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| 浙江县域“15分钟公共法律服务圈”建设刍议 |
| 第758期 作者：□文/徐圣钧 徐梦佳 周 洲 朱雨茜 徐中平 时间：2025/8/1 10:52:07 浏览：27次 |
［提要］ 自2023年以来，浙江省司法厅持续推进“15分钟公共法律服务圈”建设。实践中由于县域经济发展水平相对较低、法律人才资源不足、公共法律服务体制机制不健全等问题，导致公共法律服务资源分布不均，公共法律服务质量参差不齐。为进一步推进乡村公共法律服务均等化、普惠性与可及性，本文以全国法治政府建设示范地区杭州市桐庐县“15分钟公共法律服务圈”建设为例，分析其建设现状，探讨存在的主要问题，提出对策建议，推动乡村基层社会治理法治化与现代化。
关键词：浙江；公共法律服务；15分钟公共法律服务圈；县域
基金项目：2024年度浙江省改革研究课题：“浙江县域‘15分钟公共法律服务圈’发展形态变革：生成机制、内在阻梗及施策重点”（项目编号：GGYJ2024097）。通讯作者：徐中平
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2025年3月6日
乡村振兴战略背景下，乡村社会在土地、社会福利救济等方面映现涉法新问题，法律服务需求攀升且呈现多样化、复杂化特征。2024年5月，浙江省司法厅出台《浙江省司法厅关于推进“15分钟公共法律服务圈”建设的指导意见》，部署开展全省“15分钟公共法律服务圈”工作。桐庐县作为全国法治政府建设示范地区，通过法律顾问驻点村居、律师上门服务及线上线下融合等方式，将乡村矛盾纠纷化解于诉前，预防于根源，形成了政府主导、基层监督、律师参与、群众受益的法律顾问工作长效机制。本文以桐庐县“15分钟公共法律服务圈”建设为个案，系统梳理浙江县域公共法律服务资源分配及覆盖中存在的内在阻梗，尝试探讨将公共法律服务资源下沉至乡村基层的施策重点。
一、公共法律服务内涵及外延
（一）公共法律服务概念界定。2014年1月，司法部在《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中提出较为全面的定义：“公共法律服务是由司法行政机关统筹提供，旨在保障公民基本权利、维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所需的法律服务，是公共服务的重要组成部分。”
1、服务供给方。从法理出发，政府承担公共法律服务主体责任。因为基本法律帮助作为公民的基本权利，其义务主体只能是国家。公共法律服务供给由政府包揽走向多元主体参与。首先，司法行政机关作为主要责任单位，负责统筹提供公共法律服务。其次，各相关行政职能部门依据“谁执法谁普法”原则，积极参与公共法律服务。最后，律师事务所、社会组织、企事业单位和志愿者等社会力量也成为不可或缺的服务供给方，共同推动公共法律服务的广泛覆盖。
2、服务需求方。公共法律服务旨在保障作为纳税人和供给对象的民众获得必要的法律帮助。国家应关注社会大多数民众的生存水准和福祉保障，但在实施上需要根据民众不同的属性采取不同方式，对民众人格发展所必需的前提条件进行实质意义的平等保护，恢复法律上经济强者与经济弱者之间的对等关系。因此，公共法律服务建设需要重点关注弱势群体，如低收入者、残疾人、老年人、妇女，他们由于经济条件或法律素养的限制，更依赖于公共法律服务维护其基本权益。
3、服务范围。公共法律服务既是公共服务，也是具有公共性的法律服务，是两者的交集。公共法律服务的范围主要包括四大类：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动，为困难群体和特殊案件当事人提供法律援助，开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务，开展预防和化解民间纠纷的人民调解等活动。
