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| 我国社会救助体系参与主体现状及对策 |
| 第758期 作者：□文/祝鹏博 时间：2025/8/1 11:09:14 浏览：50次 |
［提要］ 社会救助是保障受助群体基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排。当前，政府在积极推动社会救助体系有序运行过程中，明晰各参与主体责任，更好地落实政府主体责任，充分调动社会力量、家庭和个人的积极性，实现社会救助多主体责任相互促动、相得益彰。尽管如此，在参与社会救助过程中仍存在主体意识偏移、参与力量不足、参与纵深不够等问题。针对存在的短板和不足，本文提出校正主体参与意识、明确主体权责界限、实施多元协同救助等策略，进一步扩大社会参与范围，优化主体参与行为，更好地探索建设具有中国特色的社会救助制度，持续巩固拓展改革成果，兜住兜准兜牢困难群众民生底线。
关键词：社会救助体系；监督管理现状；参与主体；应对策略
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2025年3月11日
随着我国经济社会的迅猛发展，社会救助作为促进和保障民生制度设计的必要性和重要性日益突出。如何进一步健全和完善社会救助体系，彰显其作为社会保障制度最后一道安全网的重要功能，已经成为党和政府关注的重要课题。作为“民生七有”的核心构成，“弱有所扶”是当前中国新时代民生建设的关键原则与远景目标之一，也是我国实现共同富裕必须补齐的短板。以困难和弱势群体为对象，提供直接性救助帮扶的社会救助体系是实现“弱有所扶”的重要制度安排。2024年，全国分层分类社会救助工作推进会要求，要紧紧围绕中国式现代化中心任务和高质量发展首要任务，立足更好发挥社会救助保基本、防风险、促发展功能作用，完善社会参与体系，着力提升社会救助工作水平。
一、问题缘起
2020年8月，党中央首次提出社会救助体系分层分类建构的指导意见，第一次明确“健全分层分类、城乡统筹的中国特色社会救助体系”。2020年10月，党的十九届五中全会立足于满足人民群众对美好生活的更高期待，提出了“健全分层分类的社会救助体系”的具体目标。自此之后，围绕“健全分层分类的社会救助体系”的一系列论述在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021）、全国政协十三届五次会议（2022）、党的二十大报告（2022）等重要会议与文件中多次被提及和强调。到2023年10月，国务院办公厅转发民政部等单位《关于加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作的意见》，对这一论述提出了更加具体、更加明确的要求，近些年随着社会救助实践的迅速发展，对优化和改进社会救助体系参与主体和求助行为也随之驶入快车道。
李薇、丁建定（2013）分析认为，我国社会救助制度应该体现政府主体、社会主体与个人主体之间的共同责任，三者之间应该相互协调，缺一不可。构建多元化社会救助制度，就是以政府主体为主导，社会主体为补充，同时发挥个人主体的主动性。
林闽钢（2020）剖析了多元救助主体是社会救助的主要特征，多元共治是社会救助事务的核心要义。在社会救助多主体责任的定位上，国家是社会救助首要的义务主体，提供社会救助是国家应尽的义务，强化国家责任是现代社会救助制度的重要标志，同时家庭、个人也负有社会救助的义务。
祝建华、胡梦甜（2024）讨论了共同富裕进程中“弱有众扶”的社会救助主体联动机制，主张通过主动的政府、积极的社会、有效的平台这三个具体嵌合路径，健全时空嵌合机制平衡主体关系加强关系嵌合，深化技术嵌合机制优化结构网络巩固结构嵌合，打造理念嵌合机制提升共富认知深化认知嵌合。可以预见，主体联动机制将更有效地实现“弱有众扶”。
张浩淼、谭洪（2023）立足既有研究，给分层分类社会救助体系下了定义：它是中国特色高质量社会救助体系的重要标志，是迈向中国式现代化和共同富裕进程中的坚实底板，是指在综合考虑困难群众困境情况、致困缘由、困难程度、求助事项等要素前提下，对救助对象类别进行合理划分，从而提供分层次、分类别、供需匹配的精准化救助，实现救助资源统筹优化、救助效果有序提升、救助对象满意度持续增强的创新性、系统化的有机体系。
还有专家学者围绕分层分类社会救助体系不断健全过程中存在的问题进行了深入分析探讨，基本上可以归于政策制度、服务保障、监督管理、主体参与等方面存在偏差和不足。基于此，本文所指社会救助运行体系即指分层分类社会救助体系，主要针对当前社会救助体系参与主体的运行现状进行具体分析，提出完善和优化分层分类社会救助体系参与主体行为的应对策略。
