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| 城市社区网格化协同治理研究 |
| 第756期 作者：□文/陈华平 田其瑞 时间：2025/7/1 17:07:43 浏览：32次 |
［提要］ 网格化治理作为我国在基层社会治理方面不断探索与创新所展现出来的一种重要形式，在维护社会稳定、提升治理效能等方面发挥重要作用。随着单位制的消解、社区制的建立与完善、城市社区多元主体对各自利益与共同目标的诉求，使得政府、公民以及社会组织之间的关系越发密切，网格化协同治理成为大势所趋。本文以赣州市南康区东山街道网格化治理现状为例，融入SFIC模型，从外部环境、起始层面、领导层面、制度层面、过程层面和结果评估层面进行分析，以期推进基层社会治理的发展。
关键词：SFIC模型；城市社区；网格化治理；协同治理
基金项目：2023年度赣州市社科规划课题：“赣州市基层社会治理的现状及其效能提升研究”（2023-ZDZX26-0443）阶段性成果
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2024年12月26日
一、问题提出与文献回顾
（一）问题提出。2004年，网格化管理开始应用于城市管理，并试点于北京市东城区。2013年，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“要创新社会治理制度，将网格化管理作为基层治理的新方向，用来健全基层服务管理平台的建设”。自此，网格化开始大范围在国内推行。2021年4月，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》有针对性地提出，“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台”。从初创探索，到深化拓展，再到精准优化，表明城市社区网格化已经成为基层治理的常驻方式和提升基层社会治理的重要手段。在各地具体实践中，网格化管理呈现两种模式选择，一是“横向到边”，二是“纵向到底”，前者注重地域边界的管辖，后者则是注重网格各方力量的配备。作为政府力量、公民力量和社会组织力量共同作用的一个治理方式，利益各方也从逐渐从碎片化走向合作化，网格化治理模式的改善、机制的创新和有效运作对基层治理的专业化建设以及治理效能提升有着举足轻重的影响。因此，通过多网融合，明确网格服务方向，协调各方主体利益，完善网格内法律规章制度，提供精准化、精细化的公共管理服务，将成为城市社区网格化治理的重要发展方向。
（二）文献回顾。学者们在网格化治理的概念、网格化治理的成效、网格化治理的模式创新、网格化治理存在的问题以及网格化治理的延伸应用等几个方面多有研究，部分学者从协同角度切入进行实证研究。如，提出“网格化管理、组团式服务”理念；构建多元主体参与的协同治理体系；建立规范化的沟通协商机制；构建驻区单位联动、挂点领导联帮、配套组织联动的“三联机制”；打造理念协同、主体协同、力量协同和信息协同的“四协同”优化路径；以目标为导向构建市域社会协作治理模型；突破传统模式，激发网格内生性，建立协同共治新局面；整合城市治理碎片化；构建“双网共生”的协同联动机制；构建网格化管理与智慧社区相融合的协同治理模式。
从研究视角来看，学界对于城市社区的网格化治理有着明显的协同意涵，但是对网格内各主体的研究力度不够，主要体现在未能将协同治理理论和协同治理模型与网格化治理进行耦合，现有的成果多是实践研究，理论性不足，特别是在将协同治理模型与案例结合进行分析方面存在一定的缺陷。
二、理论基础与框架构建
（一）理论基础
