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| 英国环境土地管理计划审计借鉴 |
| 第758期 作者：□文/陈 辉 时间：2025/8/1 11:14:49 浏览：39次 |
［提要］ 土地是人类赖以生存的根本保证。英国开展土地资源环境审计起步较早，本文通过对《英国环境土地管理计划物有所值审计报告》的分析，借鉴其有益之处，结合我国环境土地相关审计实际情况，为我国相关审计的发展和完善提供借鉴。
关键词：环境土地管理计划；土地资源；环境审计；审计报告
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2025年3月6日
一、英国环境土地管理计划审计概况
（一）审计背景。截至2020年，英国农业用地面积约为1，750万公顷，占英国土地面积的72%。脱欧之前，英国农民通过欧盟的“共同农业政策”每年大约获得40亿英镑的农业补贴。2018年2月，环境、食品和农村事务部发布了《健康与和谐：英国退欧后食品、农业和环境的未来》，提出了取代“共同农业政策”的建议，计划从2021年开始，7年内逐步取消这些直接补贴，并建立一个以“公共资金用于公共产品”为基础的新农业政策。为此，环境、食品和农村事务部出台了配套政策——“环境土地管理计划”，旨在帮助解决与农业相关的一些挑战，并确保实现一系列积极的环境效益。
“环境土地管理计划”包括三个组成部分，分别是“可持续农业激励政策” “当地自然恢复政策” “景观恢复政策”。在2024年全面推出“环境土地管理计划”之前，提前对其三个组成部分进行试点运行。2021年10月首先执行“可持续农业激励政策”，“当地自然恢复政策”与“景观恢复政策”随后执行。2021年，英国审计署对环境、食品和农村事务部是否有效开展“环境土地管理计划”进行了审计，并发布了《环境土地管理计划物有所值审计报告》。
（二）审计目标与标准。“环境土地管理计划”的政策目标是确保实现一系列积极的环境效益和帮助解决与农业相关的一些挑战。英国审计署根据“环境土地管理计划”的政策目标，确定了审计目标：（1）评价环境、食品和农村事务部是否有效开展“环境土地管理计划”；（2）评估是否实现“环境土地管理计划”的目标，即是否取得一系列积极的环境效益、是否实现资金价值物有所值的目标。
英国审计署对审计目标进行层层分解，制定了3项评价标准：（1）“环境土地管理计划”是否具有明确和可衡量的目标；（2）环境、食品和农村事务部在执行“环境土地管理计划”时是否高效；（3）环境、食品和农村事务部是否有效地与利益相关者进行沟通，并使他们参与到“环境土地管理计划”的制定、实施过程中。在这3个评价标准的指导下，分别从不同渠道收集审计证据进行分析和评价。
二、英国环境土地管理计划审计过程
（一）战略管理。为评价环境土地管理计划的战略管理情况，英国审计署从以下四个方面进行审计：
1、评价环境、食品和农村事务部是否为环境土地管理计划制定明确的目标。英国财政部《绿皮书：中央政府对评估和评价的指导》强调，所有方案、规划都必须制定5～6个SMART目标。根据这一要求，英国审计署查阅了环境、食品和农村事务部的内部资料和公开文件，包括与战略相关的文件、会议记录、风险评估报告、进度报告、财务报告和与具体工作领域有关的文件，分析环境、食品和农村事务部是否为环境土地管理计划制定了明确的目标。
2、评价是否制定明确且可实现的实施方案。英国审计署回顾了2019年6月发布的首次审计报告，结合基础设施和项目管理局的检查结果，评价环境、食品和农村事务部是否为环境土地管理计划制定了明确且可实现的实施方案。
3、评价是否具备充足的人力资源。英国审计署查阅了环境、食品和农村事务部内部人员管理资料，统计出人员空缺率，并与首次审计报告中披露的数据进行对比，分析工作人员数量的变化。同时，对内部工作人员进行采访，了解他们对于工作人员能力的要求，包括员工的经验、在时间紧迫情况下完成工作的抗压能力、业务分析能力、数据处理能力等专业能力。
4、评价是否与合作伙伴存在高效合作。英国审计署在2021年2～3月期间采访了环境、食品和农村事务部所有的合作伙伴，分别是环境局、林业委员会、英国自然协会、联合自然保护委员会和农村支付机构。了解他们在环境土地管理计划的设计和实施过程中发挥的作用，同时邀请他们对环境、食品和农村事务部在合作过程中的综合表现进行评价，包括对提出建议的采纳程度和处理态度、对他们专业知识与经验的利用程度。
