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| 粤港澳大湾区地方政府间合作问题研究 |
| 第756期 作者：□文/曾文忠 胡竣辉 时间：2025/7/1 17:13:39 浏览：40次 |
［提要］ 粤港澳大湾区作为我国经济增长的重要引擎，其区域协同发展上升至国家战略层面。尽管大湾区一体化发展取得一定成效，但区域内部各城市间的发展差异仍然明显，地方政府间合作不足，限制区域整体发展。顶层设计的推进和经济增长需求为地方政府合作提供推动力，然而各地方政府间的发展理念不统一、经济利益诉求差异以及合作机制的不完善成为合作的主要障碍。鉴于此，重新界定大湾区内地方政府功能，加速推进交通、产业一体化建设以及完善地方政府间合作机制，成为突破大湾区区域发展瓶颈的关键路径。
关键词：粤港澳大湾区；协同发展；地方政府合作
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
收录日期：2024年12月30日
粤港澳大湾区区域协同发展是当前我国经济工作的重点。推进粤港澳大湾区建设，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》由中央政府正式发布。依据该规划，粤港澳大湾区将被塑造为一个充满生机的世界级城市集群，同时也是全球科技创新的前沿阵地、服务于“一带一路”倡议的关键节点、深化内地与港澳全面合作的试验田。此外，大湾区还将致力于构建一个集居住、工作与休闲于一体的高品质生活环境，树立起高质量发展模式的标杆。以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎。由此可见，粤港澳大湾区区域协同发展已成为我国经济转型的重头戏。
我国的区域经济增长模式显著地受到了政府主导的影响，特别是在中央层面给予政策性扶持的背景下。不同都市圈展现出的发展差异，通常与地方行政单位之间的协作程度有着直接关联。张紧跟认为，在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现，有赖于区域内各行政单元间的良性竞争与紧密协作，区域内相关地方政府间的相互关系是区域经济一体化的重要保证。陈剩勇指出，依靠政府间的合作积极推动区域经济一体化，是在现行体制下实现我国区域经济一体化发展的理性选择。在粤港澳大湾区的协同进程中，地方政府之间的互动构成了推动区域整合的核心要素。一旦此类地方政府间的协作遭遇障碍，必将对整个区域的经济统一化进程构成制约。因此，首要任务是从驱动地方政府合作的动力源出发，深入剖析各方为何寻求合作，随后辨析现有合作机制中的缺陷与挑战，最终基于此分析提出一系列务实的对策建议。
一、粤港澳大湾区地方政府间合作的驱动力
（一）顶层设计的出台对地方政府间协作的促进效应。粤港澳大湾区区域一体化得到国家政策上的支持，这一区域的支持政策正经历着从抽象指导向具体行动、从局部倾斜至全面覆盖的转变。2017年7月1日，在庆祝香港回归20周年的重要时刻，国家主席习近平见证了国家发展改革委与广东、香港、澳门三地政府签署的《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》这一历史性文件。这份协议标志着粤港澳大湾区建设正式启动，明确了大湾区的目标定位和基本原则，为后续政策的出台奠定了基础。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，这是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。该规划纲要清晰界定了大湾区发展所肩负的五大战略角色：一是构建生机勃勃的国际级都市群；二是打造具备全球辐射力的科创枢纽；三是充当“一带一路”倡议的关键支点；四是建立内地与港澳深度交融的先行试验区；五是营造宜居住、宜工作、宜休闲的高品质生活环境。规划纲要的出台为大湾区地方政府间合作设定了明确的方向和目标。2019年8月，中共中央、国务院发布《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，支持深圳建设成中国特色社会主义的先行示范区，目标是打造高质量发展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福标杆与可持续发展先锋。这一政策旨在通过深圳的实践探索，为全国提供可复制、可推广的经验，推动中国改革开放和现代化建设的进程。