| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 公共/财税 |
| 多元主体参与老旧小区微更新实践及启示 |
| 第756期 作者：□文/王辰钰 时间：2025/7/1 17:09:21 浏览：24次 |
［提要］ 随着城市化进程的不断推进，城市老旧小区微更新问题日益受到关注与重视。基于协同优势理论和合作生产理论，结合天津市万和里社区老旧小区微更新多元主体的协同治理实践，搭建起老旧小区微更新多元主体协同治理的理论分析框架，剖析多元主体参与协同治理的全过程，归纳出提高党组织对资源的整合与调度能力、建立多元主体间利益平衡机制、构建政府主导多方协同的合作生产模式、嵌入情感治理增强主体间信任度以及构建权责关系清晰的多元治理结构等五点启示，为促进城市老旧小区改造、提升城市治理效果提供新思路。
关键词：老旧小区微更新；多元主体；协同治理
中图分类号：F299.23；D669.3 文献标识码：A
收录日期：2024年12月26日
一、问题的提出
近年来，老旧社区的改造已经成为城市更新的关键内容，并且得到了党和政府的高度关注，这一问题在政府工作报告中多次被提及，并且已经成为党和政府目前以及未来一段时间里非常重视的大型民生工程。天津市老旧小区众多，是城市重要的存量资源。为推动城市的高质量发展和精细化治理，天津市从2021年开始启动城市更新，以优质城市更新项目谋划、实施为抓手，挖掘存量资源，补齐基础设施和公共服务短板，推动企业、社区、居民等多方共同参与老旧小区改造工作。在此背景下，对城市老旧社区微更新多元主体协同问题进行研究，探讨如何以更高效的协同治理方式，激活老旧社区的微更新项目，提升民众幸福感，显得十分重要。本文尝试将协同优势理论和合作生产理论进行有机整合及适用性改造，以天津市万和里社区微更新项目为观察对象，全景呈现老旧小区微更新中多元主体的协同实践过程，并为老旧小区微更新多元主体参与协同治理提供启示。
二、理论基础及应用
（一）协同优势理论。协同优势理论是在协同治理理论的基础上发展而来。Huxham最早在1993年提出了协同优势的概念，他认为当协同各方达成某种创造性的结果时，便可以说是达成了“协同优势”。后来，他将该理论从商业领域引用到公共政策领域。在公共政策领域，协同优势理论已经认识到协同行为的普及性，但同时也提出协同本身常被认为是一件“好事”，而其获得产出或效果的方法论却没有获得足够的发展。于是，协同惰性的概念便应运而生。协同惰性指的是协同行为并未取得任何比较显著的成果、取得成果的效率过于低下或者为取得成功所付出的代价过大。正是协同优势和协同惰性这两个相反的概念，构成了协同优势理论核心的逻辑论证。在协同惰性的研究中，很多因素被不断提及，形成了一个协同实践的主题空间，主要包含目标、权力、信任、成员结构、领导力等主题，对协同惰性的分析就建立在这些主题之上。
在实现国家与社会资源的整合时，可以运用协同优势理论将协同过程与协同行为得以实现的主题相结合来解释各主体是如何发挥作用、相互协作并消除协同惰性完成改造实现协同目标的。老旧小区微更新强调多元主体参与改造生产全过程，政府、社区、市场等多元主体均在服务过程中发挥积极作用，形成共同的治理结构。
（二）合作生产理论。20世纪70年代，Ostrom与其同事在研究城市治理问题时，提出了合作生产的概念。合作生产理论认为参与公共服务供给过程的行为者可以分为常规生产者和作为消费者的生产者，而公共服务合作生产的过程需要常规生产者和作为消费者的生产者都投入一定的资源。进入21世纪，在新公共治理的浪潮下，政府开始借助社会、公民的力量来推动改革，合作生产理论再次引起学者们的广泛关注。许多研究都关注到政府、企业、公民等多元主体参与社会治理的重要性和有效性。合作生产理论经过不断地发展，逐渐形成了相对稳定的概念内核：公共物品及服务的提供者不仅只有政府，市场与社会也具备参与公共服务的潜在能力。合作生产可以有效促进国家与公民之间的协同作用，激活自愿参与和社会凝聚力。合作生产过程改变了国家、企业和民众在公共服务提供过程中的角色，让不同的行为者参与服务的设计、生产和提供等。
