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| 财税政策如何应对人口老龄化与低生育率挑战 |
| 第756期 作者：□文/董熙眉 时间：2025/7/1 17:10:57 浏览：65次 |
［提要］ 在应对中国人口老龄化挑战和推动共同富裕目标过程中，财税政策调整发挥着至关重要的作用。本文着重探讨通过实施生育友好型税法优化收入分配和促进社会共同富裕的策略。分析现行财税政策在应对人口老龄化和促进收入公平分配方面的局限性，并提出改革建议。
关键词：人口老龄化；生育友好；经济法；税法
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2024年12月25日
在人口老龄化加剧和生育率持续走低的背景下，中国正面临经济增长放缓、社会保障压力增大、人口结构失衡等多重挑战。这些问题不仅威胁社会的和谐与稳定，也对经济的可持续发展构成深远影响。如何通过财税政策应对这些挑战，已成为社会经济转型中的重要议题。当前财税体系在促进公平分配与支持家庭福利方面仍存不足。一方面，老龄化导致社会保障支出增加，而财政资源有限进一步加剧了压力；另一方面，生育率下降暴露出政策激励不足、家庭负担沉重等问题。在此背景下，优化财税政策成为应对老龄化问题的关键手段。从财税法视角出发，探讨如何通过银发经济发展、养老服务优化和生育友好型财税政策的实施，缓解老龄化带来的经济与社会压力，同时激励生育、优化人口结构。本研究旨在通过政策协同作用，解决人口老龄化问题，促进共同富裕与经济社会可持续发展，为相关部门政策制定提供参考。
一、现行财税法体系的特点
共同富裕属于政治经济学的概念，用该学科的知识来定义“共同富裕”，这一概念是“共同”和 “富裕”的有机统一。毛泽东同志在新中国成立之初就提出了共同富裕问题。共同富裕理念与财税法内涵高度契合，基于“公共财产权”的理论，财税法被定性为“公共财产法”。通过对于“公共财产权”理论的具体化理解和运用，财税法在实现私人财产“公共化”的过程中扮演者重要的角色，进一步强化了社会资源的优化配置和财富分配的公平性。虽然现行财税法律体系在支持中国经济快速发展方面起到了关键作用，但是在社会转型期、尤其是社会人口模型逐渐变化的情况下显示出明显的不足。这要求我们对现有的财税政策进行深入的分析和适时的调整，以确保经济发展的同时，能够更好地实现社会公平和共同富裕。
二、应对人口老龄化的财税法措施
（一）人口老龄化现实状况。截至2022年底，全国总人口达到了14.1亿人，其中60岁及以上人口有2.8亿人，占全国人口数量的19.8%，65岁及以上人口为2.1亿人，占全国人口数量的14.9%；而2023年末的数据显示，60岁以上的人口突破3.5亿人，占全国人口数量的25%。根据第五次全国人口普查显示，65岁及以上人口占总人口的6.96%；第六次普查这一比例上升至8.89%；第七次全国人口普查则进一步攀升至13.50%。65岁及以上老年人口仅经过20年的时间几乎增长了一倍，这一增速远高于法国、德国等国家。根据民政部发布的数据显示，截至2023年底，全国60周岁及以上老年人口29，697万人，占总人口的21.1%。从以上数据可以看出，我国老龄化趋势正变得愈发显著。
（二）财税法视角下的对策建议。“老有所养，老有所依”不仅是三亿多老年人的现实问题，更是无数家庭和子女需要面对的重要课题。为应对人口老龄化挑战，保障社会保障体系的可持续性并促进经济健康发展，必须采取切实可行的财税法对策。政府应优化财政支出结构，确保养老金、医疗保健和养老服务设施等关键领域的资金充足。这包括提高养老金水平、扩大医疗保险覆盖范围以及对养老服务设施提供财政支持，以改善老年人生活质量。在具体措施上，可从“开源”与“节流”两个方面入手。
在开源方面，政府可调整增值税和消费税，对老年人常用商品和服务（如医疗保健产品和服务）实施税收减免，减轻企业经济负担的同时激励相关产业发展。此外，应扩大企业所得税优惠范围，目前主要覆盖社区养老服务机构，而对民办养老机构缺乏扶持性政策。同时，通过专项税收优惠鼓励金融机构开发养老储蓄账户、长期护理保险等养老金融产品，吸引个人和家庭参与。在节流方面，政府需提升财政支出的效率和效果，确保资金投向最需要的领域。这包括优化公共支出结构，加强养老金、医疗保健和社会服务资金的监管与评估，并通过技术创新提高公共服务的质量与效率。