深圳作为粤港澳大湾区的重要引擎，这一政策的出台进一步强化了深圳在大湾区中的核心地位，促进了大湾区内部的资源整合和优势互补。2021年9月，中共中央、国务院印发《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，旨在将前海合作区域构建成粤港澳大湾区内全面创新与改革的示范平台，并确立其为高级别对外开放的关键节点与交流中心。此方案的出台进一步明确了前海在大湾区中的战略定位，深化了深港两地的合作。2024年4月，国家发改委等部门联合印发《横琴粤澳深度合作区促进科技创新发展的若干措施》，旨在支持横琴新区深化改革开放，探索与澳门经济适度多元发展相适应的新模式。这一系列政策的出台，旨在促进珠澳深度合作，增强大湾区的区域协同效应。
（二）GDP增长需求驱策地方政府间合作。在“十二五”期间，我国致力于推动区域协调发展作为区域发展总体战略的关键目标。数据显示，十大主要城市群虽然仅覆盖全国约10%的土地面积，却集中了接近40%的全国人口，并贡献了近68%的国内生产总值，可见区域经济对于我国整体经济的重要性。改革开放以来，在邓小平“先富带动后富，最终实现共同富裕”的设想下，我国城市发展也一直遵循着由东到西、由南到北的格局。目前，珠三角与长三角作为先行一步的城市集群，已臻于完善，稳固地确立起它们在中国经济发展中的双核地位。这些城市群由一系列各具特色、承担不同功能并规模不一的城市组成，通常以一至两座大都市为中心，通过密集的交通网路相互连接，协同作用下形成一个高度整合的城市系统。
在粤港澳大湾区这个城市集合体中，广州是该区域的经济、政治和文化中心，深圳是和广州齐头并进的经济重心，粤港澳大湾区围绕广州、深圳、香港进行梯度发展。区域内的多条城际与高速铁路线业已开通运营，极大地促进了城市间互联互通，优化了区域内的交通格局。随着经济的迅猛发展，粤港澳大湾区正处在一个重要的转折点，需着手进行产业体系的升级与重构。推动产业升级与合理转移，成为了确保大湾区实现均衡且可持续发展的重要策略。目前，广州、深圳、香港、澳门在各自主导产业的选择和定位，已呈现比较明显的分化和错位发展。香港和澳门作为特别行政区，与内地城市在制度安排上存在不同，这些差异构成了地方政府间合作的挑战。例如，香港和澳门拥有独立的关税区，内地与港澳之间的货物贸易、服务贸易和投资便利化程度有待提升，统一的竞争政策、知识产权保护标准、环境标准和劳工标准尚未完全接轨，这直接影响了区域内的市场一体化进程。有效地进行区域产业分工合作不但能为各地带来巨大经济利益，也能为城市经济发展创造新的空间，是促成地方政府间合作的经济驱动力。
二、地方政府间合作现状及问题
（一）各地方政府发展理念不统一。粤港澳大湾区内各地方政府在发展理念上的差异，是阻碍区域合作的重要原因之一。尽管大湾区已确立了“一国两制”下深度融合的发展目标，但在具体实施过程中，香港、澳门特别行政区与广东九市在经济社会发展模式、政策制定和执行上存在明显区别。例如，香港和澳门的自由市场经济体制与广东的社会主义市场经济体制在制度层面存在差异，导致在市场规则、监管体系和营商环境上难以达到高度一致，影响了区域合作的深度和广度。
广州作为广东省省会，历史悠久，文化底蕴深厚，长期以来一直是华南地区的政治、经济、文化和交通中心。广州的优势在于其成熟的市场体系、丰富的教育资源、完善的医疗体系和庞大的消费市场，以及作为传统商贸中心的影响力。广州在区域合作中的定位更多侧重于强化其作为综合交通枢纽和国际商贸中心的地位，致力于提升城市品质和国际化水平。深圳则以其改革开放先行者的身份，迅速崛起为中国乃至全球的创新中心。深圳凭借其在高科技产业、金融创新、现代服务业等方面的显著优势，吸引了大量国内外企业和人才。深圳的发展理念更加注重创新驱动和高质量发展，力图打造成为全球领先的创新型城市和国际科技、产业创新中心。深圳在区域合作中更多扮演着创新引领者和产业协同者的角色。
广州和深圳在区域发展模式上的选择也存在分歧。广州更倾向于依托其深厚的产业基础和广阔的市场腹地，通过传统产业的转型升级和新兴产业的培育，推动区域经济的整体提升。广州在推动区域合作时，强调产业链的整合与延伸，注重区域内的产业互补和协同发展，力求实现区域内资源的优化配置。相比之下，深圳的发展模式更加侧重于创新驱动和高端要素的集聚，通过打造一流的创新生态体系，吸引全球顶尖的科研机构和人才，推动科技成果转化和新兴产业的快速成长。深圳在区域合作中，更加强调创新链的构建和科技资源的共享，力图与周边城市形成创新协同效应，共同打造世界级的科技创新中心。因此，寻求解决方案的切入点应聚焦于区域融合层面，精心设计公共政策框架，以实现人口流动、经济发展与生态环境保护之间的和谐共生。强化区域间地方政府在跨界公共事务上的协同机制，是构建高效治理模式的关键所在。
