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| 地方政府债务化解挑战及对策 |
| 第758期 作者：□文/朱继军 王 研 耿喜瑞 时间：2025/8/1 11:13:11 浏览：67次 |
［提要］ 近年来，地方政府债务问题日益凸显，已成为社会经济发展中亟待解决的重大隐患。本文深入探讨地方政府债务形成原因，分析化债方案，指出实施过程中可能遇到的挑战，并提出对策建议。
关键词：地方政府；债务化解；对策建议
中图分类号：F812.5 文献标识码：A
收录日期：2025年3月6日
近年来，地方政府债务问题日益凸显，已成为社会经济发展中亟待解决的重大隐患。此问题的存在，不仅深刻影响着地方政府的财政稳健性与经济可持续发展能力，更潜藏着触发金融风险、加剧社会经济发展不稳定性的风险。针对此现象，全国人大常委会于2024年11月8日批准了一项计划，旨在通过增加地方政府债务限额的方式，置换现有的隐性债务。此举为地方政府提供了更为充裕的债务置换与解决资源。本轮推出的化债方案是一套全面、综合且针对性强的组合策略，其直接影响显著且力度空前，已在市场上引发了广泛的热议。
研究地方政府债务化解的意义深远，它不仅有助于深化我们对财政分权、地方政府行为及财政风险的理解，揭示地方政府债务形成的深层次原因，为财政体制的完善和发展提供新的视角；同时，通过探索更加科学、有效的债务管理方法，还能丰富债务管理理论，为实践中的债务管理提供有力的理论支撑和新思路。本文旨在深入探讨地方政府债务形成原因、该化债方案预期能够达成的成效、实施过程中可能遭遇的挑战，并针对这些挑战提出应对策略。
一、地方政府债务问题成因
众多学者已对我国地方政府债务的形成原因进行了深入探讨，普遍认为，尽管弥补公共支出的不足是其中的核心因素，但我国的财政分权体制与财政政策同样对其产生了显著影响。首先，储德银、邵娇（2018）和孙开、张磊（2019）等学者研究指出，中央财政与地方财政的财权与事权相分离，地方政府的财政权力逐渐向上层集中，而所承担的职责却持续向基层转移，迫使地方政府不得不依赖债务资金来维持其基本运作。在此情境下，李永友、张帆（2019），王蕴（2021），杨天宇、荣雨菲（2016）等学者的研究表明，相较于中央政府，地方政府债务在国内生产总值（GDP）中的占比显著偏高。其次，地方政府债务自主发行的同时也催生了预算软约束的现象。马文涛、马草原（2018）和张晓晶（2019）等学者的研究表明，中央政府提供的隐性担保是导致地方政府产生过度负债的主导因素。最后，地方政府为了配合中央刺激经济发展，加上地方政府官员政绩与考核因素激励，相应采取过度积极的财政刺激政策。孙希芳、王晨晨（2020）和汪晓文（2020）等研究指出，在当前经济下行压力增大的情境下，积极财政政策的重要性更加凸显，但同时也进一步加剧了地方政府的财政压力。
地方政府债务化问题，本质上是指地方政府因过度借贷及以官方名义发行债券，投资于各类工程项目，进而导致的经济承载过重与债务负担加剧的现象。其具体成因可从以下几个维度进行归纳：
（一）财政体制因素。主要是中央和地方政府的事权与财权不匹配。我国财政体制下，地方政府承担了大量事权，如基础设施建设、公共服务提供等，但相对有限的财权难以满足其支出需求。地方政府为履行职责、推动地方发展，不得不通过举债来弥补资金缺口。转移支付制度不完善，虽然有中央对地方的转移支付，但存在规模不足、结构不合理等问题，难以充分平衡地区间财力差异，部分地方尤其是经济欠发达地区，仍需举债来保障基本公共服务和基础设施建设。
（二）经济和社会风险的转嫁。在经济与社会体制转型的当前阶段，我国社会运行中尚存诸多不规范现象。为确保社会秩序稳定，政府实质上扮演了社会运行的兜底角色，承担了诸多本不属于其职责范畴的事务，并最终为之买单。例如，非法集资案件、重大责任事故处理，以及部分企业和金融机构的破产清算与坏账损失等，依据市场经济原则与责任归属，本应由相关责任主体及社会保险机构承担，但现实中却由政府全盘接手。这种做法虽在一定程度上维护了公众利益，却也模糊了政府的职能界限，滋长了将个人责任推向政府的倾向，进而加剧了中央与地方政府现实及潜在的财政负担。