（二）开展试点项目的风险和挑战。“可持续农业激励政策”是关键试点项目，为了描述开展试点项目的风险和挑战，英国审计署实施以下审计工作：
1、英国审计署对环境、食品和农村事务部《环境土地管理计划规划与管理》等内部文件进行分析，整理出了2021～2024年进行的全部试点项目的时间表，计算从开展试点项目到正式实施环境土地管理计划的时间间隔，分析在这个时间间隔内是否有足够的时间学习借鉴成功经验、汲取失败教训。
2、英国审计署对五个合作伙伴进行采访，了解进行试点项目对他们的影响，例如时间压力、对资源的需求，分析潜在的风险。
3、英国审计署收集2018～2022年环境、食品和农村事务部关于“可持续农业激励政策”试点项目的主要公告，包括《健康与和谐：英国退欧后食品、农业和环境的未来》《未来农业和农村方案》《农业过渡计划》等公开文件，在时间轴上列出不同公告的时间和主要内容，关注从决定实施试点项目到后续设计、批准、公布试点项目的整个过程，分析时间上的充分性、内容上的完整性。在整个过程中，环境、食品和农村事务部也进行自我评估，在试点项目进行的初期和中期识别出不同的风险和问题，并采取相应的措施进行控制，英国审计署对这些措施的有效性进行了评价。
（三）实现长期愿景风险和挑战。为识别和描述实现长期愿景的风险，英国审计署实施以下审计工作：
1、分析环境土地管理计划的实施是否遵循成本效益原则。环境、食品和农村事务部设定管理费用的上限为环境土地计划全部费用的10%，英国审计署查阅该标准的制定基础和依据，同时与“共同农业政策” “农业环境方案”等其他农业政策的管理费用的占比进行对比，分析管理费用制定标准的合理性。
2、评价舞弊内部控制的有效性。英国审计署每年对农村支付机构和环境、食品和农村事务部进行财务审计，在审计过程中检查舞弊和错误情况，并将调查结果呈现在报告中。2019年，英国审计署建议环境、食品和农村事务部在设计和实施环境土地管理计划过程中也及时监测和报告舞弊与错误，及时识别并控制风险。随后，环境、食品和农村事务部实施一些控制舞弊和防范错误的措施，英国审计署对这些措施进行跟踪检查，肯定环境、食品和农村事务部在控制舞弊和错误方面取得的进展，指出了现存的问题和风险。
3、评价环境、食品和农村事务部与主要利益相关者的合作。英国审计署对“环境土地管理计划”共同参与小组的成员进行采访，了解小组成员对参与环境土地管理计划的设计和实施过程的看法和意见，这个小组由环境、食品和农村事务部主导，包括约30个重要的利益相关者，包括农民代表组织和环境慈善机构。
三、英国环境土地管理计划审计主要结论
（一）具体目标和计划不完整。一是缺少具体的目标。环境、食品和农村事务部已经制定了高层次的愿景，即确保实现一系列积极的环境效益和帮助解决与农业相关的一些挑战，但尚未制定具体的目标。具体目标的缺失也为制定评价标准造成了一定困难，该计划成功实施的标准涉及多个方面，包括农民对该计划的了解程度与认识水平、对该计划的意见以及是否成功地与难以接触到的农民建立联系，需要设定定性及定量的关键绩效指标。缺少具体的目标和评价标准使环境、食品和农村事务部难以对该计划的实施进行有效的评估、规划、监测和评价。二是缺少长远的计划。环境、食品和农村事务部仅制定了2022年之前的实施计划，尚未制定2022年以后的详细计划。启动第一批可持续农业激励政策试点时，以天为单位制定计划；试点之后，到2022年，以月为单位制定计划；2022年之后，仅设定了关键里程碑。缺少长远的计划为成功完成环境土地管理计划带来一定风险。
（二）人力资源匮乏。缺少充足的人力资源。该计划存在较大的人才缺口，2020年底拥有的员工数量占其人才总需求的55%，2021年7月仍有12%的空缺。人员数量短缺的同时，也面临能力不足的问题，比如涉及员工的经验、在时间紧迫情况下完成工作的抗压能力、专业能力，包括业务分析能力、数据处理能力等一系列问题。人才短缺使该计划的实施处处受限，例如没有任命风险负责人。人才缺口将阻碍环境土地管理计划的顺利实施，也为其交付带来一定的风险。
（三）缺少与主要利益相关者的有效合作。一是缺少与合作伙伴的有效协同。环境、食品和农村事务部的所有合作伙伴都表示，他们对自己在参与该计划设计过程中发挥的作用和职责表示不满，环境、食品和农村事务部对其资源的需求以及预算分配的不确定性使他们对预期开展的活动、需要投入工作人员的数量以及资金分配等一系列问题难以进行决策。二是缺少与农民的有效合作。农民的高度参与对于实现环境目标至关重要。由于历史原因，农民目前仍然对环境、食品和农村事务部存在信任危机，如果不能获得农民的信任与支持，将导致参与程度低，无法实现环境目标。为了改善与农民的关系，重新获得农民的信任，环境、食品和农村事务部做出了一些努力，比如参加农业展览会和全国路演等活动，创建网络研讨会、在线论坛和“未来农业”博客，分享政策进展的最新情况等。与之前相比，总体参与水平有所提高，但是尚未向农民发布关键信息，例如在进行试点计划和实施“可持续农业激励政策”中向农民的哪些环保行为支付补贴以及支付多少补贴。
