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| 区域环境协同治理法治思量 |
| 第758期 作者：□文/方东鸣 时间：2025/8/1 10:47:32 浏览：30次 |
［提要］ 区域环境协同治理是当前生态治理的重要议题。本文分析目前环境污染与环境治理之间的矛盾问题，得出区域环境协同治理的背景与需求现状，指出法治在协调区域环境协同治理各方横向利益和构建权力运行框架中的积极作用。通过分析区域环境协同治理现实基础、法律基础，进一步阐述法治化的可行性，推动生态环境可持续改善与区域社会经济协调发展。
关键词：区域环境协同治理；法治保障；利益衡平
基金项目：江西省社会科学基金项目：“生态文明法治理论视域下生态环境修复责任适用研究”（项目编号：23FX05）；江西省研究生创新专项资金项目：“区域环境协同治理的法治化研究”（项目编号：YC2024-S533）
中图分类号：D926.2 文献标识码：A
收录日期：2025年3月5日
随着经济社会发展，传统的以行政区划分的环境治理难以有效解决区域环境问题。目前，区域生态环境治理已经逐步转向协同治理。因此，如何从法治角度构建治理模式是区域环境协同治理的新方向。
一、区域环境协同治理的提出
（一）区域环境协同治理提出的背景。区域环境治理目前面临三大挑战：一是环境污染外溢性与传统治理的属地性矛盾：高效的环境治理应当是根据环境污染特点为出发点。目前，环境治理和其他行政治理一样，根据行政区划进行治理为主，但环境污染的影响往往是一定范围的生态环境问题。以京津冀地区为例，大气污染问题曾长期困扰该区域，传统属地治理在应对跨区域大气污染扩散问题上面临一定挑战。继而，推动该区域协同治理环境的探索。二是生态整体性与地方管理分散性矛盾：生态环境具备典型的整体性特点，一旦受到污染，对自然环境的影响就不会局限于单一环境要素。如果各类环境要素的管理分散，可能导致部门间协调不畅，降低环境治理的整体效率。三是治理主体间的合作与冲突：环境污染治理主体主要有政府、企业、公众。政府通常扮演主导角色，企业则在政府的政策引导下参与环境治理，而公众主要通过监督政府治理行为以及参与社区环保行动等方式积极贡献力量。如果政府不重视环境治理问题，企业与公众也就难以发挥各自作用。同时，环境治理也不是独角戏，如果不能激发企业和公众的主动性，政府也难以推动环境有效治理。
（二）区域环境协同治理的内涵。协同治理是由“协同”与“治理”两个词组成，其中“治理”是自西方引入中国。治理一词（governance）源自拉丁文及古希腊语，其原始含义涉及控制、引导及操纵。长久以来，该词与统治（government）一词互为通用，主要应用于国家公共事务的管理与政治活动。然而，自20世纪90年代起，西方政治学家与经济学家为governance赋予了新的内涵。一般来说，“治理”更加强调自下而上、网络化、柔性化和社会的自组织作用。据此可以看出，“治理”区别于“统治”更加重视自治。“协同”这个概念从字面上更多体现了合作，在协同立法中“协同”的内涵主要涵盖以下几个方面：首先，立法的主体并未改变；其次，立法过程中的各个主体处于平等关系；最后，立法的结果应当体现“求同存异”的原则。协同治理层面的“协同”也应具备上述特征，即与“治理”相比，“协同治理”更加突出除政府主体作用外的其他主体。综上，区域环境协同治理就是在治理过程中，区域内政府的治理地位平等，治理的目标应当充分考虑各主体的利益，追求治理效果与各方利益的协调一致，兼顾各区域的经济和社会发展需求。同时，区域环境协同治理以解决环境问题为目标，区域环境协同治理的重要特征是整体性、系统性。
二、区域环境协同治理的法治依赖