（二）“15分钟公共法律服务圈”概念界定。公共法律服务通过“15分钟公共法律服务圈”在空间和时间上得以具象化。“15分钟”和“圈”强调了服务的及时性与覆盖性。一言以蔽之，“15分钟公共法律服务圈”是指在浙江省司法厅的推动下，依托城区步行15分钟、乡村骑行15分钟、偏远山区或海岛车行15分钟的可及性标准，整合各类法律服务资源，构建线上线下融合、市县乡村一体化的公共法律服务体系，确保大多数民众能够便捷地获得法律服务，推动乡村基层社会治理法治化与现代化。
二、浙江推进“15分钟公共法律服务圈”实践成效
（一）政策及制度建设卓有成效。浙江制定了《关于县乡村三级公共法律服务平台建设的指导意见》 《浙江省基层法律服务所年度考核实施办法》 《浙江省基层法律服务工作者年度考核实施办法》 《关于进一步推进公共法律服务体系建设的实施意见》等40余项政策文件，以明确公共法律服务体系建设的目标、方向和内容。
（二）服务体系构建不断健全。浙江构建了“1＋4＋N”服务体系。“1”即按照“一体两面”架构，厅统建线上公共法律服务“一站式”平台。“4”即深入推进市县乡村4级公共法律服务实体平台建设，90个县（市、区）、1，364个乡镇（街道）、2.4万余个村（社区）建立公共法律服务站点。“N”即以律师事务所、基层法律服务所、公证机构、司法鉴定机构、调解组织等各类法律服务机构为支撑，建成“全省一体化”资源地图，实现周边法律服务资源“一键导航”。
（三）数字化信息平台日趋完善。浙江依托“浙里办”公共法律服务专区和“12348”浙江法网，综合集成所有司法行政业务，提供12类法律业务、24个“一件事”法律服务场景。通过数字化平台，为“全省公共法律服务一体化”提供了资源统筹、流程统一、力量统协的基础服务。同时，深化法院智能审判应用，完善电子诉讼服务体系，加强智慧普法平台建设；实现全流程“在线诉讼”司法新模式，搭建以浙江法院网、移动微法院、共享法庭为主渠道的在线司法服务体系，方便当事人一站式高效办理各类诉讼事务；积极探索海外远程公证视频服务，便于海外侨胞在不回国的情况下办理公证事项。
三、桐庐县“15分钟公共法律服务圈”建设的内在阻梗
（一）公共法律服务体系建设顶层设计不健全
1、规章制度不够完善。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，司法部于2021年12月发布《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》，于2024年7月1日施行《浙江省公共法律服务条例》，杭州市于2024年8月印发《杭州市司法局关于深化“律师进社区（村）”工作进一步加强公共法律服务体系建设的实施意见》。这些规章制度相对宽泛和笼统，在乡村基层实际操作层面缺乏完善的实施办法。例如，在财政预算和投入方面，只规定“县级以上人民政府应当将公共法律服务所需经费纳入本级财政预算”，缺乏具体性；在社会主体参与方面，规定律师事务所应当承担社会责任、参与公共法律服务，但缺乏可实施的参与机制。
2、监督评估不够完善。尽管浙江省部分地区业已制定“15分钟公共法律服务圈”的均衡可及指数与质效评价指数，但缺乏统一的公共法律服务质量评估机制。例如，在“律师进社区（村）”工作考评方面，缺乏关于律师参与公共法律服务积分、绩效考核和社会评价机制，或相关考核标准过于粗放。分散的监督评估体系导致考评流程缺乏整体性，难以形成统一的监督管理主体，可能导致服务供给方的工作流于形式。桐庐县218个村（社区）法律顾问实现100%全覆盖，要求值班律师按时前往村（社区）走访。但对其值班期间实际工作成效，如法律咨询的响应质量和解答效果，缺乏细致的评价机制。同时，对各村（社区）配备的法治带头人、法律明白人和人民调解员缺乏系统的公共法律服务考核机制与群众评议机制，主要是进行村务或个人行政工作考核。