（三）地方政府财政收入渠道的局限性。由于各地经济发展水平存在差异，导致不同地区间的财政收入存在显著的差距。对于经济发展相对滞后的地区而言，由于产业结构单一，人口净流出现象严重，地方政府的财政收入极为有限。然而，基础设施建设与民生支出却是不可或缺的，部分地方政府只能依赖土地出让收入来维持财政收支的平衡，确保地方基本运营。但近年来，国家对房地产市场的调控措施使得房地产市场趋于萎缩，地方政府通过土地出让获得的收入大幅度减少。此外，部分地区过度依赖某一产业，一旦该产业遭遇困境，将对地方财政收入造成巨大冲击，极易引发财政收支失衡，迫使政府不得不通过举债来维持正常运转。若问题持续，地方政府或将面临严峻的债务危机。
（四）监管制度存在不足。地方政府常通过控股的国有投资平台进行融资，这类平台往往成为制度监管的薄弱环节。出于追求GDP短期增长的动机，以及业绩考核的压力，地方政府往往过度举债，加之自身制度建设缺失，导致地方融资平台被动扩张，债务规模超出了其承载能力。融资平台内部人员流动性大，专业能力欠缺，构成复杂，难以确保内部控制制度的有效实施。近年来，在财政监管趋严的背景下，作为主要资金来源的银行，面临信贷环境持续收紧的局面，资金供给骤减，融资平台因缺乏充足的现金流而运作困难。此外，项目资金投放与债务偿还期限不匹配，导致部分平台难以按期偿付本息，面临偿付风险。
二、地方政府债务化解预期成效
在当前经济环境下，地方政府债务的累积不仅影响财政的可持续性，也对经济的稳定增长产生了制约。因此，地方政府债务化解的重要性不言而喻，它能够有效减轻财政负担，优化财政支出结构，提高财政资源的配置效率，从而增强财政的可持续性。此外，债务的妥善解决还能降低金融风险，维护金融市场的稳定，为经济发展创造良好的金融环境。更重要的是，通过释放更多财政资源支持基础设施建设、产业升级等关键领域，地方政府债务的化解能够推动经济向更高质量、更可持续的方向发展。同时，积极化解债务还能提升政府的公信力和形象，增强公众对政府的信任和支持，有助于减少社会矛盾，促进社会和谐稳定。以下从四个方面探讨地方政府债务化解的预期成效。
（一）有效减轻地方政府还本付息的负担。该计划将大幅度减少地方政府在未来3～5年内原本需自主解决的隐性债务负担，将其从每年的2.86万亿元大幅削减至4，600亿元。这种“以时间换取空间”的债务处理策略，能够高效地将即将到期、成本高昂、违约风险显著、管理难度大的非标准化债务，转换为期限较长、风险较低、管理更为便捷的标准化债券，从而显著降低债务的风险系数。
由于政府法定债券的利率远低于隐性债务的利率，债务置换后，地方政府的债务利息支出及中间费用将大幅度减少，预计在未来五年内，累计节省的金额将超过6，000亿元。考虑到2021～2023年期间，全国每年的债务付息支出均超过1万亿元，而2024年前三季度已支付的债务利息就达到了9，265亿元，随着大规模债务重组计划的实施，每年财政在利息方面的支出将节省1，200亿元以上。这笔可观的资金将被重新调配至教育、科技、社会保障与就业等关键领域，以支持其进一步发展。
（二）减轻民营企业运营负担，提升金融机构资产状况。在当前国内需求相对疲软的环境下，化债举措还将调配部分资源，专项用于清偿政府、事业单位等公共部门对民营企业的欠款，此举能在一定程度上缓解民营企业资金链紧绷的状况。尤其是针对民营房地产企业、建筑公司、政府服务供应商、中小企业及个体工商户的欠款清理，将依法保障民营企业的合法权益，减轻其生存压力。此外，这一措施还能助力银行业金融机构优化金融资产结构，提升其信贷投放能力，从而进一步扩大货币政策的实际效应。尤为关键的是，此举有助于重塑并提振部分地方政府的信用形象，使其在推动区域经济高质量发展时能够发挥更为积极且有效的作用。
（三）改善地方治理水平和营商环境。通过大规模战略性的财政资源投入，可以有效地化解地方政府累积的隐性债务风险，大幅度提升地方政府的融资能力和信用评级，进而显著改善地方政府的公共形象，营造更为优越和具有吸引力的营商环境。这一系列积极举措不仅为地方政府投融资体制改革铺平了道路，创造了有利的外部环境，也为其进一步深化改革提供了必要的支持和推动力。同时，大规模化债行动还能引导地方政府优化其行政和财政行为，更好地贯彻落实减税降费等政策措施，坚决杜绝地方违规收费、变相罚款等不合理增加财政收入的行为，从而进一步巩固和优化市场经济秩序，保障企业和个人的合法权益，推动经济社会持续健康发展。