二、社会救助参与主体现状分析
在社会救助政策法规中，强调国家、社会、家庭和个人多主体责任并存，社会救助各主体间良性互动、相互监督，有助于我国社会救助形成新格局，实现社会救助体系的现代化。自2020年8月国务院印发《关于改革完善社会救助制度的意见》以来，围绕推动社会救助工作，目前我国从国家层面到各地区，大力支持、培育和创办社会工作服务机构、慈善组织等社会组织，充分发挥社会工作服务机构和社会工作者的优长，将专业理念、方法技巧等注入社会救助运行工作，使政府救助和慈善救助相衔接，形成多方救助合力，共同帮助困难群众解决问题。当前，国家在盘活资源、调动各方力量、积极推动社会救助有序运行过程中，面对的主要问题是怎样才能进一步明晰界定社会救助体系各参与主体的责任，如何更好落实政府的主体责任，充分调动社会力量、家庭和个人的积极性，实现社会救助多主体责任相互促动、相得益彰。尽管如此，在参与社会救助过程中仍存在参与主体意识偏移、社会力量参与匮乏、参与广度深度不足等问题。
（一）参与主体意识偏移。参与主体意识偏移主要体现在三个方面：一是在救助项目策划和制定过程中，社会组织一直没有将自己置于主体位置，而是热衷于听从政府部门的指令。同时，政府作为社会救助工作的“买方”，依旧习惯于将自己作为社会救助的主导者。二是在社会救助项目实施过程中，其他社会主体和政府工作人员共同工作时，会因政府工作人员的身份而在心理上和行动上与其产生隔阂，对正常的沟通协调产生消极影响，常常造成工作运行以政府工作人员的指令和安排为主导，从而忽视社会主体专业技术的发挥和运用。三是在监督环节，角色偏移表现得更加突出，政府部门工作人员拥有“绝对”话语权，其他社会主体对评估和考核结果倒向于默认和接受，甚至对一些异议往往浅尝辄止、避重就轻。以上表现贯穿于社会救助工作的全过程，体现在救助服务项目执行的前、中、后期，对救助工作结果、效率和各参与主体都会带来不良影响。
（二）社会力量参与匮乏。运行社会救助体系的参与主体，除了政府及其相关部门，社会力量是其中的重要组成部分，因为大部分工作落实主要靠社会力量来完成。但在实践过程中，社会力量不足是不争的事实。当前我国社会救助中的社会力量参与尚处于初级阶段，且无法适应社会救助从“管理”向“治理”升级的现实需求。主要表现在：一是社会力量的治理主体地位不能彰显。在“政府-社会”关系上，社会力量参与社会救助呈现出“强政府-弱社会”的总体格局。二是社会力量参与的内容十分有限。目前，我国的社会救助体系为包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助外加社会力量参与的“8+1”型救助制度体系。三是社会力量参与的方式不够灵活。社会救助方式表现出重款物救助、轻服务救助，重“生存型”救助、轻“发展型”救助的特点。
（三）参与广度深度不足。信息化和智能化技术催生出智慧救助信息管理平台，从技术上和理论上实现了形式上的多元参与，即财政支出、经费支出以及政策文本等方面都着重强调社会力量的参与。但客观地说，各主体间还没有在实践层面按照各自的分工去发挥作用，整体治理的合力效果尚未显现。并且，社会组织主营业务侧重事务性工作，只能满足单一救助对象需求，作为承接主体的社会组织难以满足社会救助工作综合性、专业性、全面性的要求。主要表现在：一是适格的社会主体需要培养才能胜任社会救助工作，切实担负起“社会”救助责任。二是社会主体对政府及其部门存在依赖性，在一定程度上助长了政府“一言堂” “大政府” “全能政府”的不良倒向，导致市场这一最有效的配置力量被冷落。三是社会组织内部治理能力较弱，影响组织整体实力与对外服务水平，这导致不能保证较大的救助辐射范围；社会组织整体的专业程度和创新能力不足，社会组织在建立健全组织章程和制度体系方面良莠不齐。四是社会组织的专业人才资源缺乏。社会组织参与社会救助，理应配备数量合适、素质较高的相关专业人才，如对社会救助政策和社会救助方法、理念都非常了解的社会保障和社会工作专业人才。另外，根据帮的对象的情况不同，可能还需要有一些专业的心理学、法学或是医学、护理学人才，等等。
三、应对策略
在中国特色社会救助体系下，我国社会救助水平实现了跨越式增长。截至2022年9月，经过十年努力探索，各级财政累计支出基本生活救助资金2.04万亿元。在脱贫攻坚期内，全国共有1，936万建档立卡贫困人口纳入了低保或者特困供养，占全部脱贫人口的19.6%。打赢脱贫攻坚战后，277万脱贫不稳定人口、边缘易致贫人口以及突发严重困难户被纳入低保或者特困供养，对6，200多万低收入人口实施动态监测和常态化救助帮扶。
