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| 数字治理助推基层治理案例观察 |
| 第758期 作者：□文/陈华平 熊思懿 时间：2025/8/1 10:46:05 浏览：33次 |
［提要］ 基层数字化治理转型正成为现代化治理的典范。本文基于适应性治理理论与“互构论”，提出“结构调适-行为吸纳”分析框架。在“数治赣州”案例中，数字技术在结构调适过程中与制度规范、权力结构、条块关系等结构要素“互构”，在行为吸纳过程中与治理主体的思维理念、行为方式、治理能力等行为要素“互构”，面临精细度、数据壁垒挑战。建议技术组织并重，下移治理重心，共享数据，构建人机互嵌模型，深化数字治理与科层组织融合，探索高效治理新路径。
关键词：基层治理；数字技术；数字治理；技术-组织“互构”；适应性治理
基金项目：2023年赣州市社科规划重点课题：“赣州市基层社会治理的现状及效能提升研究”（编号：2023-ZDZX26-0443）
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2025年1月17日
一、问题审视：基层数字治理何以有效？
现代化基层治理离不开数字化转型。“数字化转型”指治理主体利用数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质服务、增强公众服务满意度的过程。数字治理何以有效之问题备受关注，技术手段对政社共治有效性提升的意义被清晰认识到。基层治理之研究依然延续韦伯科层制的运作逻辑和结构内核。数字技术如何赋能基层治理的实践，如何利用数字治理提升基层治理效能，抛不开技术与组织的双重维度。
二、文献述评
本文聚焦适应性治理理论，构建一个基于技术与组织“互构”的解析框架，重点聚焦“适应性治理理论与数字治理的适配性” “技术与组织互构”主题开展文献述评。
（一）数字技术推动基层治理的适应性治理理论视角研究。当前数字技术何以驱动基层治理的研究呈现多元化视角。一是揭示数字技术如何对权力、规则及信息等结构要素进行整合，促进基层治理的优化升级。二是明确数字技术具有使基层治理过程更灵活、明晰和简化的功能。
数字治理是应对复杂多变社会治理环境的手段。埃莉诺·奥斯特罗姆提出的适应性治理理论所具备的信息供给、解决冲突、规则引导、提供基础设施、准备变化、谨慎分析、保护资源和制度安排等八个条件，构成适应性治理框架中必要组成部分，建立灵活的治理体系。适应性治理要求信息充分交流共享，主体协商以寻求共同利益，解决冲突；在明确规则制度以指导各方行为的过程中，需要基础设施的支持；各方迅速适应变化带来的新挑战；需谨慎分析评估，确保制定的规则决策源于准确全面的信息；需对资源进行有效保护，确保可持续发展；需适当安排制度以确保各主体协同合作。奥斯特罗姆在适应性治理理论的基础上发展出制度分析与发展框架，应用于数字公地和风险管控的各种情境中。邓利维提出的数字治理理论指出数字技术能快速、灵活地应对社会环境的变化，制定新的宏观结构、评估流程和信息系统，灵活应对新问题。数字技术实现基层治理的信息供给、规则引导、基础设施提供、准备变化、谨慎分析、保护资源和制度安排，与适应性治理理论的条件契合，能建构灵活的基层治理体系。
（二）技术与组织“互构”相关研究。基层数字治理研究主要有“技术赋能论”和“制度调适论”两个视角。技术的变革发展是社会治理转型的重要动力。数字技术展现出显著的“赋能”功能，不仅提升治理主体的自主性，也促进了治理过程的民主与高效，数字技术为公民、社会组织插上两翼，助其检索信息、表达自我。数字技术赋能政府有效改革，以突围科层制的局限，引发科层组织结构变迁，提升治理效能。