（二）公共法律服务产品供需衔接效果不佳
1、宣传效果不佳。调研显示，尽管桐庐县逐步构建起“15分钟公共法律服务圈”，但是群众对他们身边的公共法律服务范畴知晓率不足50%。对公共法律自助机的使用频率低，操作不熟悉；“浙里办”中的“公共法律服务专区”鲜有人知。当地政府缺乏持续宣传引导，导致群众难以感知公共法律服务的存在。
2、服务人员专业素养不高。除了由律师担任的法律顾问，桐庐县村（社区）配备法治带头人、法律明白人和人民调解员若干名。但这些角色大多由村（社区）两委（党支部委员、村委或居委）成员兼任。他们虽然接受过一定的业务培训，但还是缺乏足够的法律知识，难以满足群众的高质量法律服务需求，不能有效应对乡村基层涉法新问题。
（三）公共法律服务基层运行保障机制不完善
1、服务供给方人才不足。公共法律服务的供给主要依赖法律服务机构和专业人才。法律服务人才短缺，成为公共法律服务体系建设中的主要瓶颈。2024年1月2日，桐庐县司法局印发《桐庐县法律援助资源库管理及案件指派规则》，择优筛选专职律师。然而，截至2024年11月，桐庐县常住人口为45.9万人，专职律师人数仅为86人，万人比明显低于杭州市主城区（杭州市各区县专职律师总数量为14，213人），难以有效支撑乡村公共法律服务体系的运转。（表1）
2、经费支持来源单一。尽管桐庐县财政局认真落实资金保障职责，多措并举支持县公共法律服务体系建设，但“15分钟公共法律服务圈”建设缺乏直接的专项资金补助，而是作为常态化工作，由相关行政主体共同承担经费。面对经济下行压力大、财政收支矛盾突出的情况，公共法律服务的推进都会受到一定影响。
（四）农民传统观念中的局限性问题。我国正处在从乡土社会蜕变的过程中，原有对诉讼的观念还是很坚固地存留在广大的民间。乡土伦理中的“无讼” “差序格局”，往往使得农民与农民之间、农民与企业之间、农民与政府之间的矛盾避免通过诉讼解决，认为诉诸法律会激化矛盾，对法律讳莫如深。在律师普及率更低的乡村基层，持有不信任态度的民众无疑更多。信任是法律服务的压舱石，但信任缺失却成为乡村公共法律服务建设中的障碍。许多农民秉持“多一事不如少一事”的息事宁人态度，缺乏通过法律维护自身权益的意识，进一步加剧乡村公共法律服务的运行窘境。
四、浙江县域公共法律服务体系施策重点
（一）优化顶层设计与确保经费保障
1、在顶层设计上：应明确公共法律服务的性质定位、对象范围、供给机制，进一步完善公共法律服务的相关政策。例如，云南省龙陵县于2022年制定《龙陵县加快推进公共法律服务体系建设实施方案》，明确了公共法律服务发展指标和体系建设任务；江苏省盱眙县于2020年12月发布的《关于加强公共法律服务体系建设的实施意见》规定了县、镇（街）公共法律服务的财政预算，将基本公共法律服务纳入政府购买服务指导目录；甘肃省庆城县在2024年7月出台《关于进一步做好全县特殊群体公共法律服务工作的实施方案》，专门针对老年人、残疾人、未成年人、退役军人等特殊群体提供公共法律服务。
2、在完善经费保障方面：建议将公共法律服务专项经费独立列入政府购买公共服务的预算，与法律援助经费并行设置，专门用于公共法律服务的采购。同时，建议县级财政明确规定公共法律服务经费的具体数额和比例，要求乡镇级政府根据实际需求实施“按需定补”，逐步建立起县、乡、村三级联动的公共法律服务资金支持体系。
（二）完善公共法律服务信息平台