社会救助是政府及其他社会组织对于弱势群体和个人，为维持其基本生活需求所采取的援助。社会救助具有保障受助者有尊严地生活，进而维护社会稳定和促进社会发展的功能。社会救助主体特征具有多元性，即政府主体、社会主体与个人主体都担负着救助的义务和责任。从国家治理体系和治理能力现代化视角，社会救助的核心要义是多元主体对社会救助事务的合作共治。因此，有序运行社会救助体系，要激发各种社会力量的活力。社会救助制度的主要特征是多元主体实施救助，多元共治是社会救助体系正常运行的应有之义。至于社会救助各参与主体责任的比较，一致的共识是，国家是社会救助首要的义务主体，提供社会救助是国家应尽的义务，强化国家责任是现代社会救助制度的重要标志，同时家庭、个人也负有社会救助的义务。因此，在社会救助体系运行过程中，要注重政府、社会组织、家庭和个人多主体责任并举，对推动社会救助各主体间良性互动，实现社会救助多主体的功能互补具有重要意义和作用。
（一）校正主体参与意识。关于社会救助主体的参与和责任问题，有学者提出，在中国的社会救助体系中，国家应承担社会救助的宣传责任、立法责任、财政责任以及社会救助事务的管理责任，并对其他社会救助主体承担引导及监督的责任。同时，个人、家庭、社区和社会等其他主体起补充救助责任。李薇、丁建定指出，中国的社会救助制度应当体现出政府、社会与个人三大主体间的共同责任，以构建多元化的社会救助制度，应以政府为主导，社会为补充，并发挥个人的主动性，从而实现社会救助主体间的整合。基于以上理论上达成的共识，在运行实践过程中，各参与主体在思想认识和责任意识上，偏向于各就各位、各司其职的想法，并且这一想法很容易固定下来，形成惯性思维，很大程度上影响着社会救助体系的运行效率。这是一种严重的负面影响，需要及时校正。一方面，政府及其主管部门在社会救助中起主导作用，并不意味着其在各项社会救助工作中均承担主要责任。只是在社会救助体系运行过程中，政府及其主管部门应该为其他社会救助主体指明救助方向、说明操作流程、牵头合理规划等方向性、指导性思路；另一方面，说其他参与主体起补充作用，也并不意味着在社会救助体系运行过程中他们不能承担主要责任，而是说其他参与主体的救助行为应该在政府及其主管部门带动、引领下有序开展。社会救助工作改革的大量实践表明，在事前、事中、事后环节全链条救助过程中，涉及各主体纵横协调、融合发力，其他参与主体在社会救助工作的事中和事后很多环节，已经登堂入室唱起了主角，在很大程度上弥补了政府及其主管部门的不足与缺陷。
（二）明确主体权责界限。当前社会救助主体因在救助体系中分工不同，运行过程各负其责，彼此间缺乏协调与配合，可以将协同理论运用到社会救助体系运行过程中，促进社会救助各主体间协调一致。坚持多元协同救助的理念，不是简单地从一元主体唱“独角戏”到多元主体共同参与，而是现代意义上的协同参与，强调政府、企业、社会组织和个人等作为社会救助主体，均是运行体系网络中的节点，在社会救助实践中，共享救助信息和资源，依据同一套操作流程采取救助行动，能够迅速精准地提高社会救助工作的质量。在社会救助运行过程中，也应该认识到多元协同救助在产生积极作用的同时，往往容易导致各参与主体的责任分散化。协同救助过程因涉及多个主体参与，容易滋生“多一事不如少一事”的怠慢思想，当出现漏洞或偏差时，互相推卸责任，最终因某个或某些环节存在问题，导致整个运行过程的结果不尽如人意。因此，要明晰各参与主体责任，实现各主体对过程和结果负责，达到责任共担的目的。因此，社会救助各参与主体的权责要清晰界定：政府作为社会救助体系的主要参与主体，担负着建立和完善社会救助网络、确定救助内容、明确救助经费的义务；社会组织、企业、受助群体和个人等作为社会救助的重要参与主体，需要运用其专业知识、技术技能，在医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助、受灾人员救助等操作性极强的项目中，为受助对象提供灵活、专业和多样的服务，突破政府一元救助的局限，弥补政府单一主体的不足。其中，社会组织要担负发挥技术专长、服务特殊群体及监督其他主体的义务；企业要担负依法纳税、为受助群体提供就业等义务；受助者个人要发挥主观能动性，在得到帮助后积极融入社会，向更高层次谋求发展。在明确界定主体间权责关系后，通过协商一致达成共识，能够产生极强的协同力量，进而转化成实际行动。
（三）实施多元协同救助。实施多元协同救助是一项重要的社会救助体系运行创新，是广泛吸纳各级各类主体参与并持续激发其内在动力的过程，需要最大程度地发挥各级各类主体参与社会救助的积极性和主动性。实施多元协同救助的关键在于汇聚起社会救助体系多元协同的合力，从构建主动履职尽责的参与主体体系、完善多元协同救助机制以及运行多元协同救助平台这三个环节推进。