社区具有天然的“公共属性”，在老旧社区微更新的过程中，既需要企业和居委会的参与，也需要居民的参与，这正好符合合作生产理论中所认为的“合作生产不仅关注公共效率的提升，还强调政府、市场、社会以及个人之间的共同协作，重视以公众为中心的多元价值共创”。因此，公共服务合作生产是实现国家与社会之间协作关系和资源整合的重要策略。
本文将协同优势理论和合作生产理论进行有机整合及适用性改造，尝试搭建用于分析老旧小区微更新多元主体协同治理的理论分析框架，如图1所示。（图1）
三、万和里社区微更新项目运作过程分析
万和里社区是典型的老旧小区，2021年雨季时，万和里社区的3栋楼面临屋顶漏水的问题，改造迫在眉睫。在改造的过程中，万和里社区所属的街道、居委会和居民以及街道聘请的施工企业都参与到了其中，四个主体尝试通过协同合作来解决问题。本文借鉴协同优势理论分析框架，尝试全景呈现万和里社区微更新中的多元主体协同过程。
（一）确定协同目标。协同优势理论认为，明确的共识是行为主体开展协作的出发点，多元主体应该有效整合多个目标，找到利益的平衡点，确定统一的协同目标，为后续项目顺利推进提供基础。
2021年雨季时，万和里小区的9号楼、10号楼和11号楼的顶层出现了不同程度的漏雨问题，很多居民到社区反映家中出现漏雨的问题，社区工作人员决定实地走访了解具体情况，为后续解决问题提供参考。通过实地走访和查阅相关资料，社区工作人员了解到小区的房屋产权相对比较复杂，目前漏雨的房屋有公产房、已购买产权的私产房和已进行二次买卖的私产商品房。为了确定应该由谁来承担维修责任，社区工作人员逐户进行了登记，确认了每一户的产权，并根据实际情况联系相关产权单位，但结果是产权单位都不愿意担负责任。除了有产权单位的房屋以外，还有一部分房屋是私产房，需要居民自行承担修缮的费用，这部分居民的意见就很大，不愿意自行承担费用，要求社区和政府解决问题并承担费用。社区工作人员耐心为居民做解释，大部分居民在社区工作人员良好的态度和耐心的解释下，平复了情绪，愿意体谅社区并积极配合后续工作。
虽然居民与居委会存在矛盾和冲突，但最终双方达成了一致的目标：共同努力解决屋顶漏雨的问题，顺利完成小区微更新改造。
（二）创造协同条件。确定了统一的协同目标以后，要对多元主体间存在的分歧和冲突进行化解，尽量满足各主体合理的需求，创造协同得以进行的条件，推进项目的顺利进行。
社区工作人员为了尽快解决问题，通过新一轮的走访了解到居民不愿意自行修缮的主要原因集中在房顶罗马柱的问题。2008年北京奥运会前，为了城市景观美化，在房顶加装了罗马柱，但是时间长了之后，屋顶的罗马柱有些已经风化了，每当刮风的时候就会有碎石渣和碎石沫掉落，为了防止以后其大面积脱落砸伤居民，社区于2021年上半年对罗马柱进行了拆除工作。恰巧9号楼、10号楼和11号楼这三栋楼在2021年上半年曾经统一进行过顶层罗马柱的拆除工作，有居民就联想，是不是因为拆除罗马柱才导致的漏水问题出现呢？社区请专业施工人员到现场进行了勘测，认为拆除罗马柱跟房顶漏水之间没有必然联系。后来，有一些居民表示，房子渗水漏雨确实不是2021年才出现的问题，只是现在情况加剧了，尽快维修才是关键。
针对居民所提出的屋顶漏雨是因为2021年对罗马柱进行拆除造成的问题，居委会和企业都参与到了化解问题的过程中：居委会先经街道联系到企业第三方的工作人员进行评估，后又将评估结果传达给居民，起到了协调的作用；第三方工作人员所属的企业对问题进行评估得出专业的结论也是化解争议的关键一步。
（三）明确主体间关系。创造良好的协同条件以后，需要明确各主体的角色定位。在万和里社区微更新项目中，存在着四个成员：街道办事处（政府）、企业、居委会和居民。街道办主导项目，监管各主体并为其提供帮助，居委会在街道办、社区和企业间起到“桥梁”的作用，居民和企业要合作共建。
在化解了争议之后，社区将工作情况以书面和口头的形式向社区包保领导汇报，并启动社区“吹哨”程序，向街道办事处职能科室“吹哨”，请求驰援。街道办事处领导高度重视，街道党工委书记、办事处主任、业务分管领导及业务科室负责人都多次现场查看，并积极协调推进区级相关委办局，住建委和城管委寻求解决办法。街道办事处和相关委办局反复开会讨论，最后初步形成了一个具体的解决方案：居委会先在社区内部组织召开居民议事协商会，听取居民意见和建议，将居民的诉求整理反馈给街道办，街道办再联系相关企业结合居民的诉求确定最终维修方案。