广州和深圳在思维模式和政策导向上的差异也影响了地方政府间合作的深度和广度。广州作为传统的区域经济中心，更倾向于稳健发展，注重经济与社会的和谐共生，政策制定上更偏向于兼顾传统与现代，稳定与创新的平衡。而深圳则以创新和开放著称，政策导向上更加激进，鼓励冒险精神和先行先试，力求在制度创新和市场机制改革方面走在前列。这种发展理念的不统一，导致在区域合作的具体实践中，广州和深圳有时难以在政策对接、产业协同、资源共享等方面形成共识，从而影响了大湾区整体协同效应的发挥。
（二）基于经济利益的合作需求不足。历史传统对地方政府间合作的影响不可小觑。广东、香港和澳门三地由于历史背景的差异，形成了各自独特的经济体系和管理模式。广东作为我国的内地省份，遵循大陆法系，而香港和澳门则分别沿袭英国和葡萄牙的法律体系，这种差异在市场规则、监管制度和法律框架上体现得尤为明显，给三地的深度合作带来了挑战。香港和澳门的自由贸易港地位，与广东的政策环境存在差异，导致在跨境贸易、资金流动和税务政策上难以完全接轨，影响了合作的效率和深度。
产业发展的不均衡也是导致合作需求不足的重要因素。粤港澳大湾区内，各城市产业布局和经济发展水平存在较大差异。香港作为国际金融中心，其服务业特别是金融、航运、贸易等产业高度发达；澳门以博彩业和旅游业为主导，服务业同样占比较高；而广东的制造业基础雄厚，高新技术产业和传统制造业并存。这种产业梯度的差异，导致三地在产业对接和协同发展上存在天然障碍。香港的金融服务难以直接惠及广东的实体企业，澳门的旅游业也难以与广东的制造业形成有效链接，这在一定程度上限制了大湾区内产业协同的潜力。
经济利益的冲突进一步加剧了地方政府间合作的难度。在大湾区建设初期，各城市都希望吸引更多的资源和项目，以促进自身经济发展。这种竞争心态导致某些领域出现了“零和博弈”的局面，而非共赢的合作。在区域协同治理过程中，地方政府很可能由于短视利益的考量做出非理性行为，最终导致集体的非理性，从而增加合作的难度和合作的成本。
（三）地方政府合作机制不完善。当前大湾区内地方政府合作机制的不完善，主要体现在三个方面：一是法律框架不清晰。当前的法律体系对于地方政府签订跨行政区合作协议的权限、程序以及港澳特区政府与内地政府间缔结合作协定的合法性依据均未作出明确规定。这导致了大湾区建设的法律基础主要依赖于广东省九个城市制定的规范性文件，而这些文件的法律效力层级较低，无法为区域合作提供强有力的法律保障。这种情况下，地方政府是否遵守合作约定，往往取决于自觉性，缺乏强制性约束，这显然不利于区域合作的有效执行。二是缺乏冲突解决与协调机制。大湾区建设涉及众多领域，如经济、交通、环境、教育等，覆盖不同城市和地区，牵涉的政府部门和管理主体繁多且层级复杂。在现行法律框架下，缺乏完善有效的冲突解决和矛盾协调机制，这使得在推动跨区域合作项目时，容易遇到阻力，难以达成实质性进展。不同行政级别和管理体系之间的差异，如香港、澳门特别行政区与广东省各城市间的制度差异，增加了大湾区共建和管理的难度。如果没有高层次的行政和立法手段进行统一规范，可能会导致各地政府各自为政，难以形成合力，造成政策规则的不一致、冲突或重叠，严重影响大湾区建设的持续性和整体性。三是合作执行的不确定性。由于大湾区内各城市及港澳特区的法律体系、行政体制和管理制度存在差异，且缺乏统一的协调机制，导致在执行跨区域合作项目时，各方对于合作条款的理解和执行可能存在分歧，这增加了合作执行的不确定性。例如，基础设施建设、环境保护标准、产业政策协调等领域，若没有统一的标准和监督机制，很难确保政策的连贯性和有效性，从而影响大湾区的综合竞争力和吸引力。
三、破解地方政府间合作难题的路径
