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| 数据交易平台法律监管探讨 |
| 第757期 作者：□文/刘 海 时间：2025/7/16 9:36:22 浏览：65次 |
［提要］ 数据交易平台是培育数据要素市场、促进数据自由流通的关键主体之一。探索其监管模式，不仅能够引导和规范数据交易平台的发展，还能为建立健康有序的数据流通市场提供坚实支撑。本文以数据交易平台为研究对象，从监管视角分析数据交易平台运营现状，指出存在的不足，并提出优化建议。
关键词：数据交易平台；法律监管；双重监管
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年1月14日
2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称《数据二十条》）中指出，必须构建一套既合规又高效的数据要素流通与交易机制，全面完善数据全生命周期的合规性与监管规则体系，并致力于打造一个规范化的数据交易市场。与此同时，作为数据要素市场内部交易活动不可或缺的基础设施，数据交易平台正受到社会各界的广泛关注与深入实践探索。
一、数据交易平台现状及其监管问题
（一）数据交易平台运营现状。数据交易平台是为数据交易双方提供条件和设施、撮合数据交易，协助交易双方开展数据交易活动的组织机构。从其属性来看，数据交易平台充当着为数据交易提供中介服务的虚拟平台的角色。它的价值在于消除时间和空间的限制，提升交易撮合的效率。其功能主要体现在为数据的供应方和需求方提供一个安全、可靠且高效的交易媒介。通过实施严格的数据审核机制，它确保了交易数据的真实性和合法性；利用先进的加密技术，它保障了交易过程的安全性和隐私性；借助智能的匹配算法，它实现了交易双方的快速对接和成交。
依据股权结构的不同，我国的数据交易平台主要可以划分为两大类别：政府主导型平台与企业主导型平台。政府主导型平台通常受到政府的指导并由其控股，其股东多为国有企业，主要提供政务数据服务，具有较强的行业综合性。这些平台的数据来源主要包括政府开放的数据以及与签约供应商合作获取的数据。如贵阳大数据交易所、河北大数据交易中心等，这些平台是由政府主导的。企业主导型平台主要由民间资本主导，以盈利为目的，其产品具有很强的针对性。它们的数据来源与政府主导型平台不同，主要依赖于网页爬虫数据和企业内部数据。所谓网页爬虫数据，是指通过自动化程序按照特定规则和技术抓取网页上的数据。例如，iDataAPI和京东万象等平台提供的服务。与政府主导的交易平台服务模式相比，企业主导的交易平台通常不提供数据质量认证、数据格式标准化、数据期货、数据融资、数据质押等服务。因此，在数据交易过程中，这些平台在过程化管理、数据质量和安全控制方面还存在不足。
（二）数据交易平台监管问题
1、监管依据亟须完善。监管机构通常扮演着“执法者”的角色，其监管行为必须有法可依。一方面，数据交易平台的准入监管规则尚未完善。《数据二十条》明确提出了“统筹优化数据交易场所规划布局，严控交易场所数量”的指导性原则，但在具体实施“严控”措施方面，尚缺乏详细且切实可行的操作细则。在地方实施层面，尽管已有少数省市对数据交易平台的设立设定了相应的审批门槛，但大多数地区在这一监管框架上仍显得薄弱，存在规则上的明显空白。此外，目前尚缺乏针对数据交易平台注册资金、组织架构、人员配置等关键要素的标准化规范，这在一定程度上限制了数据交易市场的健康有序发展。更为重要的是，各地通过单纯控制交易所数量来避免本地交易平台间的重复竞争，并不能从根本上实现国家层面对数据交易场所布局的整体优化。即便各地均严格限制至仅设立一个数据交易平台，在全国范围内仍有可能出现交易平台资源过剩、布局不合理的现象。另一方面，数据交易平台的自律监管规则需完善。自律监管是数据交易平台自我实施的监管。目前，其法律基础薄弱，主要体现在数据交易平台的法律地位不明确，缺乏具体法律条款界定其身份。一些平台虽自设法人地位，但多数平台法律地位模糊，监督职责也不明确，这可能影响数据交易安全。
2、监管主体尚需明晰。数据交易法律关系的构成要素主要包括交易主体和交易客体（即交易标的）。目前，具体负责履行数据交易平台监管职能的主体尚未形成统一规定。例如，《深圳市数据交易管理暂行办法》规定市发展改革部门作为场内交易的综合监督管理部门，并明确网信办等20个部门在其各自职责范围内承担监管职责。从各地关于数据交易监管的文件来看，多数地区将数据交易平台监管纳入数据流通交易的整体监管体系中。一方面，这种做法虽然表面上将数据交易的全过程纳入了监管范围，并建立了综合管理部门与行业主管部门协同监管的架构，但实际上，针对数据交易平台的专门监管机构仍然缺失，各部门的监管边界不明确，容易出现监管重叠或监管空白。另一方面，数据交易监管也存在地区差异。各地政府根据自身特点选择监管部门，这虽然增强了监管的针对性，但也导致了中央与地方之间监管信息难以汇总和统一。