争议化解后，居委会向街道办事处反映具体情况和居民诉求，街道和各职能部门也积极配合社区居委会的工作，形成了居民与居委会、街道办事处之间的利益共同体，是改造协作得以顺利进行的保障。在这个过程中，街道办事处扮演着“主心骨”的角色，居民是参与者，居委会是二者之间的协调者，三方发挥着不同的作用，使屋顶漏雨问题的解决得到进一步推进。
（四）启动协同治理程序。明确了各主体间的关系以后，需要通过协商等方式进一步增进各主体间的信任，顺利启动协同治理程序。
在街道办事处积极解决问题的同时，社区内部召开了两次居民议事协商会，通报社区工作进展。在集体议事协商会之前，社区采取了点对点的工作方法，社区工作人员和老党员组成的“居民专班”，帮助社区和漏雨住户进行点对点的沟通。在点对点的沟通之后，相关楼层的顶层居民在社区的组织下参与了居民议事协商会。通过议事协商会，居民主要提出以下三点诉求：第一，拆除罗马柱；第二，重新铺设房屋防水；第三，拆除和铺设费用由政府承担。虽然有些居民也提出了要求政府赔偿，但是政府资金也很紧张，无法提供赔偿，只能进行维修。对于有这种诉求的居民，社区再次与之点对点沟通，晓之以理动之以情，让其认识到目前首要的还是修缮漏雨的屋顶。在社区工作人员的努力之下，居民们终于达成了共识。
街道办事处发挥“主心骨”作用的同时，居委会组织了议事协商会，为居民提供了一个表达诉求和沟通交流的平台，是促进双方建立信任、推动协作形成的关键所在；居民再通过社区居民议事协商会，形成了居民诉求清单，以“主人公”的身份参与到改造中，充分地表达了自己合理的利益诉求，提高了居民的认同感和归属感，平衡了居民与社区的关系。
（五）达成协同目标。达成协同目标是整个协同治理过程的最终结果。在万和里社区微更新中，协同目标是努力解决屋顶漏雨的问题，顺利完成小区微更新改造。
社区启动吹哨后，经街道办事处的初步调研和各部门讨论，结合居民的诉求清单，最终形成了一个解决方案：先拆除罗马柱，再重新铺设防水层，最后由专业维修人员进行检测，费用由天津市河东区的委办局和街道办事处共同承担。维修屋顶漏雨的事项终于确定下来，不仅社区工作人员松了一口气，居民们也踏实了很多。但因为当时正值雨季，屋面处于潮湿的状态，水分无法蒸发，阻碍新防水层的铺设，无法马上维修，所以要等到9月份雨季过后才可以进行维修。在7月到9月，社区的工作人员每缝下雨都会帮出现漏雨问题的居民收拾屋子，清理积水。雨季过后，修缮屋顶的工作开始有条不紊地进行。施工开始后，社区安排人员全程跟随，随时回应、解答居民的问题。到2022年雨季时，困扰万和里顶层100多户居民的漏水问题得到了彻底解决。
四、多元主体协同参与老旧小区微更新的启示
（一）提高党组织对资源的整合与调度能力。微更新的效果和对资源的高效利用是息息相关的，必须通过强化党建引领作用，充分挖掘社区资源，强化与社会资源的联系，提高资源整合与调度能力。基层党组织应该主动承担起促进和引导的角色，在多元主体间扮演一个多方信任的中间人，促进多元主体的对话和协商，从而促进协同治理。从大方向来说，基层党组织可以从以下三个方面进行引领：一是思想引领。提高各主体在协同治理上的思想认识。首先要让各主体认识到基层党组织具有法定的领导地位；其次要积极推进自己成为服务型党组织，把自己的资源优势充分地利用起来；最后基层党组织还要加强各主体对协同治理理论及实践的学习，培育大家的公共精神。二是制度引领。推进协同治理制度的构建和协同治理平台的搭建。三是机制引领。完善社区协同治理机制，主要包括监管机制、考评机制和共享机制。
（二）建立多元主体间利益平衡机制。在老旧小区微更新过程中，各主体的价值判断、行为选择和态度指向都受到其性质和经验的影响而存在不同。不同的选择、态度和价值取向使多元主体的利益存在冲突。如果想要化解矛盾和冲突，就要建立多元主体间利益平衡机制。首先，政府要牵头搭建有效的协商平台，各主体在协商过程中阐述各自的目标和利益获得范围，在不损害其他方根本利益的前提下商讨使公共利益最大化的方案。其次，居民作为微更新的受益者，居委会作为代表居民利益的组织，都要对项目全过程进行监督和评估，资金投入者可以从中获取应有的收益，但是在扣除了收益之后，剩余的收益应当转化为公共利益。最后，企业要为项目提供一定的资金支持。仅靠政府资金无法维持项目的可持续性，各方都带着获取经济利益为目标的资金投入会使项目结果更加理想。