1、SFIC模型。SFIC模型由美国加州大学伯克利分校的安塞尔和盖斯提出，它旨在有效地协同各利益相关方，以解决共同问题或达到共同目标，在这个过程中，其关键因素包括起始状态、催化式领导、制度设计和协同过程，相互交织，共同构成协同治理模型。协同治理的起始状态，包括权力与资源失衡、参与动机和过去的合作或冲突历史三种因素，这些因素会影响协同各方的积极性与参与度。催化式领导是协同治理的关键因素，它在引导各利益相关方完成协同过程中的难度较大环节发挥关键作用，特别是在协同动机较弱或权力不平衡的情况下显得尤为重要。制度设计涉及基本协议和规则的制定，包括确定哪些利益相关方参与协同过程，确保透明和共识导向的规范化，使得各方都能按计划达成共识和成果。协同过程是协同治理的核心，它包括各种活动，如面对面对话、建立信任、对过程的承诺、达成理解与共识，以及阶段性成果。这些变量之间形成一个环形关系，协同过程的成功需要综合考虑它们对彼此的影响，达成协同治理的最终目标。协同治理模型各要素之间的循环与闭合能够突出各要素之间互相影响与互相作用的关系，符合本文的研究需要。（图1）
2、网格化治理。网格化治理作为独具中国特色的一种基层社会治理模式，是指通过将治理的街道或社区划分为若干小的网格单元，对区域进行管理，提高社会治理的高效与灵活性。自2004年试点以来，各地根据自身的人口分布、经济状况、社会结构等因地制宜进行实践，使得网格化治理模式不断成熟。而不同于过去粗放、碎片、被动的管理模式，现阶段的网格化治理模式强调运用现代技术如大数据、互联网、物联网等来有效配置网格内资源，确保网格内信息高效流通，细节能够被监测与处理，实现精细化管理。此外，网格化治理还强调居民、社会组织、自治组织等多方通过网格平台参与进社区治理事务中，各方可以在社区公共事务的协商与讨论中发挥积极作用，形成多元共治的治理格局，促使网格化治理转被动为主动，由分散转系统，提升居民满意度的同时提升基层治理的能力以及水平。
（二）基于SFIC模型的城市社区网格化协同治理框架构建。由于西方国家在国家体制、意识形态、社会制度等方面与中国有着本质的区别，相关理论不能生搬硬套，需要在借鉴的基础上将其转化为适合本土的理论成果。因此，在使用SFIC理论模型研究城市社区网格化时，应当对其进行适当的修正。SFIC模型应用于城市社区网格化的过程中主要有三点不足：一是整个模型缺乏对于外部环境的考量。赫尔曼·哈肯在《协同学：大自然构成的奥秘》当中提到，即使是微小的环境改变也可能对整个系统状态的变化产生巨大的影响。而在中国的社会治理环境当中，外部环境对治理行为有着举足轻重的影响，因此在模型修正过程中将外部环境纳入思考。二是SFIC模型缺乏各环节间的互动沟通过程。在实际的网格化协同治理过程中，各环节之间是一个合作博弈的过程，催化式领导、制度设计、协同过程以及协同结果之间是循环往复的过程。因此，修正后的SFIC模型打通了各个环节之间沟通与博弈的渠道，使得各环节能够在一定程度上解决单向沟通带来的矛盾问题。三是SFIC模型缺乏对协同结果的评估度量环节。我国政治工作中格外注重对于工作结果的评估与学习。对于协同结果的评估度量不仅能直观地看出协同结果所取得的成绩好坏，还能以评促改，分配权重。因此，修正后的SFIC模型增加了对协同结果的评估度量环节。（图2）
三、实践探索
东山街道位于赣州市南康区东部，设立于2003年，街道行政区域面积为69.6平方千米，常住人口约15万人，截至2023年，街道下辖17个社区和7个行政村。近年来，东山街道党工委聚焦城市基层治理难题，重点推进“提升城市社区网格党支部管理服务水平”和“暖蜂驿站”两个“书记领航”项目，将原来的社区网格由45个细化为74个，积极动员了1，000余名党员干部与志愿者参与到网格工作当中，为网格内居民提供了更加完善的服务。
（一）治理现状。按照“将支部建在网格上”的要求，东山街道各社区成立了党支部，重新选举业委会、推出楼栋长，在红色党建的引领下，成立了红色的业委会，形成“街道党工委——社区党组织——网格党支部——楼栋（片）党小组——党员中心户”的五级组织体系，整个体系对网格管理实行专职负责且互相联系。此外，街道还充分发挥党员先锋模范作用，以退休党员干部为表率，年轻党员为先锋的机制，在网格内组建党员、退役军人、妇女、群众等志愿服务队，以各自特色志愿服务项目为载体，截至2024年初，街道网格内已消除安全隐患50余处，调节矛盾纠纷60余起，为群众解决实际困难180余件，协助征拆1，854户共计7.2万平方米。然而，城市社区网格化治理建设是一项持久战，通过走访调研以及问卷数据分析得知，目前东山街道在其网格纵向治理上还存在许多掣肘因素：基层工作琐碎繁杂且压力大，权责不对等、流动人口管理困难；政策的变化使得很多工作难以展开，地方上财政和资源跟不上时代发展导致“一老一小”问题突出；不必要的考核牵制了工作人员的创新思维。在居民对网格内干部的评价中，多数代表反映形式主义过于严重，工作效率不高，很多问题得不到解决，形成了历史积案，一些乱象由于得不到有效配合，从而无法解决。