在此基础上，还需加快建立适应新时代需求的养老保障体系，不仅要满足基本生存需求，还应积极探索多层次、多领域的养老服务供给模式。例如，通过加强城乡统筹，将农村地区纳入更加完善的养老服务网络，弥补其在设施与服务供给方面的短板；此外，深化“医养结合”模式，推动医疗资源与养老服务的高效整合，为老年人提供全面而持续的健康管理和生活支持。
（三）大力促进“银发经济”发展。2024年初，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》）。《意见》一经发布，引起社会各界的广泛讨论和强烈反响。有学者认为，伴随人口老龄化应运而生的银发经济有望成为未来30年我国经济领域确定性强、极具发展潜力的新赛道。银发经济是指围绕老年群体的特殊需求而展开的一系列经济活动，涵盖为满足老年人生活、健康、休闲等多方面需求所提供的产品与服务，同时也包括针对老龄社会特征而设计的相关产业和市场发展模式，具有广阔的市场空间和巨大的发展潜力。要充分挖掘这一潜力，关键在于通过财税政策引导资源配置，更好地满足老年人群体的多样化需求。
同时，银发经济的建设需要拓展服务种类并提升产品质量。财税政策应向老年友好型产业倾斜，为生产适老化产品的企业提供支持，增加公共财政在养老服务设施建设中的投入。更多元的供给和更高的服务标准，不仅能更好地适应老年人群体的个性化需求，还能通过竞争激发市场活力。此外，针对老年人兴趣爱好和精神文化需求的潜力产业也需要重点关注。老年教育、旅游、娱乐等领域具有广阔的发展前景，财税支持可以推动相关机构和企业开拓创新。
当前，我国银发经济发展处于起步阶段，无论是需求侧还是供给侧均存在一定困难和问题，必须通过全面规划、综合治理、采取多种措施并突出关键环节，着力推动新时代银发经济高质量发展。
三、推进“生育友好型”财税法政策
（一）“生育友好型”税法改革背景。我国的生育政策经历了多阶段的动态调整，其演变路径从最初以遏制人口过快增长为目标的“一孩”政策，逐步转向缓解劳动力减少和应对人口老龄化挑战的“二孩”政策，最终发展为以“三孩”政策推动生育水平回升，优化人口结构，促进人口长期均衡发展的战略举措。这一过程体现了我国人口政策对社会经济发展需求的适应性和前瞻性调整。目前，家庭生育这一现实问题处在人口发展与中国式现代化建设的最前端，但是却出现“想生不敢生” “能生不想生” “该生不愿生”等矛盾现象，增加了中国式现代化的不确定性。为应对人口老龄化并优化人口结构，我国先后实施了全面“二孩”和“三孩”政策，但人口结构和生育率下降的双重挑战依然严峻。根据国家统计局数据，我国生育率已降至历史低点，老龄人口比例持续上升。这一趋势对劳动力市场、社会保障体系和经济发展构成了深远影响，加剧养老保险压力，削弱经济增长潜力，同时导致消费模式转变，影响经济运行效率。尽管计划生育政策逐步转向鼓励生育，但是其难以单独扭转生育率下降趋势，还需通过财税政策优化，为育龄家庭提供实质支持。
（二）“生育友好型”财税法政策优化路径。在我国人口老龄化和生育率下降的背景下，优化财税法体系来支持生育，已成为促进社会可持续发展的关键。现行财税法对生育的激励效果有限，需通过精准设计和广覆盖的措施提升政策效果，同时完善宣传与实施机制，确保育龄家庭充分受益。为此，需制定统一的生育友好型财税政策，并打破地方政府“各自为政”的补贴困境，建立全国层面的规范化财政激励机制。2021年6月，湖南岳阳市统计局在官方网站上发布了相关政策，提出了一项旨在鼓励生育的三胎奖励，其中包括为顺产新生婴儿提供孕检和生育相关费用的补贴。这一提议在社会上引起了广泛关注和热议，反映了人口政策调整与生育激励机制的高度敏感性。然而，统计局随后发布声明指出，该建议在制定过程中缺乏全面的实证研究和多层面的利益相关者意见收集，导致其在政策合理性与可行性方面存在明显不足。这一案例暴露出地方政府在应对低生育率问题时存在的局限性，表明仅依靠地方层面的激励政策，难以形成对生育率的全面支持，反而可能导致资源分配的不均衡。因此，构建全国统一的财税支持体系已迫在眉睫。