1、构建参与主体体系。这涉及到政府及其主管部门、社会组织、企事业单位、广大公众、受助群体，需要引导他们树立“人人有责” “人人想责” “人人尽责”的主体意识，切实触及并解决社会救助运行过程中的重点、难点、痛点、堵点。虽然多元协同救助运行过程中各参与主体各司其职，但在共同实践中应相互配合、相互支持，所有的参与主体良性互动，在共同抓重点、攻难点、治痛点、输堵点、创亮点上凝神聚力，致力于推进社会救助体系健康发展。
2、完善多元协同救助机制。这是保证社会救助体系良性运行的基础和前提，其需要满足以下三点要求：一是要完善政府负责、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的社会救助运行体系。二是政府应在救助资源合理配置的同时，引导各主管部门、社会组织、受助群体等相互之间加强分工协作，共同承担责任，直面存在的问题，提高多元主体协同救助工作的效率。三是实现各参与主体间救助信息共享、运行过程共享、取得成果共享。
3、运行多元协同救助平台。受益于多元协同救助思路的指导，设立和优化多元协同救助平台，不同参与主体间共享信息、数据、资金财物等社会救助资源，在同一个救助平台上既独立作业、又相互配合，共同完成一项社会救助任务。在实践运行过程中，通过多元协同救助平台，实现受助信息、政策规定、政府部门和其他参与主体等方面的整合，建立社会救助动态管理数据库，满足申请在线查询、业务在线审批、资金物资在线管理的目标，为救助对象和救助资源提供“线上+线下”的平台服务。在全链条救助过程中，让所有的参与主体在处理医疗、教育、住房、养老、急难险重等问题各个环节中，反复体验多元协同救助在主体协同、信息协同、部门协同、数据协同等全维度协同带来的效率和速度，也让社会大众把多元协同救助过程转化成看得见、摸得着的成果。由此，随着多元协同救助机制的持续运行，不断增强人民的获得感、幸福感和安全感。
综上，社会救助是保障受助群体基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，也是体现社会主义制度优越性的重要标志。党的十八大以来，我国在健全社会救助体系、增强社会救助能力、提高社会救助水平、完善政策制度等方面做了大量富有成效的工作，为打赢脱贫攻坚战发挥了重要的兜底保障作用。中国式现代化对于社会救助制度提出了新的更高要求，“人口规模巨大的现代化”以及“全体人民共同富裕的现代化”，同时构建了社会救助制度体系。社会救助体系聚焦于医疗、教育、住房、养老等社会公众切身利益的民生问题，使社会救助更公平、更公正地惠及应该受助的社会成员，为其提供均等化服务，这将不断增强人民的获得感、归属感和安全感。总之，推进社会救助体系创新是一个长期的逐步发展的探索过程，从理论上不断探索社会救助体系创新内在规律的同时，要在实际救助工作中不断总结经验。无论是理论维度还是实践维度，只有从多个环节最大限度地汇聚起社会救助体系多方参与、多元协同的合力，社会救助体系创新才能获取取之不尽、用之不竭的动力源泉，才能更好地提高社会救助效率，巩固拓展改革成果，兜住兜准兜牢困难群众民生底线。
（作者单位：首都经济贸易大学）
主要参考文献：
［1］张浩淼，谭洪.分层分类社会救助体系：核心概念、国际经验与中国路径［J］.社会科学，2023（10）.
［2］李薇，丁建定.主体整合：构建中国多元化社会救助制度［J］.社会保障研究，2013（02）.
［3］林闽钢.论社会救助多主体责任的定位、关系及实现［J］.社会科学研究，2020（03）.
［4］祝建华，胡梦甜.共同富裕进程中“弱有众扶”的社会救助主体联动机制研究［J］.浙江工业大学（社会科学版），2024.23（01）.
［5］苑仲达.创新社会救助治理亟须社会力量参与［N］.光明日报，2016-11-28（011）.
［6］岳经纶.政府购买社会救助服务现状、问题与对策建议［J］.中国民政，2020（05）.
［7］李昌禹.十年来，我国基本建成了中国特色社会救助体系——兜牢民生底线 增进民生福祉［EB/OL］.https：//www.gov.cn，2022-09-09.
［8］解直凤.论政府在社会救助中的责任限度［J］.山东科技大学学报（社会科学版），2006（01）.
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［10］蒋悟真，游川.论国家作为社会救助主体的法律责任［J］.江海学刊，2016（05）.
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