（二）SFIC模型视角下城市社区网格化协同治理困境分析。打造一个政府、物业、社会组织、居民等利益共同体有机协同体系是城市社区网格化治理亟待完成的任务，也是实现治理能力现代化的必要条件。然而在现实工作中，城市社区网格化协同治理还面临诸多困境，基于SFIC模型以及赣州市南康区东山街道的个案分析，城市社区网格化协同治理在外部环境、起始条件、催化式领导、制度设计、协同过程以及协同效果方面面临诸多问题以及挑战，无法做到治理效能的有效提升。
1、外部环境：政策摇摆不定，产业结构失调。外部环境是决定整个协同治理过程是否有效的主导性因素。外部环境因素主要有两个：一是当地政策缺乏连续性，摇摆不定现象时有发生。频繁的政策摇摆导致街道政策执行者在政策执行过程中易出现混乱，工作难展开，问题难解决。东山街道网格党支部书记表示，上层政策制定者对于网格化治理的政策时常变化，经常是前一个政策还没有落实到位，下一个政策下达就要完全推翻之前的工作，从头开始。二是经济产业结构失调。单一的产业由于高度依赖某种资源，会导致就业机会的受限和劳动力外流，给治理增加压力，也给网格化治理带来人口老龄化和劳动力短缺的问题。南康区街道党工委工作人员表示，整个区过度依赖传统家具产业，就业岗位的饱和导致失业与无业人员大量外流，经济发展上不去。许多社区都存在空挂户增加，人口流动频繁的困境，基层网格内年轻人占比越来越低，愿意干基层工作的年轻人也越来越少。
2、起始状态：目标存在差异，协同动力不足。在城市社区网格化协同治理过程中，政府以及党组织总揽大局，而企业、非营利组织以及居民之间则经常因各自组织特性存在着各种各样的问题，使得协同动力不足，进而影响协同动机。第一，各主体间协同目标存在差异。在东山街道网格化治理的实际协同过程中，由于资源与权力不对等的存在，各主体扮演的都是利己的“理性经济人”角色，各主体的价值观和目标的不同使得互相之间很难形成合力，影响协同效果。第二，各主体间的协同意愿不足。在研究东山街道的政策文件时发现，基层政府为了尽快完成任务会在政策实行过程中采取模糊化措施，这样会使得政府的引导作用不够明显，资源优势以及政策导向作用会被削弱，陷入“塔西佗陷阱”。对于以政策为导向的企业与非营利组织来讲，如果政府没有明确且清晰的政策激励与资源引导，则会降低他们的协同合作意愿。在这种情况下，社区居民也是抱着“事不关己高高挂起”的态度，很少主动关心并投身于社区与街道的治理当中。
3、催化式领导：权力让渡不够，权责划分不明。对于具有公共产品属性的社区，政府应当在其治理中发挥服务作用以避免“公地悲剧”的发生。然而，在东山街道的网格化协同治理过程中也存在政府失灵的问题。一是权力让渡不够。原则上基层政府与组织应该具有一定的自主性以方便灵活展开工作，但是在东山街道的网格化治理中，上级区政府部门往往是统领一切的存在，社区中的组织在政府部门的统领下被削弱其自主性，成为上级政府部门的“腿”，丧失了大部分的主观能动性。在访谈街道两委成员时，他们表示自己在工作中的自主性不大，基本只能按照上级的指令要求去做事，按下发的文件执行工作，运行机制单一。二是权责划分不明，干部权责不对等。许多基层干部都面临着“责大”而“权小”的难题，即上面的权力不能完全下放至基层，导致权责划分不明和权责拉扯问题。长此以往，权责关系界定不明所带来的问题形成积案，基层干部的工作压力越来越大，久而久之其工作积极性将大打折扣，“上有政策、下有对策”的弄虚作假现象时有发生，社区的治理难度越来越大。
