿要求。
（二）全民所有自然资源损害赔偿请求权的行使路径。根据相关政策和法律规定，全民所有自然资源损害赔偿请求权的行使路径，主要包括以下几个关键步骤：首先，在线索发现阶段，通过构建多元化的线索发现机制，利用履职主体、各级代理、使用权人及现代技术手段如卫星遥感和大数据，主动寻找并报告损害线索，以及时止损并推进后续程序。其次，在损害调查与鉴定评估阶段，通过外业核实和内业认定，确认损害事实并评估其价值，基于实际损害提出处理建议并起草调查报告，随后通过会议审理决定是否启动索赔程序。在诉讼阶段，除了传统诉讼途径外，引入损害赔偿磋商机制作为前置程序，旨在通过双方协商达成赔偿方案，若协商不成则通过法院依法审理和判决。最后，在监督与报告阶段，全民所有自然资源损害赔偿请求权的行使需接受全方位监督，以确保赔偿请求的公正性、合理性与透明度，自然资源部及各级代理履职主体需主动接受监督并向相关机构定期报告赔偿请求权的行使情况，包括进展、结果及存在的问题与挑战，以加大监督力度，提高透明度与公信力，并为未来工作提供借鉴。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
［1］陈琛.促进自然资源资产高效配置 建设生态文明实现永续发展［J］.资源与人居环境，2022（04）.
［2］刘卫先.“自然资源属于国家所有”的解释迷雾及其澄清［J］.政法论丛，2020（05）.
［3］王利明.民法·侵权行为法［M］.北京：中国人民大学出版社，1993.
［4］宁金成，田土城.民法上之损害研究［J］.中国法学，2002（02）.
［5］车辉.侵权责任法理论与实务［M］.北京：中国政法大学出版社，2009.
［6］廖霞林.我国自然资源损害民事责任研究［M］.北京：法律出版社，2016.
［7］李兴宇，吴昭军.全民所有自然资源损害救济的权利基础与实现路径：以国家所有权的私权定位为逻辑起点［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2021（04）.
［8］巩固.自然资源国家所有权公权说［J］.法学研究，2013（04）.
［9］李挚萍.论国有环境资源损害的民事救济［J］.重庆大学学报（社会科学版），2007（02）.
［10］张璐.论自然资源财产权利侵害的侵权责任——类型化的视角［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2015（01）. |
|
|
|