3、监管客体有待全面。根据目前主要数据交易平台规则显示内容，平台监管范围概括性表述为交易主体、交易客体或交易行为，其中监管客体所含范围不够全面。当前的监管体系主要针对由政府主导的数据交易平台，而对于企业主导的数据交易平台的监管则相对较少。例如，《长春市数据交易管理办法》仅适用于在市政府批准成立的数据交易中心内进行的数据交易活动。这种监管倾向可能会促使数据交易流向监管较为宽松的平台，进而导致数据交易集中于少数平台，通常这会阻碍数据交易平台的整体发展。
二、补充数据交易平台监管法律依据
（一）建立数据交易平台准入监管制度。数据交易平台的监管应当实施准入制度，确立准入标准，并据此发放相应的经营许可证。在传统市场中，监管的优化路径往往是逐步降低甚至取消市场准入门槛。然而，对于数据交易平台的监管必须转变思路，充分考虑区域发展不平衡的现状，适度控制数据交易平台的数量，创新平台和交易市场的优化布局，推动全国一体化数据要素市场建设。首先，依据《数据二十条》对数据交易平台进行分类，分为国家级和区域性数据交易平台。将市场上规模较大、运营良好的数据交易平台建设成服务全国的数据交易平台，承担对数据要素及相关产品的全过程监管职责，以及对数据商的监管职责，并发挥指导和统摄区域性交易平台的功能。区域性数据交易平台应具有区域性和专业性特点，为本区域提供相应的数据交易服务，形成互补格局。其次，地方政府应出台针对数据交易平台准入的具体规则，通过准入条件控制数据交易平台的数量。对于新设立的数据交易平台，建立前置性许可制度。在监管审批程序上，可由数据交易平台先进行设立申请，再由监管部门对数据交易平台是否满足设立条件进行审核。因此，还需要制定具体明确的设立条件，明晰设立标准。对此，可以考虑在数据交易平台设立的资金、人员、交易规则、组织形式和管理制度上规定相应的审批要求。
（二）完善数据交易平台自律监管制度。目前，数据交易平台以自律监管的方式运行，采用会员制模式，数据供应方和数据需求方注册成为平台的会员，并遵守平台的交易规则。为了确保数据交易平台自律监管职能的有效发挥，有必要做到以下两方面。一方面，必须明确数据交易平台的自律性管理组织地位。为了巩固数据交易平台交易监管权的法律基础，必须在法律层面上明确，数据交易平台属于实行自律性管理的组织。目前，我国的法律法规尚未对数据交易平台的法律地位和职责进行明确规定，这导致了数据交易平台监管权的缺失，进而阻碍了其发展。另一方面，需要明确数据交易平台的中介功能定位。目前，大多数数据交易平台不仅扮演交易中介的角色，还从事数据采集、清洗、加工和分析等业务。因此，必须将数据交易平台的角色限定为交易中介，并对其开展的其他非中介业务施加限制，以构建一个分工明确、业务清晰、彼此独立的数据市场主体体系。
三、明确数据交易平台监管构造要素
（一）明确数据交易平台的监管主体。负责监管数据交易的机构应当同时承担监督各数据交易平台的职责，并促进数据流通及数据交易市场的繁荣发展。一方面，必须实现对数据交易监管各职能部门的统一协调。鉴于数据交易包含众多环节及涉及多个监管部门，建立一个负责统筹协调的机构显得尤为必要，以便促进各职能部门之间的协同合作与有效衔接。在这方面，可以结合2023年国务院机构改革方案，探索在国家数据局的统一组织和领导下，完善数据要素交易市场的集中协同监管机制。在地方层级，建议成立数据主管部门作为统筹协调机构，负责整合数据监管信息。数据交易平台的监管部门应与数据主管部门共享监管信息，随后由数据主管部门进行信息的收集与整合，与国家数据局共同构建紧密的中央与地方联动体系。通过建立此类统筹协调机构，能够有效解决地方数据交易平台监管机构不统一所导致的国家层面多头对接问题，进而提升国家对全国数据交易平台发展的领导力。另一方面，数据交易平台应充分发挥其监管功能，政府则应建立相应的激励监管机制。数据交易监管的目的不仅在于规范各方行为，更重要的是促进数据的繁荣和有序发展。与政府相比，数据交易平台直接与交易双方互动能够掌握实时交易动态，因此具备更强的监管能力。
综上所述，笔者认为可以构建一种“政府主导与平台自律相结合”的双重监管模式。政府负责总体把控，而数据交易平台则负责具体实施。通过建立双主体监管模式，并依法赋予数据交易平台一定的监管职能，实际上也是对平台的一种激励措施。该措施通过确立法定的监督职责，推动平台依法合规地开展运营活动。同时，平台应及时向监管机构汇报监管信息，以解决平台与政府间的信息不对称问题，进而提升政府对数据交易平台的监督效能。
（二）增加数据交易平台的监管客体。监管应涵盖政府和企业主导的数据交易平台，确保所有交易活动受监管。仅对部分平台严格监管会导致数据市场割裂，影响平台发展和监管激励。全面监管不等于对所有平台施加相同要求，而是要建立统一的市场监管规则，同时根据平台特点制定差异化监管措施，以促进平台间的有效联动和互补。
综上所述，数据作为重要的生产要素，在经济社会中扮演关键角色。但同时数据监管也至关重要。随着数据产业的兴起，加强监管既是规范也是保护。完善监管法律制度，对保障数据交易安全、促进产业健康发展、推动经济社会转型升级至关重要。
（作者单位：江西理工大学）
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