4、制度设计：规章制度欠缺，队伍建设不力。一个好的制度设计能够稳定各方利益，也能够促成治理队伍的建设。东山街道在其各项规章制度中，尤以网格员队伍建设制度存在较大的问题。第一，社区网格员的招聘选拔制度缺乏专业性。社区问题的多样性要求网格员具备广泛的专业知识。然而，在街道的招聘与选拔制度中，只是简单罗列了年龄、性别以及身体状况等基本要求，招聘限制条件的缺失使得新纳入的网格员难以提供专业服务，面对复杂问题时会显得束手无策。第二，对网格员的培训制度不足。对于现存以及新纳入的网格员，街道没有一套具体且有针对性的培训流程与制度，网格员不懂如何调配资源，在面对突发事件时容易自乱阵脚，造成浪费，增加损失。第三，社区网格员队伍的待遇和激励机制不完善。在东山街道的网格员队伍中，有近80%的网格员是兼职，每个月薪酬只有几百到一千元不等。全职网格员的薪资低于当地平均薪资标准，也没有明确的晋升机制和奖励制度，队伍整体缺乏长期职业发展的动力，降低了他们职业满意度的同时也不利于社区事务的解决，影响协同治理的最终效果。
5、协同过程：主体沟通不畅，运作效率较低。高效的协同取决于高效的沟通。协同过程是城市社区网格化协同治理的核心部分，各利益主体能否高效沟通是影响治理结果的关键所在。东山街道在网格化协同治理过程中存在着沟通过程不畅、治理不衔接的状况。第一，主体之间沟通意愿不强。社区许多事务的处理虽在明面与形式上表现出了各方协同联动，但在真正处理过程中却是貌合神离，各干各事，彼此之间对各自任务的处理进度以及影响事务的细节懒于沟通，形成不了合力，资源浪费、推诿扯皮的现象时有发生。第二，缺少面对面沟通平台。在协同过程中，沟通平台必不可少。然而，在东山街道各社区的实际治理过程中，有些治理主体只是形式上参与，行动上却并未参与到实际工作中去，热衷于观望与拍照留痕，形成不了一个完善的“发现问题、分析问题、处置问题、经验学习”的面对面沟通平台，涉及到治理工作中的痛点问题，一些协同部门表示一切要听从牵头部门指挥，无法明晰自身职责，形成不了阶段性的成果，降低了治理的有效性。
6、协同结果：评估流于形式，协同结果不佳。有效的协同治理结果需要严谨的监督评估，而导致协同结果不佳的最主要原因是监督评估机制不健全，无法使协同结果达到最佳状态。在东山街道的网格化治理实践中，监督评估机制面临流于形式的风险。第一，缺乏有效的反馈渠道。社区居民或其他组织在遇到问题或遭遇不公平时，很多时候找不到合适的部门或机构反映，导致监督缺失。第二，评估方法不科学。街道对结果的评估没有采用科学的调查方法和数据分析，在很多方面没有一套明确的目标和评估标准，仅仅依靠个人或组织的主观判断。量化标准的缺失使得对结果的评估与实际存在较大的偏差。
四、城市社区网格化协同治理路径选择
城市社区网格化协同治理是一个复杂的非线性化过程，其涉及诸多利益主体以及影响因素。从赣州市南康区东山街道的网格化治理现状及其困境出发，有针对性地提出路径选择，以期为各地方的城市社区网格化协同治理发展提供经验借鉴，建成开放共享的治理平台，提供更加精细化的服务。
（一）转变外部环境，增强协同动力。为网格化协同治理建立和谐的外部环境，以增强网格内部的内生协同动力。第一，保证政策的连续性和稳定性。建立政策评估与反馈机制，通过定期评估收集执行过程中的问题反馈，及时调整优化政策。强化政策沟通协调，确保政策制定者与执行者之间的信息畅通，以及制定长期规划，为政策的连续性提供明确指导和预期。第二，推动产业多元化发展，优化营商环境。特别是鼓励新兴产业的发展，吸引更多投资和企业，以促进经济增长和就业机会的增加，同时减少对传统产业的依赖，加强职业教育与培训，提升劳动力市场竞争力，减少劳动力外流。借助上述取得的成果培育社区社会组织，发挥其在社区治理中的积极作用，以此增强社区整体活力，激发居民积极参与社区事务的意愿，提升网格内部协同动力，构建起涵盖服务、民生、就业等多方面的社区支持网络，提高治理效率，提升社区整体福祉。
（二）适当让渡权力，明确权责边界。为了解决权力让渡不够以及权责不对等的问题，上级政府部门应实施简政放权改革。第一，上级政府适当让渡权力，使其能够根据实际情况灵活应对和处理社区事务。包括制定明确的权力下放机制，让居委会、业委会等基层组织在一定范围内拥有决策和管理的自主权，从而提高其工作的主观能动性。第二，厘清基层权责边界。首先，建立权责清单制。通过其动态调整和细化责任主体、履行方式、追责形式等内容，推动事项的有效下放和街道的顺利承接，推动资源资金、管理权限等向街道倾斜，赋予街道综合执法调度、多部门协同解决的综合事项统筹协调和考核督办等权限，减少基层阻力，增强基层干部的工作底气。其次，优化考核评价体系。通过精简考核事项、优化考核指标、改进考核方式、强化考核结果运用等举措来避免多头考核、重复考核的问题，加快推动传统考核指标向高质量发展指标的全面替代。最后，建立完备的平台监督机制，对基层干部的工作进行有效监督，确保其权力行使与责任承担相匹配。