在这一改革框架下，税收优惠政策起着至关重要的作用。正如马克思指出：物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。人类的意识并非决定人们的存在，恰恰相反，社会存在才是决定人类意识的根本因素。首先可以增加针对育儿的税前扣除项，调整个人所得税政策，增加针对有子女家庭的税前扣除项目，如子女教育费、养育费和医疗费用等，以此直接降低育龄家庭的纳税额，增加家庭的可支配收入。
通过家庭补贴和税收抵免，减轻有子女家庭的经济负担，尤其对多子女家庭提供更优惠政策，明确鼓励生育的导向。对儿童教育、保育、医疗服务企业，给予增值税和企业所得税优惠，吸引更多企业进入市场，降低育儿服务成本，间接减轻家庭压力。财税政策还应向女性友好型方向发展，关注女性职业发展与权利保障。在现有产假政策的基础上，可增加“家庭生育假”制度，以鼓励夫妻共同分担育儿责任。同时，可以由财政部门牵头并提供资金支持，支持女性在职业发展与家庭育儿之间实现平衡，着力推进城市公共服务设施的完善。例如，通过在城市公共区域增设并推广符合标准的母婴室，创造更加便利和友善的育儿环境。在此基础上，还需优化税收政策，用人单位可以根据相关规定，将因女性员工生育所产生的成本，如产假期间的工资支付、员工福利、生育津贴及产假期间的替代用工费用等，计入企业所得税应纳税所得额的扣除范围。这一举措不仅能够缓解企业因女性生育承担的经济压力，还为营造生育友好型社会奠定了重要基础。此外，应提倡企业积极雇佣女性员工，并对女性就业比例达到50%以上的企业给予相应的税收优惠政策。
现如今，生育率的提升不仅是人口政策的调整，更是经济法制改革的必然要求。面对生育率持续下降的挑战，经济法的配套调整应当着眼于创建一个全面支持家庭和生育的法律环境。
四、两套财税政策综合效应分析
从协同逻辑来讲，老龄化政策与生育友好型政策各自应对不同的人口问题，但单独实施难以全面解决社会经济转型的挑战。老龄化政策主要缓解当前社会保障压力，改善老年人生活条件，但无法根本性扭转劳动力短缺和人口结构失衡；而生育友好型政策旨在优化人口结构，但其效果往往需要数十年才能显现。因此，必须通过两套政策的协同实施，既缓解短期问题，又布局长期发展。
从协同机制来讲，两套政策在目标和实施路径上具有高度互补性。老龄化政策通过发展银发经济、增加养老服务投入，提升老年人生活质量，释放中青年家庭的经济与照护压力，为育龄家庭创造更好的社会环境；同时，生育友好型政策通过税收优惠、家庭补贴等措施，激励年轻一代生育，增加未来劳动力供给，为老龄化政策提供长期财政支撑。两者通过政策设计上的衔接与配合，形成了资源分配与人口结构优化的良性循环。
从协同效应来讲，二者不仅促进人口结构优化，还对社会经济发展产生深远影响。在经济层面，通过增加劳动力供给和内需，稳定劳动力市场，推动产业升级，为经济增长注入持续动力。在社会层面，改善代际公平，降低家庭育儿与养老压力，增强公众对社会政策的信心，促进社会和谐与稳定。此外，政策协同在推动共同富裕方面具有重要意义。通过优化资源配置与收入分配，既改善弱势群体的生活条件，又促进经济活力，为构建公平、包容和可持续的社会发展模式提供了有力支持。
综上，我国社会经济发展正面临人口老龄化和低生育率这两大主要限制因素。本文从财税法视角探讨了应对老龄化与低生育率的改革路径，提出通过发展银发经济、增加公共投入、实施税收优惠和家庭补贴等措施，减轻老龄化压力、激励生育意愿。研究表明，这两类政策在优化人口结构、促进共同富裕中具有关键作用。老龄化政策通过改善社会保障与公共服务，缓解经济负担并实现代际公平；生育友好型政策则以降低育龄家庭负担为核心，旨在扭转生育率下降趋势，优化人口结构。二者相辅相成，共同构建更加公平、活力和可持续的社会发展框架。
（作者单位：湖南省委党校）
主要参考文献：
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［7］章君.“三孩政策”背景下促进人口长期均衡发展的财税政策研究——基于生育、养育、教育视角［J］.税收经济研究，2021.26（05）.
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