1、推进一体化平台建设。一方面可以利用数字技术和“互联网+”手段，推广远程办理业务，提高服务效率和可及性；另一方面建立公共法律服务大数据平台，通过精准分析法律服务需求，制定动态调整机制，精准匹配服务内容。要避免由于文化水平差异或操作复杂造成群众使用线上平台或智能终端时效率低下，加强“一键导航”等便捷服务功能。
2、构建监管反馈体系。司法部门应建立评估机制，依据平台的建设效率、智能化程度、可视化效果和准确性等指标进行定期评估，设立奖惩机制以促进持续改进。同时，平台应及时公开相关信息和数据，建立有效的信息反馈渠道，确保公共法律服务质量和透明度。
3、将技术赋能与制度改革结合。国外的一项调研报告指出，理想的公共法律服务配置是1名网络平台服务律师配备4名专业助理。目前，我国电话热线和网络平台的法律咨询服务人员大多由社会律师轮流担任，缺乏稳定性和专业性，限制了平台的长远发展。因此，建议将公共法律服务平台的法律服务岗位设为固定事业编制，增加必要人员供养开支，配备足够的专职工作人员。
（三）强化公共法律服务运行机制。首先，应建立省、市、县、乡、村五级公共法律服务联合运行管理中心，统筹全省12348公共法律服务热线及网络平台，打造全省公共法律服务的智慧枢纽。通过优化12348公共法律服务热线，提供7×24小时高效的法律服务，突破地域和时间的限制。其次，联合运行管理中心实时监控业务数据，采集群众反馈，进行法律咨询中的问题风险预警，确保问题得到及时有效的解决。再次，可以设立行政机关内部跨部门协调机构。为了避免部门间的职权越位、缺位或错位，需通过跨部门协调机构加强部门间的沟通，确保公共法律服务建设任务的顺利推进。最后，应制定专门的政策，推动基层法律服务工作者的招募。可以借鉴国家“三支一扶”计划，县级政府出台政策，鼓励法学专业高校毕业生到乡镇或村级单位提供法律服务，解决基层法律服务工作者的短缺问题。
（四）激活本土化公共法律服务创新实践。公共法律服务体系建设应根据地区经济与社会特点，设计符合本地实际的供给模式。在农村及经济欠发达地区，可以将数字化法律服务平台整合进政府政务App、微信小程序等，提供在线调解、法律援助申请、视频律师咨询等功能，为乡村村民提供便捷、高效的法律服务。农村地区设立专门的纠纷调解中心，针对当地特色产业提供土地权益、农产品公证等专项法律服务。在经济发达地区，建议构建专门解决企业经营中常见法律问题的公共法律服务平台。各地区在推进公共法律服务体系建设时，需因地制宜，充分利用地方资源优势，注重地方特色，丰富服务内容，在提供基本公共法律服务的基础上，创新性地开展“自选动作”。
综上，公共法律服务体系建设是一项顺民意、惠民生、得民心的民生事业。在新时代，必须按照党中央的决策部署，进一步转变理念、深化改革、务实推进，加快建设全业务、全时空的公共法律服务体系。“徒法不足以自行”，乡村基层社会治理的法治化与现代化，离不开公共法律服务提供主体的高专业素养，也需要政府高度关注公民基本民生，肩负公共法律服务的神圣职责。
（作者单位：浙江工商大学杭州商学院）
主要参考文献：
［1］郭华.公共法律服务体系建设框架下的司法鉴定制度改革［J］.中国司法，2019（07）.
［2］司马俊莲.民族地区公共法律服务体系的建设与完善——以恩施州“律师三进”模式为例［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2019（02）.
［3］肖春霞，郑倩颖.浙江全域打造“15分钟公共法律服务圈”［N］.浙江法治报，2024-05-15（001）.
［4］费孝通.乡土中国［M］.上海：上海人民出版社，2019.
［5］黄东东，张锐.数字技术、国家治理与公共法律服务制度改革［J］.学习论坛，2021（03）.
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