（三）加大力量投入，健全队伍制度。一支专业素质高的网格员队伍是城市社区网格化协同治理的核心。针对网格员队伍建设的建议：第一，完善网格员招聘机制。在招聘网格员时，除了要设置较高的学历条件，还要设置相应的专业要求，吸纳有专业水平的持证人员进入网格员人才队伍，让招聘到的网格员能够发挥自己的专业优势，尽快成为一名专职社工。第二，加大对网格员的培训力度。由街道网格化综治中心负责，根据社区不同岗位工作的需要，以月度为单位组织网格员开展有关政策法规、心理健康、矛盾调解等方面的专项培训，并结合社区当前存在的问题强化网格员的业务能力培训。第三，完善网格员激励机制。建立科学的绩效考核体系，通过制定明确的工作目标和指标，定期对网格员进行绩效评估，将其工作成果与奖惩措施挂钩，激发网格员的工作积极性。对于考评连续优秀的网格员可以予以一定的奖励，激发其对工作的长期投入和忠诚度；而对于不履职的，可以采取适度的惩罚措施，以保持整体激励机制的公平性和有效性。
（四）加强部门协作，提高运作效率。良好的协同过程需要各主体之间的高效沟通，才能提高协同整体的运作效率。第一，建立常态化沟通平台。制定固定的沟通会议日程，确保各主体定期面对面交流，通过联席会议等形式，让社会组织与政府部门能够直接对话，共同商议以明确各主体职责，避免职责重叠和推诿现象，确保每个主体都能明确自己的角色和工作重点。辅以强化信息共享平台，利用信息技术建立线上对话平台，线上线下组合实现信息的即时更新和共享，让各主体能够实时跟踪任务进度和治理成效。第二，构建科学协同机制。增强基层工作人员的专业能力和服务水平和解决复杂问题的能力，减少对上级部门的依赖，提高基层治理的自主性，并培养各主体之间的信任和合作意识，借助催化式领导鼓励跨部门合作，形成共同的治理目标和合力。以此建立以问题为中心的工作流程，从发现问题、分析问题、解决问题到经验总结，形成闭环管理，让每个问题都能得到有效处理。
（五）完善评估机制，巩固协同成果。确保协同效果的评估与监督是深化社区网格化协同治理的关键驱动力。第一，建立健全的评价体系。在对结果的评估中，不仅要关注事件响应速度、公共安全指数、服务质量等硬性指标，更需深入挖掘居民真实感受，通过在线调查、面对面访谈等形式，并借助技术手段实现数据的深度洞察，辅助决策者精准施策，使每一项治理措施都能反映群众期盼。第二，建立健全的监管与优化机制。引入定期绩效审查，设立奖惩分明的激励制度，激发网格全体工作人员的积极性与创造力，确保责任落实到位。同时，借助互联网与物联网的组合，发挥社区居民这个巨大群体的监督作用。在线下设立举报信箱，线上通过开设社交媒体账号、制作微信小程序等方法，呼吁群众对社区日常治理中违规违纪和不履职等行为进行举报，发布自己对社区治理的意见和建议，发现安全隐患并督促工作人员尽快整改。由此建立起集监督、评价与学习的循环机制，促进各方有机合作。
综上，城市社区网格化协同治理，作为一种我国独创的新型基层治理模式，已经在赣州市南康区等许多地区取得了显著成就。这一模式的成功，归功于各级党组织、社区居民以及利益相关者的紧密协作，共同努力推动社会和谐、稳定和可持续发展。其强调的民主、参与、透明、协商和依法治理等原则，推动了政府与社会之间的互动，促进了各方的共同参与和共担责任。这种治理模式不仅促进了社区居民更多地参与社会事务，也为政府提供了更多全面了解社会需求的途径，满足了民众的期望，提高了社会治理的效能。然而，值得强调的是，城市社区网格化协同治理并非一劳永逸的模式，需要不断优化和完善。继续努力提高基层治理效率，以增强社区居民的参与感，确保决策的科学性和公正性、制度的更新和各方对话的及时性，保证这一模式的健康发展。
（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）
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