（一）法治为区域环境协同治理提供利益衡平机制与追责机制。“法律是平衡和协调不同利益的结果，而‘沟通和协调’是环境法自我实现的必要条件”。地方政府在区域治理中的协作机制尚不完善，可能导致部分地区未充分履行治理责任或在责任分配上出现争议。因此，在构建环境协同治理机制时，焦点问题就是完善区域内地方政府在环境治理上的横向利益衡平机制与有效追责机制。这些问题产生的背景是区域环境问题的严重性以及地方经济发展的不均衡。虽然区域各方已经积极开展协同治理，但如果没有法律制定具体有效的利益平衡和补偿机制与追责机制，区域协同治理的效率仍然可能较低。因此，如何推动区域环境协同治理的区域内各治理方从法治层面上提供更加合理的利益衡平机制和有效的追责机制是该项制度落地的基础。法治化下的区域环境协同治理应当从治理模式上解决上述问题。我们应当通过法律的制定和执行、公平的参与和决策过程、法律责任和风险分担、司法和行政监督机制以及法律的公正和公平，平衡不同地区间的环境保护与经济发展目标。
（二）法治为区域环境协同治理提供权力运行框架。权力运行框架旨在确保权力的透明、合理和有效运用，防止权力滥用，保障公共利益和社会公正。在过去的一段时间内，为了保障人民群众健康权益，我们探索利用政策高效推动一定区域环境治理。这类治理通过行政命令的形式推行到地方，使得治理高效。这种举措具有一定的有效性和合理性，但显然与制度改革要求的法治化存在一定距离。这种治理模式，往往会使政府在短时间内集中大量资源和力量，采取大规模的专项行动来解决环境问题。与此同时，在解决短期环境问题后，可能缺乏后续制度化保障。此外，长期实行可能导致资源与人力的高度集中，影响治理的持续性和常态化。因此，区域内地方政府构建法治化的环境治理权力运行框架显得尤为重要。
三、区域环境协同治理的法治基础
（一）区域环境协同治理法治化的现实基础。随着改革开放后的经济高速发展，我国许多区域面临着日益严峻的生态环境问题。水污染、大气污染、土壤污染等问题在多个区域交织并存，生态系统退化、生物多样性减少、环境承载力接近或超过极限的情况时有发生。长三角、京津冀、粤港澳大湾区等典型区域协作治理地区，在经济发展迅速的同时也伴随着较为严重的环境污染问题。这些地区都需要通过区域环境协同治理加以解决。我国的长三角、京津冀以及粤港澳大湾区等地区，已经在区域环境协同治理模式上进行了积极探索，并取得了一定的实践经验，同时也展现出了一些问题。有学者总结，目前我国区域环境协同治理的模式主要分为四类：嵌入式合作制、约束性契约制、委托性授权制、权威性强制制，这四类中地方政府的自主性逐渐减弱，或者说合作受到外部因素的制约越来越大。这四类方式中，前三种是地方通过构建合作机制、法律合同或内部让与权力等方式自愿进行区域协同治理，而最后一种则是自上而下通过高层级权力制定合作机制或者合作命令来完成区域环境协同治理，虽然这种模式往往效果显著，但在某些方面可能与“治理”的自愿协作内涵存在一定偏离。而前三种，虽然符合“治理”内涵，但是缺乏法治化视角，这种合作方式本质上还是停留在旧有治理模式之下，核心的利益衡平问题并没有有效地解决。
（二）区域环境协同治理法治化的法律基础。区域环境协同治理的法治化，需要依赖完善的法律体系和制度基础。总的来说，区域环境协同治理法治化的法律基础包括宪法、宪法性法律、环境保护的基本法、环境专门法律、区域性法律法规以及跨区域协作机制法律文件等。这些法律文件和制度规定了环境执法和监督机制、生态补偿和利益协调机制以及司法保障等内容，也为区域环境协同治理提供了全面的法律保障。在2023年修订的《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》），2022年修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《组织法》），2021 年中共中央印发《法治中国建设规划（2020-2025年）》（简称《规划》）都对区域协同立法发展提供了条件，这体现了国家对区域协同治理的重视和推动。
四、区域环境协同治理的法治展开
（一）区域环境协同治理的立法工作机制。《立法法》 《组织法》均明确赋予地方在区域环境治理方面进行协同立法，但是目前区域环境协同立法工作仍然在探索阶段。因此，构建合理的区域环境协同治理立法工作机制是推动区域环境协同治理法治化的前提。具体来说，一方面，它应当符合区域各方的基本利益，并且基于自愿和自主的原则进行平等协商，摒弃过去的短期环境治理政策而转向在确保各方权益得到充分保障下的协同治理；另一方面，它还应致力于突破原有属地化立法工作的弊端，通过畅通沟通机制，促进信息的共享和交流，形成行之有效的法律文件以优化传统行政手段的同时，提升法治化治理水平。完善责任追究机制与利益衡平机制，解决追责困难和忽视区域各方利益的问题。另外，区域环境协同治理离不开各方充分参与。“治理”一词本身强调的就是各方共同参与，区域环境协同治理的特点就是多主体参与。在区域环境协同立法工作机制中要鼓励各方参与，要与企业、群众、专家学者开展广泛立法调研和立法建议收集。