“技术赋能论”重在研究数字技术对基层治理效能提升的单方面作用。“制度调适论”强调组织结构和制度框架的深远影响，主张数字技术的运用受到政府内部结构和制度的制约与引导，更全面地理解技术与治理之间的互构关系。基层数字治理需制度支持，数字技术的发展受科层制结构的影响，组织结构和制度环境会影响数字化转型中的府际协同。简·芳汀将制度调适能力诠释为制度化构建与安排的双维优化，突出了制度调适的复杂性，也强调了其在技术治理中的关键作用。学界重视两因素的互动合作，基于对技术决定论与社会建构论的反思，出现技术与组织的互构论的主流研究趋势，以避免对二者的研究陷入一种清晰却肤浅的二分论认识中。
三、适应性治理理论与互构论耦合视角下拓展性分析框架
为研究数字技术推动基层社会治理，从适应性治理理论出发，基于技术与组织“互构论”视角，构建扩展性分析框架，结合赣州基层数字治理实践案例进行研究。
适应性治理理论的“信息供给、解决冲突、规则引导、提供基础设施、准备变化、谨慎分析、保护资源和制度安排”八个条件为在技术与组织的“互构”视角下研究基层治理效能提升提供了前提。数字技术作为外部驱动力，需与基层政府互动，释放潜在价值。这不仅涵盖数字技术与政府组织结构的优化适配，更要求基层治理主体发挥主观能动性，吸纳数字治理理念，推动数字技术与组织行为要素的有效互动与深度融合。本文以前提条件的形式引入适应性治理理论的八个要素，并立足于“互构论”视角，对基层政府的组织结构与治理主体进行多维度整合，提出分析框架，如图1所示。（图1）
基于适应性治理理论和互构论，从治理主体和组织结构两维度对数字技术的作用路径进行划分，包括结构嵌入和行为吸纳两个逻辑主线。
结构调适机制是从数字技术与基层组织客观结构“互构”角度提出的，强调数字技术作为外部力量嵌入基层组织的结构并产生内部影响的过程。这一过程不是单向静态的，而是数字技术与客观结构要素相互适应调整，以重塑技术组织结构的过程。数字技术可用于制定优化规则，如通过智能算法和数据分析制定科学合理的规则。还能通过自动化的流程、数字签章等工具，辅助制度的灵活安排，辅助制度规范执行。在数字化基础设施方面，信息网络、数字服务平台提供硬件和软件支持，信息供给得以实现，确保各级组织获取及时、准确、公正的信息，促进治理主体更好地沟通，解决冲突。
行为吸纳机制是从数字技术与基层治理主体行为“互构”角度提出的，强调数字技术并非自然渗透，而是需与基层管理者的行为融合吸收才能发挥效用。数字技术中嵌入的行为规范、逻辑结构等新要素与基层管理者的行为相适应、相协调时，组织结构的优化得以实现。数字技术的灵活性能帮助治理主体应对环境变化，及时调整治理方式。数据分析工具支持深入、全面地分析问题，提出谨慎的治理策略，通过智能化的数据分析，确保有限资源的有效利用。
四、数字技术助推基层治理的机制——基于“数治赣州”智慧城市运行管理中心的实践
（一）案例选择与资料收集。本文采用案例研究法，选取“数治赣州”这一成效显著的案例。通过广泛调研获取完整资料以分析数字技术何以推动基层治理变革。资料来源于2023年7月实地调研，包括访谈、座谈会、问卷及官方文件。
（二）案例呈现与案例分析。在深入进行案例分析之前，先对“数治赣州”的背景、现状和治理经验进行概述、总结。2022年9月，赣州市政府办公室印发《“数治赣州”城市大脑建设方案》，打造智慧城市运营与管理的核心场所。遵循统一体系架构、标准规范和建设运维思路，在构建具有赣州特色的“城市大脑”过程中，以“数治赣州”为核心理念，以数据治理的赋能为推动力，引领智慧应用场景创新发展。遵循“1+6+N”架构，打造一套坚实的数据底座、六大智慧平台，拓展N个多元化应用场景，塑造具有赣州特色的基层治理新模式，具体如图2所示。数字技术全面融入基层治理，展现对自治、法治、德治的赋能作用。（图2）
1、结构嵌入：数字技术与基层组织结构要素的“互构”。“数治赣州”将数字技术有机融入基层组织架构之中，实现数字技术与组织结构要素的互构，如制度规范、权力结构及条块关系间的深度交互，推动组织结构的适应性变革。