（三）构建政府主导多方协同的合作生产模式。社区微更新项目涉及到政府、社会企业和居民等多个主体，政府应该向“服务型政府”转变，以提升居民满意度为目标，坚持以人为本，从直接生产者的角色转向合作生产者的角色。在宏观层面，政府要建立清晰的多元主体参与规则，协调不同主体间关系。在社区层面，政府一方面要从居民入手，提高居民的参与意识和参与能力；另一方面要从居委会的角度出发，释放部分行政权力给居委会，并减少形式化、重复化的行政任务，让居委会可以发挥其自治性。对于企业，政府要学会“放权”，减少对他们的“控制”，保持他们的自主性和服务能力，提升他们的自我造血功能，加强对他们财政资源的支持。
（四）嵌入情感治理增强主体间信任度。在协同治理中，信任是各方结为伙伴共同行动的前提基础和重要因素。在多元主体参与的微更新中，要注重情感塑造，通过运用情感治理工具，增进各主体之间的情感联结，从而增强主体间信任度，促进项目顺利推进。在政府层面，一方面要培育社区文化，发挥德治的引导作用；另一方面要增强社区教育，拓宽社区治理中法治的途径。在居民层面，在项目进行过程中居委会工作人员随时关注居民需求和反馈，主动处理问题以提升居民满意度，引导居民生成积极正向的情感。在企业层面，社区居委会可以作为桥梁，撬动区域内的企业主动参与微更新项目，提高居民对企业的认可度和信任度，加深他们之间的情感联结。
（五）构建权责关系清晰的多元治理结构。为了保证多元主体之间能够有序地协作，防止因他们的无序参与和职权混乱而产生矛盾，必须要明确参与微更新的主体的权力界限和职责范围，构建良性的治理结构。政府应扮演宏观层面的角色，出台微更新相关政策并进行指导，简政放权，赋权增能，清晰划定各主体权责，建立各部门的统筹协调机制，明确参与要求和流程指引，作为其他多元主体参与的基本保障。居民应该具有自我管理的意识和积极参与的责任感，街道办事处和居委会要加强对居民的宣传和教育，引导他们树立正确的改造观念，把自己也看作参与微更新的主体，通过不同渠道合理表达客观的诉求和中肯的建议。企业应该坚持微利可持续的经营理念，积极融入社区微更新项目，增强自身的社会属性和市场属性，提供专业化的服务，激发内生动力，减少对政府的依赖。
（作者单位：天津商业大学）
主要参考文献：
［1］张雅勤.论公共服务供给中“协同惰性”及其超越［J］.学海，2017（06）.
［2］鹿斌，金太军.协同惰性：集体行动困境分析的新视角［J］.社会科学研究，2015（04）.
［3］田培杰.协同治理：理论研究框架与分析模型［D］.上海：上海交通大学，2013.
［4］陈建国.合作生产理论与公共服务治理的思维转换［J］.天津行政学院学报，2012.14（02）.
［5］宋洋.老旧社区治理的创新之道及其内在逻辑——以北京市HC社区治理经验为例［J］.学习与探索，2021（11）.
［6］李振锋，王翔君.老旧小区改造中协同治理的模式比较研究——基于对北京市3个治理案例的考察［J］.湖北社会科学，2023（10）.
［7］赵欣.目标、权力与领导力：社区建设协同机制的三维向度［J］.天津社会科学，2016（06）.
［8］赵浩华.合作生产视域下社区互助养老服务再思考［J］.行政论坛，2023.30（05）.
［9］Huxham，Chris.Pursuing Collaborative Advantage［J］.Journal of Operational Research Society，1993.44（06）.
［10］Roger B.Parks，Paula C.Baker，Larry Kinser，Ronald Oakerson，Elinor Ostrom，Vincent Ostrom，Stephen L.Percy，Martha B.Vandivort，Gordon P.Whitaker，Rick Wilson Consumers as Coproducers of Public Services：Some Economic and Institutional Considerations［J］.Policy Studies Journal，1981.
|
|
|
|