（一）对各地城市群功能重新定位。《粤港澳大湾区发展规划纲要》的出台，标志着该区域协同发展的新时代开启。这一规划明确了香港、澳门、广州、深圳四大中心城市在区域发展中的核心作用，同时也对珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等城市的功能定位进行了细化，旨在推动整个湾区形成更加协调、高效的一体化发展格局。首先，香港作为国际金融中心，将进一步巩固和提升其在全球金融市场的影响力，拓展人民币国际化业务，同时强化其国际航空枢纽和国际科技创新中心的地位。澳门则会深化世界旅游休闲中心的角色，同时发展多元经济，包括会展、中医药、特色金融等产业，以减少对博彩业的依赖。广州作为国家历史文化名城和重要的综合交通枢纽，将继续强化其在商贸、科教、文化和交通方面的功能，打造成为国际商贸中心、综合交通枢纽和科技创新高地。深圳作为全球重要的科技和创新中心，将加快培育和引进高端创新资源，建设成为具有全球影响力的国际科技创新中心，同时优化营商环境，促进高水平开放型经济体系的形成。珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆等城市，将依托各自的优势，发展特色产业，形成与中心城市互补的区域经济格局。例如，珠海将聚焦海洋经济和高端制造业，佛山则以智能制造和先进装备制造业为主导，惠州重点发展电子信息和石化能源新材料产业，东莞致力于打造成为国际知名的制造业名城，中山将建设成为国家创新型城市，江门则以现代农业和文化旅游为发展方向，肇庆则聚焦新能源汽车和节能环保产业。
（二）推进交通、产业一体化建设。粤港澳大湾区在推进交通和产业一体化建设方面，正逐步形成一体化的交通网络，强化区域内的产业链接，以促进整个区域的协同发展。交通一体化是大湾区一体化的先行领域，旨在构建一个高效、快速、安全且成本低廉的综合交通体系。具体而言，大湾区正在建设中的基础设施包括多个大型跨海桥梁、隧道和高速公路，如港珠澳大桥、深中通道，以及正在规划中的广深港高速铁路延长线等。这些项目不仅缩短了城市间的物理距离，也极大地促进了人员和物资的流动，可以为大湾区的产业发展创造有利条件。
在产业一体化方面，大湾区正致力于打造世界级的产业集群，通过优化产业结构，促进产业升级和转移，实现区域经济的高质量发展。广州、深圳、香港作为区域内的经济龙头，分别在汽车制造、电子信息、金融服务等领域拥有显著优势，通过加强三地在科技创新、先进制造、金融服务等方面的深度合作，大湾区形成了一个强大的产业协同效应。例如，深圳的高科技企业与香港的研发机构合作，共同开发新技术新产品，广州则利用其制造业基础，承接科技成果的转化和产业化。
为进一步推进产业一体化，大湾区还在积极构建产业链协同机制，通过搭建产业合作平台，推动上下游企业之间的紧密合作，形成完整的产业链条。区域协同进步的核心在于构建一种交织网络，该网络涵盖了各级政府、市场实体及社会团体，旨在促进跨界融合与协作。这一进程要求确立共享的发展愿景，以协调各方行动，确保跨地域的总体效益达到最优状态。例如，珠三角地区在智能装备、生物医药、新能源汽车等领域，通过政府引导和市场机制，实现了区域内企业资源共享、技术互补，共同提升了产业链的整体竞争力。此外，大湾区还注重推动产业的绿色转型和可持续发展，鼓励企业采用清洁生产技术和节能减排措施，建设循环经济园区，促进资源的高效利用和循环利用，以实现经济发展与环境保护的双赢。
在交通和产业一体化的推动下，大湾区城市之间形成了更为紧密的联系，不仅促进了区域内的经济融合，也为大湾区居民提供了更多就业和发展机会，提高了整个区域的经济活力和国际竞争力。同时，这也为其他区域的一体化发展提供了宝贵的经验和示范。
（三）加快完善大湾区地方政府合作机制。鉴于当前大湾区内地方政府合作机制的不足，为了加速粤港澳大湾区的融合发展，完善地方政府合作机制是至关重要的。首先，构建坚实的法律基础。当前大湾区建设的法律依据主要依赖于广东省九市制定的规范性文件，这些文件效力层级有限，难以支撑深层次合作。为避免出现“一统就死，一放就乱”的现象，扩大地方立法权是实现中央与地方和谐发展的法治路径，是中央处理与地方关系的新发展。因此，应推动出台专门的粤港澳大湾区合作条例或法律，明确地方政府签订合作协议的权限、程序，以及港澳特区政府与内地政府间合作协定的合法性依据，为区域合作提供强有力的法律保障。其次，建立多层次的协调与冲突解决机制。鉴于大湾区建设涉及经济、交通、环境、教育等多个领域，以及不同城市和地区间的复杂关系，建立一个高效协调机构，如粤港澳大湾区协调委员会，负责处理跨区域合作项目中的争议和协调不同政府部门间的利益冲突。再次，强化合作执行的确定性。鉴于大湾区内各城市及港澳特区在法律体系、行政体制和管理制度上的差异，建立统一的协调机制至关重要。通过设立专门的监督机构，如大湾区合作执行监督局，负责监控跨区域合作项目执行情况，确保所有合作条款得到准确理解与执行。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
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