第一，以数字技术实现规则引导来塑造技术与规范平衡之势。数字技术借助智能算法，优化基层治理规则，确保治理高效科学。“数治赣州”构建灵活多元的制度规则体系，促进治理精细化，如通过分析犯罪数据优化警务资源配置，实现应急指挥的迅速响应；针对数据安全，建立分级分类标准，强化安全监测防护。
第二，以数字技术辅助制度执行来推动多元主体协同参与。数字技术赋能制度灵活调整，如“一触即享”平台通过数据分析解决企业难题，数字技术底座支持城市多部门共享数据，协同高效地执行制度规范。利用智慧平台App等辅助制度执行的方法，还有助于消解政府与社会之间的政治权力势能“位差”。如，“一网共治”平台重点围绕平安校园、智慧社区、智慧市监等应用场景提供数据支撑，采取政府资金、社会资金、市场化运作等多渠道投资方式，将社会综合治理建设成果有机融入“数治赣州”项目，旨在建立权力主体与客体之间相互依存、连续互动的“镜像”关系。
第三，以数字技术优化信息供给来构建整体性治理格局。数字治理平台作为基础设施之一能提供公开透明的信息，促进治理主体更好地打破壁垒进行沟通，减少冲突。大数据具有多源异构、海量增长等特点，如不能迅速有效系统集成，就会形成条块分割的“信息孤岛”，在组织结构上会产生“条块隔离”，导致沟通和资源共享的障碍。而“数治赣州”具有“虚实结合” “整体联动” “系统综合”等优势，在一定程度上破解数据壁垒。
2、行为吸纳：数字技术与治理主体行为要素的“互构”。在“数治赣州”中，治理主体致力于将数字技术深度融入基层治理的日常实践中，体现思维理念的革新，这种整合与调适有利于促进数字技术与基层治理主体之间的深度融合。
第一，以数字技术的灵活性驱动基层管理者思维理念转变。“数治赣州”确立了坚实的数字底座与网络结构，建立起基层数字治理生态系统，帮助治理主体应对环境变化所带来的风险与挑战。智能预测和风险管理功能可帮助管理者识别潜在威胁，采取更灵活的预防措施，不仅仅是事后应对。“数治赣州”应急指挥平台提供数据采集、监测预警等服务，健全预警模型，助力风险防控。数字治理评估体系促使管理者主动接纳变革，以数字化思维调整治理方式，以内在动力形塑更适应时代的治理理念和认识，在意识形态层面融入数字化转型的整体框架。
第二，以数字技术的工具价值促进基层管理者采取谨慎的行为方式。“数治赣州”为舆情监测系统提供了大量公众反馈数据，管理者可结合数据进行洞察，制定更为谨慎的沟通和社区互动策略，以平衡数字化的客观信息与主观认知，规避不良舆情对治理产生负面影响。某乡派出所建立的“四快速”工作流程在“天眼系统”的配合下，可实现治理网格信息的可视化调取，在线指挥和监督。管理者在治理过程中应积极转变治理方式，街道综治中心在基层执法过程中利用智慧感知设备，自动识别垃圾乱扔、违法停车等行为，弥补传统人力巡查的不足。
第三，以数字技术优化资源利用促进治理能力提升。“数治赣州”提供了完整的数据底板和维护机制，帮助管理者及时获取异质性、海量性信息，利用云计算、人工智能、区块链等技术洞悉逻辑关联和规律，增强基层治理者对复杂性、碎片化问题的治理能力。“雪亮工程”项目利用智能探头和电子眼等设备全面监测街道、小区的多种问题，帮助基层治理者高效发现问题。此外，还能精准识别群体需求，提供个性化服务，增强精准治理能力。
五、“互构”视角下数字技术助推基层治理的困境——以赣州市为例
数字技术本应赋能基层治理，然而“负能”现象频出，主要体现在“数据壁垒”方面。
（一）治理信息收集不全面影响数字治理精细化。某社区工作人员称智能化设备虽有助于基层治理，但全靠政府投入，财政压力大。部分基层地区因资金不足，设备升级难。精细化治理需精准信息，旧设备更新慢，信息收集不全，致使协同化滞后、数据零散难以共享，影响治理精细化的实现。
（二）基层治理力量未整合影响数据共享程度。“每个干部每天都要向很多平台上报，平台间数据不能整合，分管各项工作的人要做重复的工作，工作压力大、费人力。实践中还存在数据壁垒。”基层工作者提到，目前面临平台数据上报难题，数据重复且壁垒未除，智慧化管理存在数据孤岛，治理主体沟通不畅，部门职责模糊，数据分散难整合，形成信息茧房，共享无望。