（二）区域环境协同治理的法律形式。区域环境协同治理的法律形式主要表现在“硬法”与“软法”两个方面。前者内涵显而易见，就是明确的法律条文，例如《中华人民共和国环境保护法》；而后者学界普遍认为软法规范的主要渊源包括政策文件、行业惯例和弹性条款等。“软法”的订立不仅仅可以补充“硬法”在实施上可能存在的不足，也能促进区域环境协同治理的政府以外主体积极参与。除了“硬法”和“软法”各自对区域环境协同治理的促进作用，它们之间的相互配合同样是区域环境协同治理的关键环节。针对过去实践中出现的一些地方依赖“软法”忽视“硬法”的情况，加强“硬法”在区域环境协同治理中的主导地位，确保治理的持久性、有效性及合法性。而“软法”则通过非强制性的规范，弥补“硬法”在灵活性和适应性上的不足。
（三）区域环境协同治理的法律内容表现
1、完善协同治理法治化，激励多主体积极参与治理。众人拾柴火焰高。区域环境协同治理离不开环境治理的多主体积极参与。完善区域环境治理法律，则应当在法律内容方面进行细化，明确多主体（政府、企业、公众）在协同治理中的具体权责。首先，在政府层面，政府一直是环境治理的主导，法律制定中应当鼓励政府积极考虑为企业提供税收优惠或补贴，激励其采用环保技术。立法还需推动政府主动扩展公众监督权和参与监督的法律途径，使得人民群众在区域环境治理法治化下有更多获得感与参与感，提高人民福祉。其次，在企业层面，企业自身是环境治理的关键，法律内容上一方面要限制企业无序生产经营而导致环境问题产生，另一方面要积极通过制度构建引导和推动企业更新生产技术、完善环保设施、发展绿色产业等。最后，在公众层面，法律制定应当关注到公众对环境治理意识培养与相关环境保护知识的科普教育，在健全环境监督机制的基础上，提高公众的“主人翁”意识，积极地参与到环境协同治理中。
2、构建区域利益衡平机制，平衡各方利益诉求。“下游需清水，上游求发展”，区域环境治理中的横向利益问题始终是焦点。当前，区域环境协同立法的重要内容在于延续传统行政手段基础上，进一步引入经济手段，优化区域内各方的环境利益调节。本质上，区域环境治理是一个求同存异的过程，其中各方共同追求的环境改善构成了“同”，而各自不同的利益追求则形成了“异”。将环境治理补偿协议等生态环境保护利益补偿机制纳入区域协同立法，是激发各方积极参与区域环境协同治理的关键动力。通过在协同立法中明确该机制，可以实现对环境治理成本和收益的合理分配，确保治理地区在保护环境的同时，获得适当的经济支持，平衡环境保护与发展需求。同时，受益地区也应承担起相应的责任，为地区的环境保护工作提供必要的资金支持。这种利益补偿机制的建立，不仅能够促进区域间的环境合作，还能够推动环境治理的公平性和可持续性。最终，通过立法形式确立的生态环境保护利益补偿机制，将为区域环境协同治理提供更加稳定和长效的保障。
综上，随着法治化进程的不断推进，区域环境协同治理将更加有效和长效，推动生态环境的持续改善和区域社会经济的协调发展。为了实现美丽中国的战略目标，区域各方应团结协作，共同为生态环境的保护贡献力量。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
［1］俞可平.治理和善治引论［J］.马克思主义与现实，1999（05）.
［2］吕忠梅．环境法导论［Ｍ］.北京：北京大学出版社，2015.
［3］蔡岚.粤港澳大湾区大气污染联动治理机制研究——制度性集体行动理论的视域［J］.学术研究，2019（01）.
［4］吴黎静.完善区域协同立法工作机制的实践与思考——以福建省构建协同立法工作机制为视角［J］.中国法治，2023（02）.
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