（四）预防舞弊的控制措施不完善。2021年初，制定了“反舞弊和预防错误战略”，但没有充分了解与环境土地管理计划相关的舞弊和风险，研究防范舞弊的方法主要基于整个未来农业和农村方案展开的，而不是解决与环境土地管理计划相关的具体风险，也没有为风险指定相关责任人，具体操作程序也尚未完善。
四、对我国环境土地相关审计的借鉴
（一）审计性质的借鉴。英国审计署实施的审计是绩效审计，对环境、土地管理活动和相关经济活动的真实性、合法性和效益性进行监督、评价。我国相关审计工作的主要精力往往局限于财政资金在环保方面投放使用的跟踪上，侧重于对财政资金使用效益的审查和监督，缺少对看不见的、无法用货币价值计量的社会效益和生态效益的评价。同时，我国环境审计的审计对象覆盖范围有限，涉及的审计对象主要为水污染项目、大气污染项目，与土地资源等相关的审计项目较为少见，应增加土地资源审计项目。
（二）审计方法的借鉴。英国审计署在本次审计中主要运用的方法如下：
1、逻辑框架法——梳理审计思路。逻辑框架法是—种系统地研究和分析问题的思维框架模式，通过绘制一张简单的框图来分析各个要素的内在逻辑关系。整个过程采用流程图的方式进行展示，便于从垂直逻辑关系和水平逻辑关系了解审计思路和工作程序。我国在审计过程中，也可以运用逻辑框架法，一方面帮助审计人员充分理解各个要素之间的逻辑关系，另一方面方便审计人员梳理审计思路，科学界定审计目标，合理选择审计内容，针对性地提出问题，进而分析问题和解决问题。
2、访谈法——对合作伙伴、政府官员和农民进行访谈。英国审计署采访了环境、食品和农村事务部的官员、合作伙伴和农民，了解他们对环境土地管理计划设计和实施过程的看法和意见。我国在审计过程中，也可以大量运用访谈法，对主要利益相关者和被审计单位内部人员进行采访，相较于函证、检查、重新计算等其他审计程序，能够迅速发现问题或线索，对受访者的回答进行整理和总结，比较信息之间是否相互印证，增加信息的可靠性和真实性。
3、内容分析方法——对各种文件进行审查。内容分析方法是一种分析文本信息的系统性研究方法，它使评价人员能够按照标准化的方式对文本信息进行推理。审计人员通过对收集的文件资料进行分析，明确项目的背景、目标、过程、结果等主要内容。我国在审计工作中也可以大量运用内容分析法，提高审计的效率，增强审计报告的整体性，在大量收集资料的同时，加强信息之间的相互验证，提高分析结果准确性。
（三）审计报告的借鉴
1、增加图示。英国审计署的审计报告中有很多图示，便于审计人员梳理审计思路，也有利于审计报告的使用者快速了解审计工作的流程和侧重点。我国的政府审计报告大部分以文字内容为主，可以通过增加图示的方式增加报告的可读性，同时帮助报告使用者在短时间内理解审计工作的流程和侧重点，认可审计工作质量。
2、采用详式报告的形式。英国审计署采用了详式报告的形式，详细介绍了环境土地管理计划实施的背景、内容、审计过程中发现的问题、审计结论。我国在撰写政府审计报告时也需要详细阐述审计的结论、改进的建议措施等方面的内容，这样可以使审计报告更加完整，可以使报告使用者更加认可审计工作质量。
3、披露审计证据的来源。英国审计署在审计报告附录中，详细罗列了审计证据的来源渠道。例如，在报告正文的脚注中仅标注英国审计署查阅环境、食品和农村事务部的内部资料和公开文件，而在附录中披露出查阅的文件，包括与战略相关的文件、董事会会议记录、风险评估报告、进度报告、财务报告和与具体工作领域有关的文件等。我国审计人员在撰写审计报告时也可以借鉴这种做法，增加审计结论的可靠性，增强审计报告使用者的信心。
（作者单位：和信会计师事务所（特殊普通合伙）河南分所）
主要参考文献：
［1］NAO.The Environmental Land Management scheme［R］.Conservation Land Management，2021.
［2］剧杰，邹颖.国外资源环境审计模式与启示［J］.审计月刊，2021（10）.
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