（三）数据真实性不足导致基层数字治理流于形式。群众满意度是衡量治理效能的关键。数字技术需匹配公众需求，但现存问题包括数据不真实和传递不畅。基层迫于考核压力，存在数据失真现象，阻碍数字化建设。信息传递模糊低效，导致决策与群众需求脱节，降低了群众满意度。（表1）
六、重构优化：坚持技术驱动与科层组织互构统合
技术与组织间应是双向交互的关系，同时也要改变重技术轻制度构建的观念，充分利用能够建立结构性基础和提供保障性约束的制度供给，促进基层“善智”与“善治”同频共振。
（一）发挥科层组织自主性，坚持技术与制度双规合力。科层组织在治理中展现自主性，基层数字治理平台依附于科层制。应利用数字技术精准赋能基层治理，并依托科层权威规范其执行。发布规范性文件，强化基层数字治理保障。基层政府加强市、区、街道三级协同，明确政务数字化目标、标准、流程与保障措施。简化流程，推广电子政务，利用线上渠道提供服务，确保政务服务高效便捷。发挥科层自主性赋能基层数字治理，需明确治理边界、共享数据。缺乏后台支持与运营管理，难以直接构建线上政务中心。应同步推进实体与虚拟政务服务转型，优化事权配置，打破体制壁垒。深度梳理全流程要素，促进线上线下无缝对接，实现高效便捷的政务服务。
（二）依托协同合作机制，助推治理重心下移基层。构建多元协同机制支持技术与制度互动，基层治理数字化转型是系统工程，需政府指导与市场资源结合以及跨部门的协同。基层政府为确保政务数据的安全与高效利用，一是对直接或间接掌握的政务数据进行脱敏处理，构建统一的安全技术框架。二是与市场主体建立数据共享与资源对接机制，依托市场主体的专业技术和经验，对政务数据及企业信息资源深度开发利用。与第三方公司合作，打造可持续发展的数字生态。技术手段的普及激发了群众“积极反馈”的意愿，群众诉求得以更及时准确的响应。数字技术手段将大量日常性的群众诉求下沉到基层治理网格，最终以“向上负责”的行政理念为导向，妥善处理公众提出的各类诉求事项，确保基层治理的高效精准，推动治理重心下移基层。
（三）探索虚实融合机理，实现治理数据兼容共享。数字技术所依赖的虚拟空间与基层治理所处的真实社会二者并非脱节，在构建基层数字空间的过程中，基层治理主体深入应用云计算、人工智能及区块链等前沿数字技术，以实现对基层治理网格全面而系统的智能感知，这种虚拟时空的技术赋能，可以显著提升真实社会空间的治理效能。
“一网统管”数字系统针对基层治理难题，将社区视为治理单元。通过虚实融合、云计算等技术，集成无人机等设备，构建精准数字治理环境，提升治理实时性与互动性。基层可自建数据库，明确数据结构标准，分级管理，打破数据壁垒，建立综合平台整合数据。政府需制定政策框架，明确数据类型、权属，规范收集流程，建立统一共享标准。同时，完善监管问责机制，促进数据流通，将共享协作纳入考评，激励部门参与，提升治理效率。
（四）探寻人机互嵌模型，畅通基层民意回应机制。在信息化与智能化快速发展时代，探寻人机互嵌模型对于畅通基层民意回应机制显得尤为重要。情感治理的特质展现了一个前沿议题，即人与机器之间的深度嵌入与和谐共生，不仅拓展了技术应用的边界，而且促进了技术与制度之间的动态互动与协同发展。如，监控探头辅助人力，引入人工智能，精准服务个人。同时，为公众参与者建立对话合作机制，保障话语权畅通。社区在线上平台发布信息，设互动版块促参与，增强归属感与责任感。建立工作小组收集反馈机制，定期报告，使治理成效清晰可见。
基层政府应摒弃传统惯性思维，重塑服务意识，紧跟公众需求变化，建立高效反馈机制，精准捕捉诉求。平台设计应去除“官本位”，以人民为中心，多方参与，确保贴合实际需求。根据居民反馈，灵活调整服务功能，如增设健康咨询、在线教育、养老服务等模块，持续优化服务流程，实现精准供给与精细管理，构建服务型政府。
（作者单位：江西理工大学应急管理与安全工程学院）
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