（四）有望带动民间投资预期和增速回升。隐性债务主要集中于城投债务领域，从城投债务的到期规模来看，2022～2027年间将迎来债务还本高峰，每年到期债务量均超过2万亿元，而此后的偿债压力则将显著减轻。若能对这部分到期债务进行置换，实质上可达成债务展期的效果，并适度增加地方政府当期的可支配财力。以每年2万亿元的债务置换规模估算，预计每年至少可为地方政府新增1万亿元的财政支出空间。无论是将这部分资金直接投入民生相关的财政支出，还是用于投资领域，均能有效促进需求的回升。财政支出若增加1万亿元，预计能至少拉动GDP增速提升0.76个百分点。新一轮的债务化解将有效解决当前经济循环中存在的“多角债”问题，有望带动民间投资预期的改善和增速的回升。
三、债务化解过程中可能遇到的挑战及对策
（一）确保化债资金的有效使用。如何确保化债资金能够被高效且合理地利用，无疑是化债政策在实施环节中所面临的一项重大挑战。这就要求相关部门必须明确化债资金的具体使用方向，严格确保其能够专项用于化解地方政府积存的隐性债务，特别是那些利息负担沉重、期限结构不合理的债务。在此过程中，应积极采取债务置换、债务重组等市场化、法治化的手段，通过优化债务结构，切实降低债务成本，合理延长债务期限，进而从源头上缓解地方政府的偿债压力，保障财政体系的稳健运行。
（二）防范新增隐性债务。在化解存量隐性债务的同时，如何有效遏制新增隐性债务的产生，成为政策实施过程中亟待解决的另一重大难题。为此，地方政府需积极转变发展方式，从源头上减少对土地财政的过度依赖，通过深化改革，加强财政预算管理，硬化预算约束，确保每一笔财政支出都经过严格审批和有效监督。同时，推动地方政府债务的透明化、规范化管理，建立健全债务信息公开机制，增强社会对债务管理的监督，从而构建起防范新增隐性债务的长效机制，为地方经济的可持续发展奠定坚实基础。
（三）维护金融市场稳定。大规模债务置换和化债行动的实施，不仅旨在化解存量债务风险，还可能对金融市场产生连锁反应，如引发市场波动、影响金融机构的资产负债结构等。因此，政策制定者在推进化债过程中，必须高度重视金融市场的稳定性，通过精心规划债务置换的规模和节奏，避免资金流动对市场造成剧烈冲击。同时，加强对金融机构的监管，引导其优化资产负债结构，提高风险抵御能力，确保不成为风险传导的源头。建立健全风险预警与应对机制，及时发现并有效处置潜在风险点，为金融市场的平稳运行提供强有力的保障，从而确保化债行动能够顺利推进，同时维护金融市场的整体稳定。
地方政府债务问题对社会经济发展构成重大挑战，影响财政稳健性、经济可持续发展及社会稳定。本文分析了债务成因、化债方案预期成效及实施挑战，并提出了对策。研究发现，财政体制改革滞后、经济和社会风险转嫁、财政收入渠道局限及监管不足等因素共同导致债务问题。化债方案预期减轻地方政府负担、改善治理和营商环境、提升金融机构资产状况及带动民间投资。然而，实施化债方案也面临挑战，需确保资金有效使用、防范新增隐性债务及维护金融市场稳定。为此，需明确资金使用方向、加强预算管理、推动债务透明化规范化管理，并建立风险预警机制。地方政府债务化解是长期任务，需以责任感和使命感推动实施，加强监管和风险防范，不断总结经验，完善化债方案。
（作者单位：湖北经济学院会计学院）
主要参考文献：
［1］储德银，邵娇.财政纵向失衡与公共支出结构偏向：理论机制诠释与中国经验证据［J］.财政研究，2018（04）.
［2］孙开，张磊.分权程度省际差异、财政压力与基本公共服务支出偏向——以地方政府间权责安排为视角［J］.财贸经济，2019.40（08）.
［3］李永友，张帆.垂直财政不平衡的形成机制与激励效应［J］.管理世界，2019.35（07）.
［4］王蕴.“十四五”时期优化政府间事权和财权划分研究［J］.宏观经济研究，2021（02）.
［5］杨天宇，荣雨菲.分税制改革与中国地方政府的基础设施投资偏好——基于财政激励假说的实证分析［J］.经济理论与经济管理，2016（02）.
［6］付文林，赵永辉.财政转移支付与地方征税行为［J］.财政研究，2016（06）.
［7］张晓晶，刘学良，王佳.债务高企、风险集聚与体制变革——对发展型政府的反思与超越［J］.经济研究，2019.54（06）.
［8］马文涛，马草原.政府担保的介入、稳增长的约束与地方政府债务的膨胀陷阱［J］.经济研究，2018.53（05）.
［9］孙希芳，王晨晨.地方财政压力、信贷错配与信贷过度扩张［J］.经济科学，2020（06）.
［10］汪晓文，李明，龙小燕.我国积极财政政策提质增效：现实困境与路径选择［J］.经济纵横，2020（07）.
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